<<
>>

5.3 Национальный фонд и его роль в формировании государственного бюджета

Богатство природных ресурсов обусловило условие конкурентного преимущества национальной экономики Казахстана. Однако именно это преимущество определило необходимость его грамотного использования.
Так, за последние двадцать лет ситуация на мировых рынках сырья посто­янно изменялась. Это связано с усиленным развитием процессов глобали­зации и связанной с этим индустриализацией мировой экономики, требую­щей все большего потребления природных ресурсов. Наряду с этим, разви­тие нанотехнологий, растущая потребность в экологически чистых источниках энергии диктуют изменение подходов к ресурсному менедж­менту и влияют на ценовую динамику. Кроме того, рост влияния бирже­вых торговых технологий на формирование мировой конъюнктуры цен на природные ресурсы особенно проявился именно в последние десять лет. На сегодняшний день состояние казахстанской экономики в значительной сте­пени определяется ситуацией в секторе природных ресурсов. В случае, когда складывалась благоприятная конъюнктура мировых цен, в Казах­стане значительно увеличивались поступления в республиканский бюджет платежей, так или иначе связанных с добычей природных ресурсов. Вмес­те с тем увеличивающийся размер экспортной выручки казахстанских экспортеров сырья усиливает давление, на макроэкономические парамет­ры и прежде всего на обменный курс и инфляцию. Это, в свою очередь, приводит к снижению ценовой конкурентоспособности продукции отече­ственных товаропроизводителей и неблагоприятно сказывается на их фи­нансовых результатах. В условиях же снижения стоимости углеводород­ного сырья, наблюдалась противоположная тенденция: сокращались по­ступления в бюджет, ставилась под угрозу реализация различных бюджетных программ.

Существующая зависимость поступлений республиканского бюджета от природных ресурсов ставит перед государством ряд вопросов, связан­ных с перспективным развитием национальной экономики Казахстана.

Во-первых, это вопрос правильного планирования использования природ­ных богатств в связи с их невосполнимостью. Во-вторых, это вопрос снижения зависимости объемов государственных доходов и расходов от резких и непредсказуемых скачков мировых цен на природные ресурсы.

Для решения данных вопросов Указом Президента Республики Казах­стан от 23 августа 2000 года N402 "О Национальном фонде Республики Казахстан" был создан Национальный фонд. При этом, следует четко обозначить, что развитие рыночных отношений и формирование независи­мого Казахстана обусловило создание в структуре бюджетной системы такого элемента как Национальный фонд Республики Казахстан. Бюд­жетным кодексом определено, что Национальный фонд представляет со­бой финансовые активы, аккумулируемые на счете Правительства РК в Национальном банке, и иное имущество, за исключением нематериаль­ных активов.

Стабилизационные фонды, фонды будущих поколений, фонды суве­ренного богатства также существуют в других странах, где существен­ная часть бюджетных поступлений формируется за счет поступлений от экспорта природных ресурсов, и предназначены для финансирования рас­ходов в годы неблагоприятной конъюнктуры. При учреждении Нацио­нального фонда в Казахстане был использован опыт Норвегии, Канады, стран Персидского залива. Для всех этих стран характерно то, что подоб­ные фонды выполняют роль своеобразного накопителя финансовых ресур­сов.

В настоящее время в мире около десятка стран, которые имеют стаби­лизационные или сберегательные фонды. Средства таких фондов могут быть использованы для финансирования бюджетных расходов в неблагоп­риятные периоды (в связи с колебаниями цен на определенные виды при­родных ресурсов). Такие поступления составляют основные статьи дохо­дов в бюджетах разных стран. Опыт ряда государств, имеющих сырьевую специализацию экспорта, показывает, что правительства стран, бюджеты которых подвержены влиянию мировой конъюнктуры цен, имеют возмож­ность воспользоваться периодами высоких цен на сырье для накопления избыточных поступлений.

Фонды будущих поколений ( в различных их вариациях по странам) - специальный государственный фонд, создаваемый и используемый в це­лях стабилизации развития экономики. В общем виде такой фонд выполня­ет следующие функции:

- является встроенным стабилизатором (наряду с такими общеизвест­ными и общеупотребительными, как прогрессивный налог и пособие по безработице);

- обеспечивает дополнительную устойчивость государственным фи­нансам;

- может служить источником финансирования инвестиционных про­грамм, обеспечивающих снижение бюджетных расходов будущих перио­дов.

По сути, это финансовые активы, которыми напрямую распоряжается исполнительная власть государства, а не законодательная (которая вы­полняет свои функции посредством бюджета).

Концептуально цели фондов будущих поколений сводятся к тому, чтобы:

- накапливать доходы от использования ресурсов, которые в против­ном случае могли быть растрачены;

- продлевать экономический эффект использования доходов от ресур­сов на несколько поколений вперед;

- давать дополнительный источник доходов для стран и/или регионов;

- стимулировать диверсификацию экономики.

К положительным характеристикам таких фондов относятся:

- минимизация зависимости между поступлениями в республиканский бюджет от сектора природных ресурсов, зависящих от конъюнктуры цен, и расходами республиканского бюджета;

- накопление средств в периоды благоприятной конъюнктуры цен для поддержания финансовых обязательств государства в периоды неблаго­приятной конъюнктуры цен;

- накопление средств от продажи невосполнимых природных ресурсов для обеспечения потребностей будущих поколений;

- стерилизация денежной массы во избежание излишнего давления на монетарные параметры в результате избыточного притока валюты.

Формирование столь крупного фонда денежных средств, имеющего общественное назначение, несомненно, вызывает множество вопросов и споров по обеспечению его эффективного использования. Основными воп­росами, вызывающими дискуссии в мировом сообществе по формирова­нию и использованию средств подобных фондов являются следующие из них:

- сберегать или расходовать доходы от освоения и разработки мине­рально-сырьевых ресурсов?

- какова роль и место центра и регионов в решении данных вопросов?

- если расходовать средства фонда, то на цели социального характера или на цели модернизации и реструктуризации экономики?

- в рамках каких процедур и механизмов осуществлять процесс ис­пользования поступающих средств?

Данные вопросы решаются в разных странах по-разному (глава 9), однако общая концепция развития сводится к двум ключевым функциям и связанным с ними механизмом.

Роль и значение Национального фонда в финансовой системе государ­ства проявляется в реализуемых им функциях. Сберегательная функция фонда, т.е. формирование накоплений для будущих поколений, обеспечи­вает накопление финансовых активов, представляющих собой определен­ную часть поступлений в основном от сырьевого сектора экономики. Стабилизационная - сглаживание влияния конъюнктуры мировых цен на сырьевые ресурсы на состояние государственных финансов. Фонд форми­руется путем зачисления в него сверхдоходов от налоговых и неналого­вых отчислений организаций сырьевого сектора над утвержденными в республиканском и местных бюджетах суммами поступлений: корпора­тивный подоходный налог, НДС, налог на сверхприбыль, бонусы, роялти, доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным кон­трактам; официальные трансферты из республиканского и местных бюд­жетов, в размере 10 процентов от планируемых сумм поступлений по вышеуказанным налогам и другим обязательным платежам в бюджет; инвестиционные доходы от управления Фондом; и другие, не запрещенные законодательством.

Законопроектом предусматривается, что перечисление в Национальный Фонд части поступлений в республиканский и местные бюджеты от орга­низаций сырьевого сектора, превышающей их утвержденные квартальные объемы, производится территориальными органами казначейства из рес­публиканского и местных бюджетов. Другая сторона стабилизационной функции - использование Фонда для компенсации потерь республиканско­го и местных бюджетов, определяемых как разница между утвержденны­ми и фактическими суммами поступлений от организаций сырьевого сек­тора. Данная компенсация потерь будет поступать из Фонда в республи­канский и местные бюджеты в виде неналоговых поступлений. К при­меру, на 2001 год было утверждено 12 предприятий сырьевого сектора: ОАО СНПС "Актобемунайгаз", АО "Донской ГОК", АО "Казахоил- Эмба", ТОО СП "Тенгизшевроил", АО "Казцинк", АО "Карачаганак Петролеум Оперейтинг Б.В.", АО "Казахмыс", АО "ХаррикейнКумколь- Мунай", АО "Тургай Петролеум", АО "Мангистаумунайгаз", АО "Узень- мунайгаз", АО "Каражанбасмунай".

При определении данного перечня предприятий Правительство исходи­ло из удельного веса объема экспортируемой продукции в общем объеме экспорта и удельного веса налогов в общей сумме поступлений.

Основная цель Национального фонда состоит в снижении зависимости республиканского бюджета от конъюнктуры мировых цен. Задачами На­ционального фонда являются обеспечение макроэкономической стабиль­ности путем вывода избытка нефтедолларов из экономики и сдерживания давления на курс тенге и инфляцию, а также оптимальное планирование использования природных ресурсов. При этом накопление и использование должны быть транспарентными, что является залогом успешного функци­онирования Национального фонда при достижении поставленных целей. В основе организации данного фонда заложены принципы прозрачности, гласности, эффективной организации деятельности.

На сегодняшний день основными проблемами в действующем механиз­ме формирования накоплений Национального фонда и управления его активами являются:

- механизм определения цены при планировании республиканского бюджета по налоговым поступлениям от организаций сырьевого сектора не всегда отражает реальную картину. Прогнозная "базовая" цена (к примеру 60 долларов США за баррель) не устанавливает оптимальное распределение налогов от организаций сырьевого сектора, оставляемых в республиканском бюджете и направляемых в Национальный фонд;

- отсутствует стабильности относительно ежегодной величины нефтя­ных поступлений в республиканский бюджет. Размер зачислений в респуб­ликанский бюджет, рассчитанный исходя из "базовой" цены, может ме­няться в зависимости от изменений объемов реализации, амортизацион­ных отчислений и прочих условий, влияющих на налогооблагаемый доход;

177

- обеспечение эффективности формируемых накоплений Национально­го фонда.

Национальный фонд создан в целях обеспечения стабильного социаль­но-экономического развития страны, снижения зависимости экономики от сырьевых отраслей и воздействия неблагоприятных внешних факторов.

Другим немаловажным назначением этого фонда является накопление финансовых активов и иного имущества, кроме нематериальных активов, необходимых государству для финансирования некоторых общественных потребностей.

Надо учитывать, что экономическая ситуация в мире постоянно меня­ется, следовательно, необходимо как-то выравнивать поступление в бюд­жет незапланированных ресурсов. Понятно, что, прежде всего, речь идет о доходах от нефтяного сектора в случае колебаний конъюнктуры мирово­го рынка. Согласно Указу Президента доходы от сырьевого сектора при разработке и утверждении республиканского и местных бюджетов рассчи­тываются исходя из средних цен реализации сырьевых товаров казахстан­скими товаропроизводителями, определяемых на основе расчетных посто­янных мировых цен на сырьевые товары, составляющих значительную долю казахстанского экспорта. Расчетные постоянные мировые цены на сырьевые товары устанавливаются в составе пятилетнего индикативного плана социально-экономического развития Республики Казахстан, исходя из консервативного прогноза динамики мировых цен. Законопроектом предусматривается перечисление официальных трансфертов из республи­канского и местных бюджетов в Национальный фонд, а также поступле­ние в соответствующий бюджет целевых трансфертов из Национального фонда и их использование на цели, определяемые Президентом Республики Казахстан. При этом, руководствуясь принципом соответствия, объемы целевых трансфертов и соответствующие бюджетные программы утвер­ждаются в республиканском и местных бюджетах.

Средства фонда могут расходоваться с целью исполнения стабилиза­ционной функции в виде направлений в республиканский и местные бюд­жеты для компенсации потерь, определяемых как разница между утверж­денными и фактическими суммами поступлений налогов и иных обяза­тельных платежей в бюджет от организации сырьевого сектора.

Средства также могут направляться в республиканский и местные бюджеты в виде целевых трансфертов на проекты, имеющие особое соци­ально-экономическое значение для республики. В целях получения инвес­тиционного дохода средства фонда размещаются в надежные и ликвидные иностранные финансовые активы. Важным ограничением по использова­нию средств фонда является то, что они не могут использоваться для кредитования частных или государственных организаций и в качестве обеспечения обязательств.

Для управления фондом Указом Президента формируется состав Сове­та по управлению Национальным фондом. За президентом закреплены прерогативы давать обязательные для исполнения указания Совету, Пра­вительству и Национальному банку по вопросам фонда, осуществлять контроль за деятельностью по управлению фондом. В задачи Правитель­ства входит разработка и утверждение правил составления отчетности, порядка зачисления денег в Фонд и использование его средств; разработка совместно с Национальным банком и утверждение графика предоставле­ния информационных материалов и финансовой отчетности по деятельно­сти, связанной с управлением фондом; предоставление отчета о формиро­вании и использования фонда президенту страны и информации парламен­ту; проведение ежегодного аудита. Доверительное управление Фондом осуществляет Национальный банк Республики Казахстан на основании договора о доверительном управлении, заключаемого между Нацио­нальным банком и правительством. Для эффективного доверительного управления решением Правления Национального банка определяется спе­циальное должностное лицо (на уровне не ниже заместителя председателя Национального банка), в полномочия которого входит оперативное приня­тие решений по доверительному управлению фондом от имени Националь­ного банка.

В консультативно-совещательный орган при Президенте - Совет фон­да - входят Президент, премьер-министр, министр финансов, председатели Сената и Мажилиса парламента, руководитель администрации президен­та, председатель Национального банка, заместитель премьер-министра, председатель счетного комитета по контролю за исполнением республи­канского бюджета. Правительство совместно с Национальным банком ежегодно до 1 февраля года, следующим за отчетным, составляют годовой отчет о формировании и использования фонда. Отчет вместе с результата­ми проведения внешнего аудита представляется на утверждение Прези­денту. Информация о годовом отчете публикуется в СМИ. Парламент

Рисунок 5.7 - Структура управления Национальным фондом Казахстана

получает информацию о результатах доверительного управления фондом и о деятельности по формированию и использованию фонда.

Доверительное управление Национальным фондом закреплено за Выс­шим органом Национального Банка - Правлением, в состав которого, кроме руководителей Национального Банка, входят представители Пре­зидента и Правительства. Национальный банк в целях сохранности акти­вов фонда, поддержания достаточного уровня ликвидности активов и обес­печения достаточно высокого уровня доходности активов в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска осуществляет инвестиционные операции. Кроме того, он может передавать часть фонда под управление надежным внешним управляющим и зачислять полученный инвестицион­ный доход от его управления. При этом Национальный банк имеет право на получение ежеквартального вознаграждения под фиксированную став­ку в размере 0,075 % годовых от среднемесячной рыночной стоимости фонда в течение отчетного квартала, за исключением активов фонда, находящихся во внешнем управлении, и возмещение расходов понесенных им в процессе исполнения своих обязательств по договору. Национальный банк информирует Правительство о выборе внешнего управляющего и кастодиана для хранения средств фонда. Национальный банк предостав­ляет Правительству информацию:

- утвержденные ежеквартальные и годовые отчеты о результатах до­верительного управления фондом;

- о рыночной стоимости фонда;

- о доходности по операциям, совершенным со средствами фонда, размере полученного дохода за отчетный период;

- о составе инвестиционного портфеля фонда;

- о текущем значении риска изменения процентных ставок.

Вследствие ненадлежащего исполнения своих обязательств по догово­ру, Национальный банк несет ответственность за убытки, причиненные Национальному фонду. Правительство определяет на конкурсной основе совместно с Национальным банком юридического советника, который, в случае необходимости, будет представлять интересы Национального фон­да в иностранных государствах, при разрешении юридических споров, возникающих при осуществлении Национальным банком доверительного управления Национальным фондом, а так же обеспечивает проведение его ежегодного внешнего аудита.

Помимо ранее обозначенных рисков, связанных с резким падением цен на нефть, экономически неоправданное наращивание расходов бюджета в период высоких цен снижает качество государственного управления, сдер­живает проведение структурных реформ. Соблазн воспользоваться воз­можностью увеличения расходов приводит к серьезному ухудшению каче­ства планирования и исполнения бюджета, которое выражается в необос­нованном росте цен по государственным контрактам, в применении нерыночных методов поддержки реального сектора, в недостаточной проработанности механизмов финансирования, ослаблении процедур от­четности и контроля. И как результат - расширение государственного сектора, вытеснение частных инвестиций, ухудшение качества экономи­ческого роста. Учитывая вышеизложенное, стратегию бюджетных расхо­дов следует строить не на текущих оценках ценовой конъюнктуры на рынках сырья, а исходя из долгосрочного тренда. Долгосрочная стратегия бюджетной политики должна учитывать риски как низких, так и очень высоких цен на нефть.

Ключевыые понятия: национальныгй фонд, нанотехнологии, макроэконо­мические параметрыг, Стабилизационныге фондыг, фондыг будущих поколе­ний, фондыг суверенного богатства, невосполнимыге природныге ресурсыг, корреляция, налогоплательщик, «базовая цена», кастодиан, инвестицион- ныгй управляющий, рыточная стоимость фонда, риски.

<< | >>
Источник: С.М. Омирбаев, С.Ж. Интыкбаева, А.А. Адамбекова, Парманова Р.С.. Государственный бюджет: учебник / Омирбаев С.М., Интыкбаева С.Ж., Адамбекова A.A. Парманова Р.С. - Алматы: ТОО РПИК , ­632 с.. 2011

Еще по теме 5.3 Национальный фонд и его роль в формировании государственного бюджета:

  1. 3.4. Государственное управление финансами 3.4.1. Сущность финансов и управления финансами со стороны государства
  2. 12.5. Состав расходов бюджетов разных уровней
  3. 23.2. Государственный бюджет
  4. 5.5. Государственное регулирование внешней торговли
  5. 14.3.Политика государственных расходов. Государственный бюджет, бюджетный дефицит и государственный долг.
  6. § 1. Понятие государственного бюджета. Роль государственного бюджета в осуществлении социально-экономических задач государства
  7. 6.1. Бюджет государства, его содержание и роль в макроэкономическом регулировании
  8. Организационные принципы и функции финансов. Государственный бюджет
  9. 1.2. Функции бюджета и его роль в социально-экономических процессах
  10. 1.1 Государственный сектор экономики и его роль в развитии национального хозяйства