8.3 Мониторинг в системе управления межбюджетных отношений

В настоящее время во всех отраслях и ведомствах, как в Казахстане, так и за рубежом, сформировано большое число систем и средств монито­ринга, функционирующих на различных принципах и в различных сферах.

Так, Международным валютным фондом в 2000 году разработан «Ко­декс надлежащей практики по обеспечению принципов прозрачности в бюджетно-налоговой сфере», содержащий четыре основных принципа:

1) четкое определение роли и функций органов управления в рамках государственного (муниципального) сектора;

2) информирование общественности;

3) открытость подготовки и исполнения бюджета и бюджетной отчет­ности;

4) гарантии достоверности.

Анализ данных мониторинга, при условии правильной организации этой системы, позволяет государственным органам не только избежать неэффективного расходования бюджетных средств, но и получить каче­ственную аргументацию в пользу той или иной программы (или отказа от нее) для представления в уполномоченные органы.

Благодаря внедрению системы внутреннего мониторинга финансовые органы получают возможность передать некоторые функции контроля отраслевым министерствам и соответственно уделять больше внимания вопросам государственной политики и анализу эффективности бюджет­ных расходов с целью их взаимной увязки с приоритетами государствен­ной политики.

Для отраслевых министерств внедрение системы внутреннего монито­ринга является одним из преимуществ БОР, которое заключаются в отка­зе контролирующих органов от тщательного контроля за их деятельнос­тью и в предоставлении им большей свободы действий при распоряжении бюджетными средствами, выделенными для выполнения закрепленных за ними государственных функций.

Мониторинг является одной из составных частей стандартного набора инструментов, обеспечивающих управление и бюджетирование по резуль­татам, необходимых на различных уровнях управления в рамках админис­тративной реформы для поддержания прозрачности деятельности госу­дарственных органов. Поэтому целью мониторинга является не только отражение успехов, достигнутых при реализации Стратегического плана государственным органом, но и ускорение необходимых решений, а также внесение корректив, если запланированные действия не дают ожидаемых результатов.

Важное значение в организации мониторинга в государственных орга­нах имеют определение объекта и субъекта мониторинга, периодичность и формы его проведения. В зависимости от цели, которая ставится перед мониторингом, определяются его объекты. Так, объектом мониторинга операционного плана будут являться мероприятия, их результаты, ука­занные в операционном плане государственного органа. Объектом мони­торинга стратегического плана являются цели, задачи и показатели их выполнения и соответствующее бюджетное финансирование.

Мониторинг, как правило, проводят непосредственно сами органы ис­полнительной власти. Поэтому в качестве субъектов мониторинга могут выступать руководители структурных подразделений, ответственные за реализацию перечисленных в операционном плане мероприятий. Что каса­ется обобщения данных мониторинга по государственному органу в це­лом, то оно осуществляется должностным лицом, определяемым руково­дителем государственного органа из числа своих заместителей или руко­водителей структурных подразделений.

Для государственных органов Республики Казахстан на начальных этапах внедрения БОР особенно актуально осуществлять контроль дея­тельности по достижению запланированных в Стратегическом плане це­лей, задач и результатов на постоянной основе.

Итоги мониторинга должны периодически подводиться в аналитиче­ских отчетах установленной структуры, с выводами о степени достиже­ния поставленных целей и необходимости корректировки Стратегическо­го плана госоргана. С учетом полученных результатов мониторинга при­нимаются решения о проведении уже более углубленной оценки, о распределении ресурсов и корректировке целей и мер Стратегического плана.

Мониторинг операционного плана необходим для того, чтобы уста­навливать степень достижения запланированных показателей в текущем году, своевременно принять меры по снижению рисков невыполнения пла­нов, а также вносить соответствующие коррективы, если запланирован­ные действия не дают желаемых результатов, которые были заложены в плане. Проведение мониторинга операционных планов в конечном итоге способствует улучшению качества предоставляемых услуг, планирова­ния и распределения ресурсов, повышению эффективности использования бюджетных средств.

В этой связи перед системой внутреннего мониторинга должны ста­виться следующие задачи:

- информировать руководство в оперативном порядке о выполнении операционного плана госорганом за текущий год;

- указывать на возникновение отклонений от операционного плана для принятия управленческих решений;

- повысить эффективность деятельности органов исполнительной власти и организаций бюджетной сферы по реализации Стратегического плана.

Таким образом, мониторинг подразумевает регулярное отслеживание и учет важнейших показателей осуществления деятельности государствен­ного органа в соответствии с утвержденным Стратегическим планом, ресурсами, инфраструктурой и ожидаемыми результатами.

Мониторинг обычно отвечает на вопрос «правильно ли выполняется деятельность» при сравнении плана с фактом? Так как если неизвестно, как был выполнен план, трудно судить о правильности этого плана по фактически достигнутым результатам.

Отсюда, система мониторинга призвана обеспечить информацией о результативности и экономической эффективности реализующихся бюд­жетных, государственных и территориальных программ, а также качестве услуг и достигнутых результатах государственным органом. В этой связи построение системы мониторинга рекомендуется осуществлять на основе:

- обеспечения логической связи между собираемыми данными и управ­ленческими решениями, находящимися в компетенции государственного органа;

- определения ожидаемых результатов деятельности государственно­го органа в реалистичном и измеримом виде и на основании потребностей клиентской группы. При этом под клиентами могут пониматься не только непосредственные получатели услуг, но и иные бенефициары (например, все население республики или региона и т.д.);

- максимально возможного совмещения достоверности, низкой ресур- соемкости и простоты использования в способах сбора информации.

Соответственно мониторинг, проводимый государственными органа­ми, должен включать следующие функции:

- определение степени достижения запланированных показателей и соблюдения сроков реализации мероприятий;

- анализ адекватности и эффективности обеспечения выполнения зап­ланированных мероприятий;

- помощь в оценке качества предоставляемых государственных услуг;

- проверка своевременности, надежности и точности информации;

- определение эффективности затрат и результативности деятельности;

- разработка рекомендаций по внесению корректировок в Стратеги­ческий и операционный планы деятельности государственного органа. 252

Основными требованиями, которые предъявляются к мониторингу, яв­ляются полнота и достоверность информации, минимум затрат на его проведение и максимум эффекта по результатам проверки.

По формам проведения мониторинг также, как и государственный финансовый контроль подразделяется на текущий и последующий.

Текущий мониторинг осуществляется в ходе реализации операционно­го плана для установления отклонений и принятия оперативных управлен­ческих мер по внесению корректировок до окончания финансового года и проводится не реже чем один раз в квартал. Достоинством текущего мониторинга является то, что он способствует выявлению проблем при помощи системы раннего предупреждения и позволяет своевременно при­нять корректирующие меры.

Последующий мониторинг осуществляется после завершения финансо­вого года и проводится путем сопоставления данных операционных пла­нов государственных органов с фактическим выполнением, отраженных в ежегодно составляемых отчетах о его деятельности. Такое сравнение де­лается с целью установления отклонений фактической реализации опера­ционного плана от запланированных мероприятий за год. Полученные результаты мониторинга используются для внесения соответствующих корректировок в операционные планы на последующие годы деятельнос­ти государственного органа. При этом важно чтобы мониторинг не привел лишь к затратам на получение массивов информации, которая не сможет стать основой разумных управленческих решений.

Информация, содержащаяся в Отчете по мониторингу реализации опе­рационного плана государственного органа по итогам года и пояснитель­ной записке к нему, должна учитываться при составлении операционного плана на следующий плановый период и внесении соответствующих кор­ректировок в значения показателей операционного и Стратегического планов государственного органа. Сбор информации необходим и для того, чтобы определить, что оценивать и каким образом. Это связано с разра­боткой и выбором показателей, которые будут использоваться для мони­торинга результативности бюджетных расходов. От выбора показателей зависит успех мониторинга той или иной деятельности и ценность инфор­мации, на основе которой будут приниматься соответствующие решения.

Таким образом, успешная реализация государственной реформы по бюджетированию, ориентированному на результат, предполагает надле­жащую организацию работ по внедрению внутреннего мониторинга, ко­торый будет способствовать достижению конечного результата государ­ственным органом.

Важным условием построения действенной системы мониторинга явля­ется качественная проработка таких элементов, как:

- четкая формулировка и понимание целей государственного органа, для оценки достижения которых следует разработать измеряемые показа­тели;

- выбор показателей, отражающих как непосредственные текущие результаты деятельности государственного органа, так и его долгосроч­ные стратегические направления и цели;

- рациональный уровень затрат на мониторинг и оценку, учет и от­четность в рамках бюджетных программы при сохранении надежности получаемой информации;

- принятие решений относительно затрат на сбор и анализ внешних данных, то есть информации, находящейся за пределами внутренней от­четности (например, данные об уровне удовлетворенности клиентов каче­ством услуг, которые они получили);

- организация процесса принятия управленческих решений на основе результатов мониторинга.

Все это должно привести к пониманию значимости процедур регуляр­ного мониторинга и осуществляемой на его основе периодической оценки эффективности расходования бюджетных средств.

Для внедрения новых методов управления по результатам необходима организация мониторинга показателей результатов деятельности. Осо­бенность мониторинга показателей результатов деятельности в том, что по его результатам будут приниматься решения, связанные с управлением и распределением бюджетных средств.

Для организации мониторинга показателей результатов деятельности необходимо разработать:

- Систему показателей (индикаторов);

- Порядок их сбора (кто собирает данные, методы сбора данных - выборочные, сплошные, периодичность данных и т.д.), обработки и публи­кации;

- Определить отчетные единицы, от которых будет собираться ин­формация (производители услуг или их потребители).

Результаты мониторинга необходимо фиксировать на бумажном и маг­нитном носителях. Это является важным условием последующего внедре­ния форм автоматизированной отчетности, регулярно составляемых по фактическим значениям показателей результативности структурных под­разделений государственных органов.

Ключевые слова: мониторинг, проект бюджета, источники финанси­рования, бюджетный мониторинг, оценка программ, секвестр бюджета, уточнение бюджета, технико-экономическое обоснование, концессион­ный проект.