9.4 Мировая практика фондирования сырьевых доходов

Для более полного анализа состояния государственных финансов в странах, зависящих от цен на мировом рынке сырья, используется показа­тель «баланс ненефтяного бюджета в процентах к ВВП». Он рассчитыва­ется путем исключения из доходов бюджета и ВВП поступлений или до­бавленной стоимости, связанных с добычей, переработкой и экспортом углеводородного сырья. В 2003 - 2005 гг. в странах Ближнего Востока и Центральной Азии (Алжир, Азербайджан, Бахрейн, Иран, Казахстан, Ку­вейт, Ливия, Оман, Катар, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты), на которые приходится 36,2% мирового экспорта нефти и газа, отношение ненефтяного дефицита бюджета к ненефтяному ВВП в среднем возросло с 36% в 2002 г. до 41% в 2005 г. Такая ситуация диктует необхо­димость проведения долгосрочной бюджетной политики и стратегии госу­дарственных расходов. Для их реализации страны либо изымают сверхдо­ходы, получаемые вследствие высоких цен на нефть, и накапливают их в качестве остатков на счетах в центральных банках (Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Алжир), либо аккумулируют их в спе­циально созданных фондах невозобновляемых ресурсов (Норвегия, Чили, Кувейт, Оман). В обоих случаях средства, как правило, инвестируются в иностранные активы.

В мировой практике основными источниками формирования фондов невозобновляемых ресурсов являются: перечисления части доходов госу­дарственных добывающих компаний; бюджетные остатки по результатам финансового года; фиксированная доля бюджетных доходов; доходы от управления активами фонда.

Фонды невозобновляемых ресурсов начали создаваться в 1970-е годы в странах, экономика которых в значительной степени зависит от экспор­та тех или иных видов минерального сырья. Обобщив опыт этих стран, специалисты Института экономики переходного периода утверждают, что существует три типа таких фондов:

- стабилизационные

- сберегательные (фонды будущих поколений)

- бюджетные резервные фонды.

Цель резервных фондов - аккумулирование доходов в годы профицита государственного бюджета, основная их цель - стабилизация государ­ственных расходов в периоды рецессии и экономического спада. Стабили­зационные и сберегательные фонды аккумулируют часть доходов от экс­порта природных ископаемых или других невосполнимых ресурсов. Ос­новное различие между стабилизационными и сберегательными фондами в том, что первые создаются для сглаживания колебаний в доходах и расхо­дах госбюджета и урегулирования других текущих проблем, а вторые рассчитаны на использование после того, как месторождения природных ископаемых будут исчерпаны. В большинстве стран фонды выполняют смешанные роли.

Специальные режимы управления доходами государства от нефтяного сектора используются большинством нефтедобывающих стран (Азер­байджаном, Венесуэлой, Казахстаном, Кувейтом, Норвегией и др.), а иногда применяются и на субфедеральном уровне: например, в штате Аляска. Использование таких доходов направлено на решение двух задач: сглаживание воздействия внешней конъюнктуры на экономику и перерас­пределение части доходов от использования природных ресурсов в пользу будущих поколений (что можно рассматривать как сглаживание расходов в рамках более длительного периода, измеряемого десятилетиями).

В соответствии с основными функциями, которые призваны выполнять стабилизационные фонды в зарубежных странах, их можно разделить на три группы):

1. Собственно бюджетные стабилизационные фонды (в узком опреде­лении). Они формируются для обеспечения текущей сбалансированности бюджетов в условиях изменяющейся внешнеэкономической конъюнктуры, а также для регулирования эмиссии (пример — венесуэльский Фонд мак­роэкономической стабилизации). В период благоприятной ценовой конъ­юнктуры такие фонды наполняются за счет отчислений от рентных плате­жей (причем обеспечивается пропорциональность таких отчислений от уровня цен мирового рынка). В условиях низких цен мирового рынка аккумулированные средства используются для финансирования бюджет­ных расходов.

2. Фонды будущих поколений. Такие фонды ориентированы на накоп­ление ресурсов на длительную перспективу — обеспечение бюджетных расходов в условиях исчерпания запасов полезных ископаемых, ухудше­ния демографического баланса и др. Помимо отчислений рентных плате­жей (как правило, фиксированных и/или в меньшей степени, чем в преды­дущем варианте, зависящих от мировых цен), значимую роль для форми­рования таких фондов играют доходы от инвестирования накопленных средств. В ряде случаев (кувейтский Фонд для будущих поколений, нор­вежский Государственный нефтяной фонд) масштабы таких доходов сопо­ставимы или даже превосходят поступления, непосредственно связанные с природной рентой. Кроме того, в отдельных странах (кувейтский Фонд

будущих поколений) в такие фонды зачисляются все виды доходов бюдже­та при достижении профицита, средства от приватизации государственно­го имущества и т.п.

Их использование в рамках текущего бюджетного процесса законода­тельно ограничено или запрещено. В ряде случаев ресурсы бюджетных фондов будущих поколений инвестируются в национальную экономику (с ограничениями для нефтяного сектора — кувейтский Фонд будущих поколений, Нефтяной фонд Омана).

3. Фонды, предназначенные для аккумулирования и распределения при­родной ренты среди населения (пример — Постоянный фонд Аляски). В эти фонды на постоянной основе направляются платежи за использование природных ресурсов, которые затем распределяются по индивидуальным счетам граждан. В ряде случаев средства таких фондов инвестируются в зарубежные финансовые активы и не полностью выплачиваются гражда­нам (аккумулируются), что сближает данные фонды с фондами будущих поколений.

Обзор мирового опыта функционирования стабилизационных фондов свидетельствует о том, что в целом ряде стран их создание позволило накопить довольно значительный объем средств на компенсацию выпада­ющих доходов вследствие исчерпания сырьевых ресурсов в будущем (Кувейт, Норвегия, штат Аляска).

В большинстве случаев стабилизационные фонды способствовали по­вышению эффективности бюджетной политики, снижению зависимости расходов бюджета от уровня его доходов. Кроме того, инвестирование средств фондов в активы в иностранной валюте ослабляло укрепле­ние национальной валюты в период высоких цен на сырьевые ресурсы. Однако в таких странах, как Венесуэла и Оман, функционирование стаби­лизационных фондов было менее успешным: частые изменения правил накопления и использования средств привели к отклонению от постав­ленных целей и фактически сделали стабилизационные фонды неуправ­ляемыми. В целом функционирование фондов было наиболее успешным в странах, осуществлявших более осторожную бюджетную политику (таб­лица 9.2).

В штате Аляска существует два независимых фонда, целями которых является сбережение средств (сберегательный фонд - APF - образован в 1976 г.) и выравнивание бюджетных расходов (конституционный резерв­ный бюджетный фонд - CBR - образован в 1990).

На Аляске в фонд отчисляется 25% средств, полученных правитель­ством штата от нефтяных компаний (налоги, лицензии на бурение, плата

за использование нефтепровода), а часть прибылей идет на дивиденды жителям Аляски. На конец 2005 года его объем составил $32 млрд., а дивиденды - $845 на человека (при том, что население штата - менее 700 тысяч человек).

Сберегательный фонд для поддержки будущий поколений формируется за счет 25% всех существующих источников доходов бюджета, так или иначе связанных с налогообложением добычи минеральных ископаемых. В соответствии с этим жестким правилом фонд ежегодно аккумулирует ресурсы независимо от уровня цен на нефть и ситуации с исполнением бюджета. Основная часть средств инвестируется и практически не может быть изъята из фонда, однако существует возможность использования средств, полученных в качестве дохода от инвестирования. Решение по вложению средств фонда принимает специально созданная корпорация, которая инвестирует их в различные финансовые инструменты.

Часть этих доходов (около 42%) распределяется между жителями Аляс­ки для поддержки существования фонда со стороны населения, остальные средства реинвестируются. Основной целью Резервного бюджетного фон­да является компенсация бюджетных доходов при резких колебаниях цены

на нефть, как между годами, так и в течение года для устранения сезонных колебаний. Годовой лимит использования средств фонда устанавливается законодательной ветвью власти, и при возникновения непредвиденных обстоятельств может быть изменен в течение года. Данные средства мо­гут быть использованы по любой статье расходов при поддержке 75% голосов обоих палат.

Формирование Резервного фонда происходит за счет части доходов от налогообложения нефтяной отрасли и не связано с уровнем цены на нефть. Это безусловно является недостатком существующей системы, так как приводит к снижению возможностей по выравниванию бюджетных расхо­дов по годам. Тем не менее, за 1991-99 годы Фонд аккумулировал порядка 6,1 млрд. долл. США из которых почти половина была потрачена на финансирование бюджетного дефицита.

Государственный нефтяной фонд Азербайджана, был основан 29 де­кабря 1999 года. В фонде сосредотачиваются средства, полученные от экспорта нефти и газа, а также от финансовой деятельности самого фонда. В 2010г. Объем его активов составил свыше 20 млрд. долларов.

Деятельность нефтяного фонда состоит из накопления и эффективного использования для решения ниже указанных задач средств, полученных от экспорта нефти и газа, а также от финансовой деятельности самого фонда.

- сохранение в стране макроэкономической стабильности в условиях поступления большой прибыли в иностранной валюте, вместе с этим обес­печить независимость страны от доходов получаемых от экспорта нефти и обеспечения развития не нефтяного сектора.

- обеспечение равноправного распределения полученных средств между поколениями и накопления запасных средств для будущих поколе­ний;

- финансирование социально-экономического развития страны, а так­же финансирование важных общенациональных проектов.

За накоплением и расходованием средств государственного нефтяного фонда следит наблюдательный совет. Члены совета формируются из пред­ставителей государственных органов и общественных организаций и ут­верждаются президентом страны.

Венесуэла: Фонд макроэкономической стабилизации был создан в 1998 году, когда мировые цены на нефть упали до 8-9$ за баррель, для стабили­зации доходов бюджета центрального правительства, правительств реги­онов и государственной нефтяной компании. Венесуэльский фонд макро­экономической стабилизации формируется из трех источников - бюджета центрального правительства (все налоговые доходы от нефтяного секто­ра), региональных бюджетов, доходов государственной нефтяной компа­нии. Средства фонда используются только в краткосрочном периоде, в том числе на выплаты по внешнему долгу и на капитальные инвестиции региональных бюджетов. Так же, как в Норвегии, инвестиционная дея­тельность Венесуэльского фонда связана главным образом с вложениями в иностранные активы. Особенностью этого фонда является децентрализо- ванность: его средства используются и на уровне центрального прави­тельства, и региональными властями и государственной нефтяной компа­нией.

В Кувейте существует два фонда - Бюджетный резервный фонд (с 1960г.) и Резервный фонд будущих поколений (с 1976г.). В фонд будущих поколений перечисляются 10% госдоходов (независимо от их происхожде­ния и цен на нефть). К концу 2004 года объем обоих фондов достиг $80 млрд. (около 170% ВВП). Характер размещения средств фондов не разгла­шается, хотя известно, что деньги вкладываются в ценные бумаги разви­тых стран. Именно из этих фондов Кувейт профинансировал восстановле­ние страны после войны 1990-1991 годов.

Эти два фонда выполняли макроэкономические стабилизационные фун­кции для бюджета страны. В дополнение к этому средства фондов исполь­зовались для временного покрытия кассовых разрывов в бюджете. Устой­чивый рост ресурсов этих фондов позволил правительству Кувейта на­правлять определенную их часть на инвестиционные цели. В 1982 году был создан другой фонд - инвестиционного назначения. Если первые два фонда управлялись Министерством финансов, то новый инвестиционный фонд стал функционировать как независимый институт. За последние два десятилетия средний профицит бюджета в Кувейте составлял 10 процен­тов ВВП (за исключением периода реконструкции в начале 1990-х гг). Консервативность прогноза нефтяных цен была положена в качестве ос­новного принцип, согласно которому формировались и распределялись средства фондов. Деятельность этих фондов оказывала весьма позитивное влияние на экономику страны. Достаточно сказать, что инвестиционный доход нефтяных фондов Кувейта является второй по значимости статьей дохода бюджета Кувейта, составляя в последние годы примерно 35 про­центов общих его доходов.

В Норвегии в 1990 был создан Государственный нефтяной фонд. Он выполняет роль как стабилизационного, так и «фонда будущих поколе­ний». Порядок наполнения фонда определяется правительством и ежегод­но утверждается парламентом, в него идёт около половины нефтяных доходов госбюджета. Государственный нефтяной фонд был создан для аккумулирования поступлений доходов от нефтегазового сектора и их инвестирования на международных рынках. Официально цель данной орга­низации, исполняющей функции стабилизационного фонда и фонда нацио­нального благосостояния, звучит как "сохранение и приумножение благо­состояния будущих поколений путем разумных инвестиций".Правитель- ство Норвегии проводит политику пополнения Государственного нефтяного фонда очень жёстко. В результате связь между притоком нефтедолларов и бюджетными расходами стала даже обратной: чем выше нефтяные цены, тем меньше бюджетные расходы, и наоборот.

Формальный владелец фонда — министерство финансов, а реальный распорядитель — Инвестиционное управление Банка Норвегии. Фонд фун­кционирует по следующей схеме: государственная часть прибыли от до­бычи нефти и газа скапливается в фонде и инвестируется в иностранные ценные бумаги. Правительство не может расходовать основной капитал фонда и отправляет в госбюджет только необходимую часть ежегодной прибыли. С 2006 года фонд переименован в «Государственный пенсион­ный фонд — Зарубежье», но на деле пенсионным фондом не является. Реальный и обязательный для граждан пенсионный фонд, т. н. «Государ­ственный пенсионный фонд — Норвегия», инвестируется внутри Сканди­навии, преимущественно в Норвегии. Нефтяной же фонд - скорее, своеоб­разный «фонд будущих поколений».

За первые три квартала кризисного 2009 года рыночная стоимость нефтяного фонда выросла на 12% и составляет сейчас 2549 млрд крон /456 млрд долларов/. Норвежским Министерством финансов выработана стратегия помещения средств в ценные бумаги. 60 % средств фонда вкла­дывается в акции и 40% в облигации. В том, что касается акций, 35% инвестиций осуществляется в Америке и Африке, 50% в Европе и 15% в Азии и Океании. Облигации: 35%в Америке и Африке, 60%в Европе и 5% в Азии и Океании.

Активы фонда диверсифицированы: сегодня его средства вложены в акции предприятий, представленных на 90 финансовых рынках мира. Доля акций предприятия, которой владеет ГНФ, обычно составляет менее 1% и никогда не превышает 3% всего пакета. В ежегодном отчёте фонда сооб­щается, что фонд вложил средства в общей сложности в 57 российских компаний, при этом крупнейшие инвестиции были сделаны в «Газпром». Активы ГНФ растут вследствие двух обстоятельств - из-за поступления новых денег, вырученных от экспорта нефти, и прибыли от вложения в ценные бумаги. В Норвегии государство не только продекларировало, что углеводородные ресурсы являются всеобщим достоянием, но и действи­тельно значительную часть нефтедоходов направляет на улучшение усло­вий жизни всего населения страны. В немалой степени это стало возмож­ным именно благодаря жесткому контролю государства за разработкой нефтяных и газовых месторождений, явным доминированием государства в управлении сырьевыми ресурсами.

Успех норвежской модели объясняется следующими факторами: не­большой численностью населения страны; тем, что к моменту начала разработки нефти на шельфе Норвегия была развитой демократической страной с высоким уровнем социальных гарантий; прозрачностью от­четности; разделением властей (парламент Норвегии утверждает все бюджетные расходы, в том числе нефтяные деньги, правительство отве­чает за выполнение бюджета, а Центральный банк управляет средства­ми ГНФ).

В Омане в 1980 году был создан Государственный резервный фонд, а в 1993 году - ещё и Нефтяной фонд. При этом все нефтяные доходы при цене до $15 за баррель идут в бюджет, следующие $2 за баррель - в Государ­ственный резервный фонд, следующие $0,5 за баррель - в Нефтяной фонд, а при цене свыше $17,5 за баррель нефтяные сверхдоходы снова идут в бюджет. Однако фонды наполнить так и не удалось, так как их средства постоянно шли на покрытие бюджетного дефицита.

Объединенные Арабские Эмираты - четвертый в мире экспортер нефти и газа. В этой стране отсутствует фонд невозобновляемых ресурсов, но проводится достаточно жесткая бюджетная политика. Основные налого­вые платежи поступают в страну, а значительная часть нефтяных доходов накапливается и инвестируется за рубежом. Профицит бюджета расши­ренного правительства в 2000 - 2005 гг. составил 12,7% ВВП в среднем за год, в том числе в 2005 г. - 22,6% ВВП. В условиях режима фиксированно­го обменного курса и значительного прироста остатков средств на счетах расширенного правительства инфляция остается невысокой (в 2004 г. - 4,6%), несмотря на существенный профицит счета текущих операций - 11,8% ВВП. Среднегодовой рост ВВП в 2000 - 2005 гг. составил 7,2%, в том числе в 2005 г. - 7,3%. Главные особенности экономической политики ОАЭ - жесткая бюджетная политика при отсутствии законодательно офор­мленного фонда невозобновляемых ресурсов, фиксированный обменный курс, таргетирование инфляции.

Опыт создания стабилизационных фондов подтверждает, что многие страны в определенный момент своего развития пришли к неизбежной необходимости создания таких фондов в том или ином виде. Наличие стабилизационного фонда предоставляет большие возможности стране. Например, чем больше размер созданного фонда, тем больше вероятность того, что международные рейтинговые агентства (Fitch Ratings, Moody's, Standard & Poor's) присвоят более высокий рейтинг платежеспособности стране и, как следствие, компаниям этой страны. Некоторые страны ис­пользуют свои фонды на инвестиционные цели стимулируя развитие эко­номики страны. Одни страны принимают решение инвестировать денеж­ные средства с целью увеличения объема накопленных средств, другие решают использовать денежные средства на свои текущие государствен­ные расходы.

Как правило, страны, создавшие стабилизационные фонды, принима­ют то или иное решение ввиду наличия денежных средств, поступления которых в бюджет, зависят не от развития экономики, а от конъюнктуры на финансовых, сырьевых и др. рынках. Наиболее масштабным примером являться ситуация с ценами на мировом рынке нефти.

Из мирового опыта известно, что позитивных результатов в экономи­ке добивались только те страны, которые наряду с созданием фондов ограничивали объем расходов бюджета, например, обеспечивали сохра­нение расходов в реальном выражении на постоянном уровне или нара­щивали их лишь в меру увеличения объема ВВП (за счет доходов, связан­ных с приростом экономики, а не с повышением цен на сырье), либо вводили «бюджетные правила»: ограничивали размер дефицита бюдже­та, государственных заимствований, регулировали уровень государствен­ного долга. Напротив, страны, которые при создании стабилизационных фондов пошли по пути увеличения расходов; бюджета, нарушая тем самым принцип оптимального регулирования денежного предложения, столкнувшись с внезапным ухудшением внешнеэкономической конъюнк­туры, не смогли профинансировать возросший объем бюджетных обяза­тельств. Сумма выпадающих доходов у них была столь велика, что накопленных средств фондов было недостаточно для финансирования расходов бюджета.

В целом, создание Национального фонда и иных подобного рода фон­дов является эффективным экономическим инструментом, с помощью которого страны-экспортеры сырьевых ресурсов решают вопросы, свя­занные с их исчерпаемостью и необходимостью планирования их исполь­зования, снижением зависимости объема государственных доходов и рас­ходов от резких и непредсказуемых скачков мировых цен на данную продукцию, а также с устранением негативного влияния резкого колеба­ния цен на экспортируемые товары на валютный и денежный рынки страны.

Ключевые слова: добавленная стоимость, рентные платежи, капи­тальные инвестиции, золовалютные резервы, профицит, дефицит, тарге- тирование инфляции, внешнеэкономическая конъюнктура