7.2 Методы, инструменты и рычаги регулирования межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения в рамках казахстанского бюджетного про­цесса регулируются:

1) между республиканским и областным бюджетом, бюджетами города республиканского значения, столицы:

- трансфертами;

- бюджетными кредитами;

2) между областным и районными (городов областного значения) бюд­жетами:

трансфертами; бюджетными кредитами;

нормативами распределения доходов (рисунок 7.3).

Рисунок 7.3 - Формы регулирования межбюджетных отношений

В этом перечне бюджетных инструментов основным рычагом регули­рования межбюджетных отношений, несомненно, выступают трансферты. Рассматривая трансфертные перечисления, следует отметить, что транс­ферты (нормативно-долевая дотация) - это средства, выделяемые на без­возмездной и безвозвратной основе с указанием или без указания конкрет­ной цели в порядке бюджетного регулирования из бюджета одного уровня (вышестоящего) в бюджеты другого (нижестоящего).

В зарубежной практике различают системы общих трансфертов, или универсальных, выравнивающих, и систему целевых, или специальных. Система общих трансфертов используется для выравнивания горизонталь­ных бюджетных различий с целью приведения в соответствие налогового потенциала (налоговых бюджетных поступлений) и потребностей в финан­сировании необходимых расходов. В исключительных случаях с помощью системы общих трансфертов решаются вопросы помощи «проблемным» территориям.

Трансферты между уровнями бюджетов подразделяются на трансфер­ты общего характера, целевые текущие трансферты, целевые трансферты на развитие.

Данная особенность позволяет присвоить им статус фондов денежных средств целевого назначения. Использованные не по целевому назначению суммы целевых трансфертов и бюджетных кредитов согласно акту органа государственного финансового контроля подлежат обязательному возвра­ту в вышестоящий бюджет, выделивший данные трансферты и кредиты, в течение месяца после подписания акта контроля в соответствующем по­рядке.

При этом неиспользованные (недоиспользованные) суммы целевых трансфертов в течение финансового года, выделенные из республиканско­го (областного) бюджета, по решению Правительства (местного исполни­тельного органа области) могут быть использованы (доиспользованы) в следующем финансовом году с соблюдением их целевого назначения. По­вторно неиспользованные (недоиспользованные) в течение финансового года суммы целевых трансфертов, выделенных в истекшем финансовом году, подлежат возврату в вышестоящий бюджет, выделивший их, до конца текущего финансового года. Наряду с этим, в случае образования экономии при использовании целевых трансфертов на развитие местные исполнительные органы вправе использовать соответствующую сумму экономии на улучшение показателей результатов бюджетных программ, по которым осуществлялась реализация местных инвестиционных проек­тов за счет целевых трансфертов на развитие из вышестоящего бюджета. Данный механизм свидетельствует о повышении с одной стороны требова­ний к ответственности за реализацию межбюджетных отношений. С дру­гой стороны, такой механизм стимулирует местные органы власти повы­шать эффективность государственных ресурсов. В отечественной практи­ке бюджетного регулирования используются такая форма межбюджетных отношений как бюджетные изъятия, присущая в данном виде только казах­станской системе.

Трансфертами общего характера являются бюджетные субвенции и бюджетные изъятия.

Объемы трансфертов общего характера устанавливаются в абсолют­ном выражении на трехлетний период с разбивкой по годам:

- между республиканским бюджетом и областными бюджетами, бюд­жетами Алматы и столицы Астаны - законом;

- между областным бюджетом и бюджетами районов (городов област­ного значения) - решением областного маслихата.

Объемы трансфертов общего характера подлежат изменению через каждые три года. Трансферты общего характера направлены на выравни­вание уровня бюджетной обеспеченности регионов и обеспечение равных фискальных возможностей для предоставления гарантированных государ­ством услуг в соответствии с направлениями расходов, закрепленными за каждым уровнем бюджета. При определении трансфертов общего характе­ра учитываются налоговый потенциал региона, численность потребителей государственных услуг в регионе, утвержденные стандарты государствен­ных услуг и факторы, влияющие на расходы по предоставлению государ­ственных услуг в зависимости от специфики того или иного региона. Объемы трансфертов общего характера определяются как разница между прогнозными объемами доходов (за минусом трансфертов) и затрат соот­ветствующего местного бюджета. При превышении прогнозного объема доходов над прогнозным объемом затрат местного бюджета устанавлива­ются бюджетные изъятия из местного бюджета в вышестоящий бюджет. При превышении прогнозного объема затрат над прогнозным объемом доходов местного бюджета устанавливаются бюджетные субвенции в ме­стный бюджет из вышестоящего бюджета.

Прогнозные объемы доходов и затрат местных бюджетов рассчитыва­ются на основе методики расчетов трансфертов общего характера.

Целевыми трансфертами являются трансферты, передаваемые выше­стоящими бюджетами в нижестоящие в пределах сумм, утвержденных в республиканском или областном бюджете, для реализации отдельных те­кущих бюджетных программ или бюджетных программ развития. Их объе­мы не учитываются при расчете трансфертов общего характера. К их числу также относят трансферты, выделяемые на компенсацию потерь вышестоящих бюджетов, вытекающих из принятия законодательных ак­тов, влекущих увеличение расходов в связи с передачей функций государ­ственных органов из нижестоящего уровня государственного управления в вышестоящий в период действия трехлетних объемов трансфертов обще­го характера.

Целевые трансферты делятся на трансферты развития и текущие транс­ферты. Целевыми текущими трансфертами являются трансферты, переда­ваемые вышестоящими бюджетами в нижестоящие в пределах сумм, ут­вержденных в республиканском или местных бюджетах для реализации отдельных текущих бюджетных программ.

Целевыми трансфертами на развитие являются трансферты, передава­емые вышестоящими бюджетами в нижестоящие в пределах сумм, утверж­денных в республиканском или местных бюджетах, для:

1) реализации местных бюджетных инвестиционных проектов, предла­гаемых местными исполнительными органами, на основе стратегических и программных документов Республики Казахстан;

2) выполнения нижестоящими государственными и органами мероприя­тий для реализации стратегических и программных документов Республи­ки Казахстан, относящихся к компетенции вышестоящих государствен­ных органов, направленных на получение экономических выгод или дости­жение социально-экономического эффекта. Допускается софинансирование из местного бюджета местных бюджетных инвестиционных проектов, для реализации которых выделяются целевые трансферты на развитие из вы­шестоящего бюджета.

Целевые трансферты перечисляются от одного уровня бюджета к дру­гому на основании:

- соглашения о результатах по целевым трансфертам,

- индивидуального плана финансирования соответствующей бюджет­ной программы по платежам, утвержденного в установленном порядке,

- подтверждающих обоснованность платежа администратора бюджет­ных программ нижестоящего бюджета документов по целевым трансфер­там на развитие с учетом их распределения между нижестоящими бюдже­тами.

При этом соглашение о результатах по целевым трансфертам пред­ставляет собой документ, содержащий:

- цели и задачи, на решение которых выделяются целевые трансферты;

- прямые и конечные результаты, которые должны быть достигнуты за счет использования целевых трансфертов;

- обязательство о предоставлении администратору бюджетных про­грамм вышестоящего бюджета отчета нижестоящего бюджета о достигну­тых прямых и конечных результатах.

Соглашение заключается не позднее 20 января текущего финансового года между администратором бюджетной программы вышестоящего бюд­жета и соответствующим местным исполнительным органом. В случае дальнейшего распределения целевых трансфертов, предоставляемых из республиканского бюджета областным бюджетам, между бюджетами рай­онов (городов областного значения) местный исполнительный орган облас­ти заключает соответствующие соглашения о результатах по целевым трансфертам с местными исполнительными органами районов (городов областного значения).

Каждый исполнительный орган представляет по итогам полугодия и года соответствующему вышестоящему исполнительному органу облас­ти отчет о прямых и конечных результатах, достигнутых за счет использо­вания выделенных целевых трансфертов в соответствии с соглашениями о результатах.

Бюджетные кредиты из республиканского бюджета и областных бюд­жетов могут предоставляться соответственно областным бюджетам, бюд­жетам города республиканского значения, столицы и бюджетам районов (городов областного значения) на реализацию бюджетных инвестицион­ных проектов и в случае прогнозного дефицита наличности в течение финансового года.

Бюджетным законодательством определена ответственность за недо­стижение результатов при использовании трансфертов, за нарушение сро­ков заключения соглашений и неперечисление трансфертов.

Впервые в Бюджетном кодексе 2004 года систематизированы вопросы межбюджетных отношений и принята норма о стабильных межбюджетных отношениях на среднесрочный период:

- об утверждении на три года объемов трансфертов общего характера (бюджетных изъятий и субвенций) Законом без ежегодных изменений;

- об утверждении Правительством Республики Казахстан Методики расчетов трансфертов общего характера.

Определение объема текущих затрат исходит из количества потребите­лей бюджетных услуг по формульной схеме, с учетом объективных факто­ров, обусловливающих различия в уровне затрат: демографический со­став, плотность проживания населения, климатические условия, транспор­тная доступность и другие. Такой подход, общепринятый в мировой практике обеспечит объективное определение текущих расходов местных бюдже­тов, соответственно, равный доступ населения всех регионов к гарантиро­ванным государством услугам, предоставляемым за счет бюджетных средств.

В основе данного подхода лежит предположение, что расходы бюджета на определенный вид бюджетной услуги определяются исходя из:

- численности получателей данной услуги,

- различия в стоимости предоставления услуг в расчете на 1 потребите­ля, обусловленного объективными факторами.

Этот метод расчета затрат исключает влияние субъективных причин на оценку потребности в текущих расходах (например, политических ре­шений о дополнительной поддержке конкретной области или города), а также не учитывает сложившуюся сеть социальной инфраструктуры (по­скольку она может быть избыточной либо недостаточной по сравнению с реальными потребностями населения).

Прогнозный объем бюджета развития состоит из двух компонентов и рассчитывается следующим образом:

- первый компонент определятся пропорционально рассчитанному объе­му текущих затрат;

- второй компонент - пропорционально прогнозному объему доходов местных бюджетов.

Это позволило учесть вклад каждого региона в рост доходов бюджета и усилит стимулы регионов в экономическом развитии, расширении налого­вого потенциала. Исследование проведенное Всемирным банком показало, что в целом система распределения трансфертов общего характера по прежней методике расчета, в целом удовлетворяет основным требовани­ям, предъявляемым к порядкам распределения выравнивающих трансфер­тов. Вместе с тем, реализация ряда рекомендуемых им предложений могла бы улучшить ее с точки зрения достижения целей выравнивания бюджет­ной обеспеченности местных бюджетов, а также наиболее эффективного внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. В этой связи, с целью дальнейшего совершенствования системы межбюджетных отно­шений, для реализации статьи 45 Бюджетного кодекса разработана новая Методика расчетов трансфертов общего характера, которая утверждена постановлением Правительства Республики Казахстан от 2 февраля 2010 года № 54. Подходы к расчету текущих затрат постоянного характера остались прежними. Одним из нововведений является применение повыша­ющих коэффициентов для городов областного значения, которые применя­ется при их необходимости, величина которого устанавливается решением бюджетной комиссии области, но с ограничением не более 1,2. До этого, при расчете трансфертов общего характера на 2008-2010 годы показатели и коэффициенты утверждались на Республиканской бюджетной комиссии.

В приложении к Методике расписаны какие потребители услуг и какие корректирующие коэффициенты, учитываются при расчете текущих зат­рат, соответствующих той или иной функциональной подгруппе, это по рекомендациям международных экспертов Всемирного Банка. Прогноз зат­рат на капитальный ремонт и укрепление материально-технической базы определяется в процентном соотношении от прогноза объема затрат теку­щего характера на соответствующий год (ежегодно). Размер будет уста­новлен на заседании Республиканской бюджетной комиссии.

Предусмотрено изменение расчета затрат по бюджетным программам развития, где учитывается прирост численности населения и валовой реги­ональный продукт. Кроме того, новый механизм позволяет при недоста­точности средств для реализации ранее заявленных государственных про­грамм, включить их в финансирование через местные бюджеты. Так, необ­ходимые расходы можно включить в базу местного бюджета при разработке законопроекта о трансфертах общего характера на последующий период.

Система целевых трансфертов применяется для реализации различных национальных социально-экономических программ, связанных с развити­ем здравоохранения, образования, транспорта и связи, экологии. Изучение мировой практики использования целевых трансфертов позволяет отме­тить, что речь идет о грантах, предоставляемых для решения конкретных задач по специально обусловленной схеме. Схема включает ряд обязатель­ных условий, при выполнении которых осуществляется трансферт. Такими условиями могут быть, например, соблюдение установленных показате­лей состояния бюджета, в том числе уровень собственных бюджетных расходов по финансируемой статье; общий уровень налогообложения в регионе и др.

Под дотациями (от латинского dotare - снабжать, снаряжать; dotatio - дар, пожертвование) изначально понимались пособия территориям из госу­дарственных средств общего назначения, то есть имеющие какое-либо целевое назначение. Такая интерпретация этого понятия сохранилась и в настоящее время. Дотации рассматриваются как бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвоз­мездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. В зару­бежной теории и практике дотации рассматриваются в широком и узком смысле слова. В узком значении их суть не отличается от традиционной трактовки данного термина. В широком смысле дотации характеризуются как централизуемая часть национального дохода, используемая государ­ством с целью финансовой поддержки отдельных убыточных отраслей и предприятий. Со второй половины XX века дотации стали распространен­ным методом государственного регулирования территориального разви­тия. Так, в странах ЕС ежегодно около 70% союзного бюджета, или 20-25 млрд. экю, расходуется на финансовую поддержку социального хозяйства, фермеры США и Германии около 50% своего чистого дохода получают за счет федеральных средств.

В Казахстане наряду с широким (за исключением последних лет) выде­лением дотаций на поддержание жизненноважных отраслей национальной экономики (сельского хозяйства, дорожного строительства, транспорта, угольной промышленности и т.д.), этот термин трактуется только в узком смысле. Следует заметить, что многие годы проблема выделения дотаций является остро дискуссионной. Совершенно очевидно, что регулирование местных и региональных бюджетов за счет дотаций имеет или преследует только финансовую цель и является неэффективным. Дотация лишена стимулирующих свойств, создает у местных органов иждивенческое на­строение, но способствует повышению хозяйственной активности на мес­тах и увеличению собственной доходной базы. Механизм выделения дота­ций сложился у нас в стране еще в 30-е годы, когда система регулирования местных бюджетов стала строиться на прямом изъятии доходов в твердых суммах. В результате была снижена хозяйственная инициатива как у са­мих субъектов хозяйствования, так и органов власти на местах.

Субвенция (от латинского subvenire - приходить на помощь) - это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты на определенный срок для конкретных целей, для выравнивания социально-территориальных единиц. Субвенции подразделяются на два вида: а) текущие; б) инвестиционные.

Текущие субвенции предназначены для выравнивания условий финан­сирования общегосударственных социальных расходов, таких как соци­альная защита населения, содержание бюджетных организаций и учрежде­ний, текущие затраты на социально-культурные мероприятия. Таким об­разом, они обеспечивают для различных регионов страны равные соци­альные гарантии. Критерием для предоставления субвенции служит уро­вень доходов бюджета данного региона необходимой для гарантированно­го финансирования государственных социальных расходов, таких как социальная защита населения, содержание бюджетных организаций и уч­реждений, текущие затраты на социально-культурные мероприятия. Инве­стиционные субвенции предназначены для выравнивания бюджетных воз­можностей территорий по финансированию закрепленных за ними инвести­ционных вложений. Они включают в себя инвестиции на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территорий.

Субвенции как основная форма оказания финансовой помощи низовым звеньям власти выступают в качестве гибкого способа регулирования бюджетов территорий и обеспечивают более равномерное удовлетворение социальных потребностей населения. Однако в связи с ослаблением реаль­ной доходной базы региональных и местных бюджетов, доля субвенций в их доходах стала расти за последнее время, что усиливает зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих.

Субвенции, как и дотации, являются результатом противоречия в раз­витии государственных и местных финансов: с одной стороны, это центра­лизация доходов в руках государства, а с другой - децентрализация уп­равления и расширение полномочий местных органов без соответствую­щей финансовой компенсации.

В отличие от дотаций, субсидии (от латинского subsidium - помощь, поддержка) выделяются на финансирование конкретных учреждений или мероприятий, то есть как и субвенции имеют целевое назначение. В теоре­тическом плане существует три основных подхода к трактовке сущности субсидии:

1) целевые пособия общего типа, без долевого участия;

2) бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;

3) «наиболее общие понятия, означающее предоставление финансовой помощи из бюджета одного уровня в другой без конкретизации различных форм ее, или в виде суммы, утверждаемой и выделяемой на безвозмездной основе юридическим лицам, не являющимся бюджетными учреждениями, а также гражданам-предпринимателям. Такая субсидия может предостав­ляться и на конкретную цель как субвенции со всеми присущими ей осо­бенностями...» .

Казахстанское бюджетное законодательство определяет бюджетные субсидии как невозвратные платежи из бюджета, которые предоставляют­ся физическим и юридическим лицам, в том числе крестьянским или фер­мерским хозяйствам, только при отсутствии другого способа выполнения государственных функций и реализации социально-экономических задач развития республики или региона в случаях, предусмотренных законода­тельством.

При выделении субсидии на конкретные цели (строительство школы, больницы, выплата заработной платы бюджетникам и т.п.) не имеет значе­ния, участвуют ли местные или региональные органы власти в этих расхо­дах или они финансируются целиком за счет получаемого пособия из вышестоящего бюджета. Это означает, что нижестоящие органы власти могут войти в долю расходов, но это не обязательно. А субвенция означа­ет обязательное долевое участие вышестоящего бюджета в финансирова­нии определенных нижестоящих программ, при этом оговаривается и срок участия.

В представленной таблице приведены основные характерные признаки дотаций, субвенций и субсидий, откуда видно, что субсидии отличаются от субвенций по двум существенным позициям - получателям и долевому участию.

Таким образом, субсидии могут быть определены как разновидность трансфертов, предоставляемых бюджету нижестоящего уровня, юридичес­кому или физическому лицу, для осуществления определенных целевых расходов без обязательного участия в них на долевой основе получателей субсидий.

Субсидии как инструмент государственного регулирования экономи­ческого развития имеет широкий спектр применения. В развитых странах они используются для решения определенных общенациональных, терри­ториальных и местных задач. Например, прямые субсидии выделяются для развития здравоохранения, образования («субсидии на образование»), жи­лищного строительства («жилищные субсидии») и т.д. Они призваны воз­действовать на формирование необходимой структуры бюджетов терри­торий, стимулировать увеличение бюджетных доходов.

Что касается использования налоговых инструментов, то следует ска­зать, что важным условием построения межбюджетных отношений являет­ся выбор метода разграничения на постоянной основе налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы.

Наряду с налоговыми механизмами в организации доходов бюджетов используется такая форма регулирования межбюджетных отношений, как бюджетные изъятия - официальные трансферты, передаваемые из ниже­стоящих бюджетов в вышестоящие в пределах сумм, утвержденных в республиканском или областном бюджете.

Из таблицы 7.6 видно, что удельный вес бюджетных изъятий в общем объеме расходов местных бюджетов сократился с 31,6% в 2001 году до 3,6% в 2010-м. Таким образом, происходит децентрализация бюджетных ресурсов, что с одной стороны, способствует выравниванию уровней бюд­жетной обеспеченности регионов страны.

Доходная часть бюджетов и местных образований формируется за счет наращивания собственной доходной базы (налогов) и привлечения допол­нительного финансирования. Источниками последнего являются поступле­ния от оказания платных услуг населению и бизнесу и другие неналоговые доходы, в том числе получаемые за счет вышестоящего бюджета.

Целью разграничения налогов является создание исходных условий для сбалансирования бюджета на каждом уровне, исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала. При этом важно соблюсти государственные социальные стандарты, гарантированные гражданам в качестве их конституционных прав.

Ключевые слова: трансферты, бюджетные кредиты, налоговый потен­циал, срочность, безвозмездность, возвратность, безвозвратность, целе­вые трансферты, субсидии.