7.2 Межбюджетные трансферты из федерального бюджета

- финансовой помощи бюджетам субъектов РФ, в том числе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки в соответствии со ст.131 БК ("Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ" - Н.Х.) и иных дотаций и субсидий в соответствии со ст.

- субвенций бюджетам субъектов РФ из Федерального фонда компенсаций в соответствии со ст. 133 БК ("Федеральный фонд компенсаций" - Н.Х.);

- финансовой помощи бюджетам муниципальных образований, предоставляемой в случаях и в порядке, установленных федеральными законами;

- иных безвозмездных и безвозвратных перечислений:

- бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ в соответствии со ст. 134 БК ("Предоставление бюджетам субъектов РФ бюджетных кредитов из федерального бюджета" - Н.Х.).

Термины дотация, субвенция, субсидия, бюджетный кредит рассматриваются в БК РФ (ст.6). Что касается давно и широко используемого в экономической литературе термина "трансферт", то он до недавнего времени в БК РФ не был определен. БК РФ (в редакции федеральных законов от 05.08.2000 №116-ФЗ; от 20.08.2004 №120-ФЗ) ввел определение "межбюджетные трансферты": средства одного бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ.

Ранее в бюджетной практике при исполнении бюджетов использовался такой метод бюджетного регулирования, как взаимные расчеты. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы власти принимали, например, решения о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы или о снижении ставок налогов, и эти решения не были учтены при формировании бюджетов на текущий год, то такие решения должны были подкрепляться передачей доходов или предоставлением бюджетных компенсаций для нижестоящих бюджетов.

Вопрос о противоречивом характере финансовой помощи в сфере межбюджетных отношений неоднократно поднимался в экономической науке. Так, авторы одного из изданий по бюджетной системе России пишут: "Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль". Чуть ниже все же отмечается, что "... не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами"^[103]. Они необходимы в силу ряда объективных причин: экономической отсталости, экологической обстановки, социальных особенностей территорий и т. п.

Опыт - и российский, и зарубежный - свидетельствует о том, что финансовая помощь - это необходимый инструмент межбюджетных отношений, однако ее конкретные формы определяются как общим состоянием бюджетной системы страны, так и задачами, которые приходится решать на данном этапе развития.

При классификации финансовой помощи выделяется общая (дотация) и целевая (адресная) финансовая помощь (субвенция и субсидия), при этом каждая из них имеет свои "плюсы" и "минусы", а также свои условия предоставления. Например, субвенции и субсидии подлежат возврату в соответствующий бюджет в случаях их нецелевого использования, а также неиспользования их в установленные сроки.

Условия предоставления финансовой помощи появились в бюджетной практике РФ до вступления в силу БК РФ. Еще летом 1998 г. между Правительством РФ и органами исполнительной власти регионов были подписаны соглашения об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета.

До 1 января 2005 года в соответствии с БК РФ финансовая помощь предоставлялась с учетом основных условий ее предоставления (см. ст.134 в редакции до 01.01.2005 г.). Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности* бюджету субъекта РФ предоставлялась при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство РФ. На практике данная норма уже получила развитие [См. ст.40 ФЗ от 27.12.2000 г. №150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год"].

Субъект РФ - получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности^[104] не имел права:

ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов бюджета субъекта РФ;

предоставлять государственные гарантии субъекта РФ в размере, превышающем 5 процентов расходов бюджета субъекта РФ.

Подобные ограничения распространялись и на муниципальные образования - получателей финансовой помощи из бюджета субъекта РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

С 1 января 2005 года в соответствии со статьей 130 БК РФ действуют иные "Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета".

1) Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.

2) Бюджетные кредиты из федерального бюджета предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности соответствующих органов государственной власти субъектов РФ перед федеральным бюджетом.

Не допускается использование бюджетных кредитов, полученных бюджетами субъектов РФ из федерального бюджета для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам.

3) Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки (ФФФПР) субъектов РФ и бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, для которых в двух из трех последних отчетных лет доля указанных дотаций в общем объеме собственных доходов превышала 50%, в течение трех финансовых лет, начиная с очередного финансового года предоставляются при условии подписания и соблюдения условий соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ. Порядок заключения таких соглашений и контроля за их исполнением устанавливается Правительством РФ.

4) Федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ могут быть установлены дополнительные условия предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и (или) местным бюджетам.

5) Если органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не соблюдают условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством, Министерство финансов вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) соответствующим субъектам РФ (муниципальным образованиям).

6) Бюджетам закрытых административных территориальных образований (ЗАТО) межбюджетные трансферты предоставляются с учетом особенностей, установленных Законом РФ от 14.07.1992 г. №3297-1 "О закрытом административном территориальном образовании".

Основным видом финансовой помощи бюджетам субъектов РФ является Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПС).

139

перераспределения составляет около 15% .

Главная цель Фонда - повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью, финансировать закрепленные за ними расходные обязательства и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам.

Получателями трансфертов являются большинство субъектов РФ: в период с 1995- 2002 гг. число регионов - получателей финансовой помощи колебалось от минимального их числа - 70 в 2001 г. - до максимального 81 в 1997 г. В 2004 г. - 71, в 2005 г. - 67 субъектам были распределены трансферты ФФФПС.

В конце 1990-х гг. предпринимались попытки ввести в бюджетное устройство "экономическую ассиметрию". Речь идет о претензиях 10-15 субъектов РФ, называвших себя "регионами-донорами", на какой-то особый бюджетный статус. Но здесь с самого начала была достаточно очевидной сомнительность всей конструкции. Сам факт "неполучения" федеральных трансфертов свидетельствовал лишь о высокой бюджетной обеспеченности, чем, конечно, можно гордиться, если только "забыть", что налоговый потенциал любого региона десятилетиями формировался за счет усилий всей страны. Более того, ни один регион вообще не платит налогов в федеральный бюджет - это делают налогоплательщики.

С территории всех без исключения субъектов Федерации поступают налоги в федеральный бюджет, то есть все субъекты - в чем-то "доноры". И все - в чем-то "реципиенты", потому что все регионы получают средства из федерального бюджета, будь то финансовая помощь или прямые расходы на соответствующей территории федеральных ведомств.

140

соответствует действительности и не выдерживает никакой критики .

В межбюджетных отношениях бывшего СССР применялось согласование как расходов, так и доходов методом "от достигнутого" с ориентацией на существовавшую бюджетную сеть и прямое восполнение "расчетного" дефицита. Централизованные дотации применялись редко. Такая система могла функционировать только в условиях централизованного планирования и прямого административного подчинения региональных и местных органов управления. Общим недостатком подобной системы было то, что она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы, так как на региональном уровне отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ начал функционировать со второго квартала 1994 г., когда Правительство РФ ввело новую систему расчетов выравнивающих трансфертов по единой формуле. Фонд формировался за счет отчислений от федеральной части "внутреннего" НДС в размере 22%. В 1995 г. эти отчисления были увеличены и составили 27%. На 1996-1997 гг. федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год было предусмотрено формирование Фонда за счет 15% налоговых доходов федерального бюджета за исключением таможенных пошлин, а в 1997 г. - за исключением дополнительного подоходного налога с физических лиц. С 1998 г. и по настоящее время применяются отчисления в размере 14 % за теми же исключениями.

Финансовая помощь из ФФФПС в эти годы определялась не в абсолютных суммах, а в виде удельного веса "нуждающегося" региона в общем объеме фонда. Упрощенно методика распределения средств фонда того периода сводилась к следующему. Определялся средний по РФ показатель душевых бюджетных доходов субъектов РФ. Далее он сравнивался с аналогичным показателем по каждому региону.

Те регионы, у которых показатель оказывался меньше среднего, попадали в число "нуждающихся". Необходимая для доведения до среднего уровня разница (условный трансферт) методом процентных соотношений в общей сумме условных трансфертов определяла удельный вес "нуждающегося" региона в заданном объеме фонда. Затем рассчитывалась помощь для тех регионов ("особо нуждающихся"), у которых текущие расходы не покрывались доходами уже с учетом их выравнивания. Удельный вес в объеме финансовой помощи рассчитывался по аналогичной с доходами схеме.

В 1997-1998 гг. методика распределения средств фонда усложнилась элементом регионального зонирования: была разработана и стала применяться географическая группировка субъектов РФ с разбивкой на три группы, и расчеты трансфертов начали проводить внутри групп.

Полученные в результате расчетов удельные веса регионов утверждались в законе о федеральном бюджете. В методике использовались различные понижающие коэффициенты для создания механизмов стимулирования. Хотя долевое распределение трансфертов должно было способствовать повышению заинтересованности регионов в собираемости налогов, на практике получилось, что эти стимулы не действовали, поскольку большинство налогов собиралось в недотационных регионах. Нельзя не отметить такую особенность: выравнивающие возможности ФФПР ограничивались жестким сформированным объемом финансовой помощи. В таких условиях сложно было говорить о выравнивании, скорее о более справедливых унифицированных подходах к распределению финансовой помощи^[105].

Методики расчета трансфертов не были неизменными, но их общим недостатком того периода было то, что расчет основывался на данных бюджетной отчетности, которая отражала в том числе и результаты неэффективного использования бюджетных средств. За базу расчетов брался 1991 г. как наиболее стабильный в экономическом развитии России с пересчетом на индекс инфляции.

Принятие в 1998 г. Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999­2001 годах^[106] вызвало необходимость разработки новой методики ФФФПР. Согласно Концепции в 1998-2001 годах предстояло перейти к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти различных уровней, соответствующих их расходным полномочиям и ответственности.

Ключевым элементом новой методики 1999 г. стал индекс бюджетных расходов (ИБР), который показывал, на сколько больше необходимо израсходовать бюджетных средств в расчете на душу населения в данном регионе по сравнению с минимальными по РФ расходами для обеспечения одного и того же уровня финансирования бюджетных расходов. При расчете ИБР использовалась группировка субъектов РФ по крупным экономическим зонам. ИБР определялась по формуле:

ИБР; = Р] / Ршт,

где Р] - средневзвешенное значение бюджетных расходов на душу населения по данной группе субъектов РФ; Ршт - минимальное среди всех групп средневзвешенное значение бюджетных расходов на душу населения.

Пример. Допустим, ИБР =2,0. Это означает, что в данном регионе стоимость предоставления условной единицы бюджетных услуг в расчете на душу населения в два раза выше, чем в регионе с наиболее благоприятными условиями финансирования бюджетных расходов. ИБР позволяет привести среднедушевые бюджетные расходы различных регионов к сопоставимому виду. Рассчитывались эти доходов по формуле:

Дпр; = Д душ.; / ИБР;,

где Ддуш.; - собственные среднедушевые бюджетные доходы субъектов РФ.

С помощью трансфертов приведенные (т.е. скорректированные на ИБР) среднедушевые бюджетные доходы повышались до максимально возможного при заданном объеме ФФФПР уровня.

В предложенной на 2000 г. методике содержался ряд принципиально важных нововведений:

ИБР рассчитывался не по данным бюджетной отчетности, а на основе объективных статистических параметров, таких, как уровень цен и коммунальных тарифов, демографическая структура населения и др.;

ИБР рассчитывался для каждого региона в отдельности, а не по группам;

При расчете доходов впервые стал использоваться показатель оценки налогового потенциала (в качестве поправочного коэффициента);

Трансферты стали рассчитываться и утверждаться в абсолютных суммах;

В состав трансфертов были включены средства на "северный завоз" и субсидии по энерготарифам, что позволяло более объективно оценивать бюджетную обеспеченность регионов.

Основная новация 2001 г. - это использование для оценки налоговых доходов нового показателя - индекса налогового потенциала (ИНП). На основе ИНП определялся показатель валовых налоговых ресурсов, который полностью заменил отчетные показатели по доходам. Валовые налоговые ресурсы субъекта РФ - это основанная на объеме и структуре валового регионального продукта оценка потенциальных налоговых ресурсов консолидированного бюджета субъекта РФ в прогнозируемом году. Удельные валовые налоговые ресурсы рассчитываются по формуле:

ВНР; = а х ИНП;

где а - прогнозируемый на 2001 г. средний уровень налоговых доходов субъектов РФ в расчете на душу населения (5413 руб.); ИНП; - индекс налогового потенциала данного субъекта РФ

Оценка налоговых потенциалов регионов основывается на показателях валового регионального продукта (ВРП), который является обобщающим показателем результатов экономической деятельности регионов.

Данные результатов распределения финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на 2001 г. свидетельствовали о том, что его методика достаточно эффективно реализует принцип "территориальной справедливости". После распределения трансфертов всем без исключения дотационным регионам гарантировалась как минимум 77%-ная (от среднероссийского уровня) бюджетная обеспеченность. Бюджетная обеспеченность наименее доходных регионов возрастала в 4-6 раз, существенно возрастала обеспеченность регионов с реальными доходами ниже среднего по РФ, разрыв между пятью менее обеспеченными регионами сокращался с 20,6 до 3,8 раза^[107]. Методика распределения средств фонда оказалась вполне работоспособным и эффективным механизмом, который мог использоваться и в последующие годы.

Более 60% расходов федерального бюджета в части финансовой помощи бюджетам других уровней направлялось регионам через Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2004 год" утвердил объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на 2004 год в сумме 175

810 866,0 тыс. рублей, из них:

1. субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно- коммунального хозяйства - в сумме 8 074 998,0 тыс. рублей;

2. субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области - в сумме 2 600 000,0 тыс. рублей.

По субъектам РФ, входящим в Дальневосточный федеральный округ (ДВФО), средства финансовой помощи Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в 2004 г. распределились следующим образом (табл. 7.2.1).

Таблица 7.2.1.

Финансовая помощь субъектам ДВФО РФ из ФФФП субъектов РФ в 2004г.

(тыс. рублей)

Суммы финансовой помощи из ФФФП субъектов

РФ

См.: Христенко В.Б., Лавров А.М. Новая методика распределения трансфертов//Финансы. 2001. №3. Источник: Приложение 13 ФЗ от 23.12.03 г. №186-ФЗ. Сводные данные и удельный вес подсчитаны

Порядок предоставления и расходования средств федерального бюджета, выделяемых из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в виде субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области в 2004 г., установлен Правительством РФ в соответствии со ст.37 ФЗ от 27.12.2000 г. № 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год".

Суммы субсидий из Фонда на государственную поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности подлежали перечислению в бюджеты субъектов РФ

до 15 мая 2004 г. - не менее 35%; до 15 июля 2004 г. - не менее 70%; до 1 ноября 2004 г. - 100%.

Порядок предоставления и расходования средств федерального бюджета в виде указанных выше субсидий был установлен Правительством РФ в соответствии со ст. 38 Федерального закона от 27.12.2000 г. №150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год".

Средства финансовой помощи и иные безвозмездно предоставляемые из федерального бюджета целевые средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов РФ, муниципальных образований, закрытыми административно-территориальными образованиями (ЗАТО) (за исключением средств Фонда компенсаций, средств государственной поддержки угольной отрасли и государственных капитальных вложений в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы на 2004 г.) выделялись только при условии выполнения субъектами РФ, муниципальными образованиями, ЗАТО требований бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах без каких-либо исключений, дополнений и (или) особых условий.

В случае принятия названными выше субъектами решений, которые приводили бы к нарушению налогового и бюджетного законодательства РФ, Правительство РФ вправе приостанавливать и уменьшать финансирование за счет средств федерального бюджета:

федеральных целевых программ и мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов РФ, муниципальных образований, ЗАТО;

расходов, предусмотренных по разделу "Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы" функциональной классификации расходов бюджетов РФ;

иных расходов федерального бюджета, а также предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов.

Ревизию бюджетов субъектов РФ, бюджетов ЗАТО и местных бюджетов, непосредственно получающих финансовую помощь из федерального бюджета, могут проводить уполномоченные органы государственной власти РФ в соответствии с БК РФ.

В БК РФ ст.131 рассматривает "Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ"*.

1. ФФФПС образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и распределяется между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, которая утверждается Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ.

2. Объем ФФФПС РФ, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем умножения объема указанного Фонда, подлежавшего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

3. Объем ФФПС РФ на очередной финансовый год утверждается при рассмотрении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении. Распределение дотаций из ФФФПС РФ между субъектами РФ утверждается при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый в третьем чтении.

4. Дотации ФФФПС РФ предоставляются субъектам РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Не допускается использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов РФ.

5. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ с учетом дотации из ФФФПС РФ не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций из ФФФПС РФ иного субъекта РФ, который до распределения дотаций ФФФПС РФ имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.

6. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

7. В составе дотаций из ФФФПС РФ могут быть выделены дотации, которые отражают отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Объем таких дотаций не может превышать 10% объема фонда. Особенности расчете данных дотаций определяются методикой распределения дотаций из ФФФПС РФ. Кроме того, БК РФ определил, что федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ могут быть установлены особенности перечисления и (или) использования указанных дотаций.

8. До 1 августа текущего финансового года Министерство финансов РФ направляет в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ исходные данные для проведения расчетов распределения средств ФФФПС РФ на очередной финансовый год и до 1 октября текущего финансового года проводит сверку указанных исходных данных с исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном Министерством финансов. Внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций из ФФФПС РФ на очередной финансовый год после 1 октября текущего финансового года не допускается.

Проект распределения дотаций из ФФФПС РФ, а также исходные данные и расчет указанных дотаций представляются в Правительством РФ в Государственную Думу в составе поправок к рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении, которые направляются Государственной Думой в качестве информации в Совет Федерации Федерального Собрания РФ.

Не допускается внесение изменений во внесенный Правительством РФ в Государственную Думу проект распределения дотаций из ФФФПС РФ при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год без внесения соответствующих изменений и дополнений в методику распределения указанных дотаций.

9.^[108] Дотации из ФФФПС РФ для краев, областей, в состав которых входят автономные округа, рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет края, области, если иное не установлено договором и (или) соглашением между органами государственной власти края, области и органами государственной власти автономного округа.

В целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития в составе федерального бюджета может быть образован Федеральный фонд регионального развития (ФФРР). Отбор инвестиционных программ (проектов), федеральных целевых программ регионального развития осуществляются в порядке, установленном федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Объем ФФРР и распределение его средств между субъектами РФ (группами субъектов РФ) утверждаются при рассмотрении проекта федерального закона на очередной финансовый год в третьем чтении.

В целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в составе федерального бюджета может быть образован Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (ФФССР). Условия и порядок предоставления и расходования подобных субсидий устанавливаются федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства РФ.

В случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ, бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам могут быть предоставлены иные дотации и субсидии из федерального бюджета.

В составе федерального бюджета (ст.133) образуется Федеральный фонд компенсаций (ФФК). Цель Фонда: предоставлять субвенции на исполнение расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и (или) Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Субвенции из ФФК распределяются между субъектами РФ в соответствии с методикой, которая утверждается Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ, федеральных законов и нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ.

Субвенции из ФФК, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ, зачисляются в бюджет субъекта РФ и расходуются в установленном порядке. Субвенции из ФФК, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, расходуются в установленном порядке и предоставляются местным бюджетам через образуемые в составе бюджетов РФ региональные фонды компенсаций в порядке, предусмотренном БК РФ (ст. 140).

Субвенции из ФФК распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг (объем выплат) в субъектах РФ. Использование при распределении субвенций из ФФК показателей, характеризующих собственные доходы бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов), не

допускается.

Методика (проект методики) распределения субвенций из ФФК представляется Правительством РФ в составе документов и материалов, которые вносятся в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Министерство финансов РФ до 1 августа текущего финансового года направляет исполнительным органам государственной власти субъектов РФ методику (проект методики) распределения субвенций из ФФК, а также исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций ФФК на очередной финансовый год и до 1 октября текущего финансового года проводит сверку указанных исходных данных с исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в установленном Минфином РФ порядке. После 1 октября текущего финансового года внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций из ФФК на очередной финансовый год не допускается.

Проект распределения субвенций из ФФК, а также исходные данные и расчет указанных субвенций представляются Правительством РФ в Государственную Думу в составе поправок к рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении.

Внесение изменений во внесенный Правительством РФ проект распределенных субвенций из ФФК при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год без внесения соответствующих изменений и дополнений в методику (проект методики) распределения указанных субвенций и (или) изменения общего объема ФФК и его распределения по видам субвенций не допускается.

Порядок перечисления субвенций из ФФК в бюджеты субъектов РФ устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и (или) принятым в соответствии с ним нормативным правовым актом Правительства РФ. Расходование субвенций, предоставляемых из ФФК, осуществляется через счета исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и (или) местных администраций, открытых в органах Федерального казначейства.

Бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета могут предоставляться (ст.134) бюджетные кредиты на срок до одного года в объеме, утвержденном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Основания, порядок предоставления, использования и возврата указанных бюджетных кредитов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства ОФ. Предоставление бюджетам субъектов РФ бюджетных кредитов из федерального бюджета осуществляется по процентной ставке, устанавливаемой федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В том случае, если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленный срок, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, погашается за счет дотаций из ФФФПС РФ, а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (за исключением местных налогов), подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.

Приведем некоторые данные о межбюджетных трансфертах, предоставляемых из федерального бюджета в 2005 г.

Согласно ст. 38 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" был утвержден Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ на 2005 год в сумме 189 875 736,0 тыс. рублей. Также утверждено указанным законом распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ из ФФФП субъектов РФ на 2005 год (см.: Табл.7.2.2).

На дальневосточные субъекты РФ пришлось 35 880 164 тыс. рублей, что составляет 18,89% общей суммы распределенных дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ из ФФФПС РФ в 2005 г.

В перечень высокодотационных субъектов РФ вошли в 2005 году 27 субъектов, среди них субъекты, расположенные в ДВФО: Амурская, Камчатская, Магаданская области, Еврейская автономная область и Корякский автономный округ. Для сравнения: в 2004 г. 31 субъект РФ входил в перечень высокодотационных, в их числе 7 - дальневосточные регионы. Выбыли из высокодотационных Приморский край, Чукотский автономный округ.

Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (ФФССР) на 2005 год определен (ст.40) федеральным законом "О федеральном бюджете на 2005 год" в сумме 22 997 732,0 тыс. рублей. Средства этого фонда направляются в виде субсидий на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ:

1) на предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, в том числе гражданам, работающим и проживающим в сельской местности, - в сумме 6 300 000,0 тыс. рублей;

2) на обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, за исключением выплат, предусмотренных статьями 15 и 16¹ 1991 г. №1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий", в сумме 1 697 732,0 тыс. рублей;

3) на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла в сумме 11 000 000,0 тыс. рублей с распределением по субъектам РФ согласно приложению 15 к ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год";

4) на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей, в сумме 4 000 000,0 тыс. рублей с распределением по субъектам РФ (приложение 15 к указанному выше ФЗ).

Порядок предоставления субсидий из ФФССР устанавливается Правительством РФ. Министерство финансов РФ вправе в пределах средств, предусмотренных названными выше пп.3 и 4, перераспределять размеры указанных субсидий между субъектами РФ в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2005 год" (ст.42) утвержден Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов на 2005 год в сумме 600 000,0 тыс. рублей, субсидии из которого предоставляются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

На поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ

выделены и распределены дотации бюджетам субъектов РФ в сумме 14 500 000,0 тыс. рублей (приложение 16 ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год"). Кроме того Правительством РФ утверждено распределение дотаций бюджетам субъектов РФ на указанную выше цель в сумме 5 000 000,0 тыс. рублей.

Бюджетам закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) выделены и распределены из федерального бюджета межбюджетные трансферты в виде дотации в сумме 1 016923,0 тыс. рублей и субвенции на капитальные вложения в сумме 4 792 788,3 тыс. рублей (приложение 17 ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год"). Кроме того, бюджетам ЗАТО выделены дотации в сумме 492 788,0 тыс. рублей на возмещение убытков, связанных с содержанием объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально- культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления ЗАТО.

В составе раздела "Межбюджетные трансферты" функциональной классификации расходов бюджетов РФ выделены и утверждены:

1) средства на погашение задолженности федерального бюджета перед бюджетами субъектов РФ в виде дотации на возмещение убытков от содержания объектов ЖКХ и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления, в сумме 5 4000 000,0 тыс. рублей (приложение 18 ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год");

2) субвенцию бюджету города федерального значения Москвы на выполнение федеральных полномочий по сбору, утилизации и хранению радиоактивных отходов в Центральном регионе в сумме 1 010 000,0 тыс. рублей;

3) дотацию бюджету города - курорта Сочи в сумме 1 200 000,0 тыс. рублей;

4) субвенции для финансирования дополнительных расходов наукоградов РФ в сумме 700 000,0 тыс. рублей;

5) субсидии бюджетам субъектов РФ на осуществление капитального ремонта гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов РФ, в сумме 670 000,0 тыс. рублей;

6) субвенции на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков в сумме 2 036 560,0 тыс. рублей;

7) субвенции на премирование победителей Всероссийского конкурса на звание "Самый благоустроенный город России" в сумме 100 000,0 тыс. рублей;

8) дотацию на реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Социально- экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года" в сумме 6 484 240,0 тыс. рублей;

9) дотацию на реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Социально- экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 года" в сумме 4 755 110,0 тыс. рублей.

Отдельная статья - 46 ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год" - рассматривает бюджет города Байконура.

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2005 год" (ст.47) утвержден Федеральный фонд компенсаций (ФФК) на 2005 год в сумме 33 386 202,0 тыс. рублей. Бюджетам субъектов РФ и бюджетам ЗАТО выделены субвенции на оплату жилищно- коммунальных услуг отдельным категориям граждан: инвалидам, ветеранам, гражданам, которые подверглись воздействию радиации вследствие: катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне. Выделены также бюджетам субъектов РФ субвенции на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния; на реализацию Закона РФ от 9 июня 1993 г. №5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов".

Согласно ст. 48 ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год" утвержден в составе расходов бюджета по разделу "Межбюджетные трансферты" Федеральный фонд регионального развития (ФФРР) (федеральная целевая программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002-2010 годы и до 2015 года)" в сумме 2 504 000,0 тыс. рублей. Средства ФФРР между субъектами РФ распределены согласно приложению 24 указанного ФЗ. Порядок предоставления субсидий из ФФРР устанавливается Правительством РФ.

Средства финансовой помощи и иные безвозмездно предоставляемые из федерального бюджета средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований выделяются при условии выполнения субъектами РФ и муниципальными образованиями требований бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах. В случае принятия органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления решений, нарушающих порядок зачисления в федеральный бюджет доходов от цплаты федеральных налогов, сборов и иных доходов, а также иным образом нарушающих положения бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах, Министерство финансов РФ вправе приостанавливать и (или) уменьшать финансирование за счет средств федерального бюджета:

1) расходов, предусмотренных по разделу "Межбюджетные трансферты" функциональной классификации расходов бюджетов РФ (за исключением средств Федерального фонда компенсаций и субвенций на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков);

2) иных расходов федерального бюджета, предусмотренных ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год" для перечисления в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований, а также предоставления бюджетных кредитов.

Бюджетам субъектов на 2005 год предоставляются (ст.51) бюджетные кредиты на срок, не выходящий за пределы 2005 года, на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ, и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий. Плата за пользование бюджетными кредитами на покрытие временных кассовых разрывов при исполнении бюджетов субъектов РФ установлена в размере одной четвертой ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей на день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита, а при покрытии расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, по ставке 0 процентов.

Порядок предоставления, использования и возврата субъектами РФ бюджетных кредитов устанавливается Правительством РФ. При нарушении сроков возврата субъектами РФ бюджетных кредитов и процентов по ним возникшая задолженность взыскивается в порядке, установленном ст. 63 ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год", а именно: подлежащие перечислению в федеральный бюджет суммы средств:

1) списываются в бесспорном порядке со счетов по учету средств соответствующих бюджетов;

2) удерживаются за счет доходов от уплаты федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;

3) взыскиваются путем обращения взыскания на средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты по разделу "Межбюджетные трансферты" функциональной классификации расходов бюджетов РФ, за исключением средств Федерального фонда компенсаций.

Согласно ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год" Министерство финансов РФ обеспечивает консолидацию и пролонгацию до 31 декабря 2005 года задолженности по бюджетным ссудам, выданным из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ до 1 января 2005 года на покрытие временных кассовых разрывов, возникших при исполнении бюджетов субъектов РФ. Этому же министерству дано право осуществлять реструктуризацию задолженности по указанным выше бюджетным ссудам на срок до 1 января 2008 года по субъектам РФ, доля ссудной задолженности которых превышает 1% объема доходов их консолидированных бюджетов, поступивших за 2004 год. Реструктуризация задолженности осуществляется при условии заключения органами государственной власти субъектов РФ соглашений с Министерством финансов РФ, предусматривающих меры по оздоровлению региональных и муниципальных финансов, включая отсутствие по состоянию на 1-е число каждого квартала задолженности консолидированных бюджетов субъектов РФ по оплате труда работников бюджетной сферы, государственным пособиям гражданам, имеющим детей, реализации мер социальной поддержки, установленных законодательством субъектов РФ для ветеранов труда, тружеников тыла, лиц, подвергшихся политическим репрессиям, а также при условии ликвидации или сокращения задолженности по начислениям на оплату труда, предоставлению субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг, расходам на оплату коммунальных услуг бюджетными учреждениями, находящимися в ведении субъектов РФ, и по обязательствам, вытекающим из федеральных законов "О ветеранах", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "О реабилитации жертв политических репрессий".

При соблюдении субъектами РФ в течение финансового года условий соглашения Министерство финансов РФ вправе, начиная с 2005 года, ежегодно в декабре в течение трех лет уменьшать на 30% сложившуюся по состоянию на 1 января 2005 года задолженность субъектов РФ по бюджетным ссудам, выданным на покрытие временных кассовых разрывов, возникших при исполнении бюджетов субъектов РФ. В случае неисполнения субъектами РФ обязательств, предусмотренных соглашениями, Министерство финансов РФ вправе осуществлять досрочное взыскание задолженности по указанным выше бюджетным ссудам.