Глава 36. Итоги бюджетной реформы и направления ее дальнейшего осуществления

знать

— итоги бюджетной реформы;

— основные среднесрочные программы бюджетных реформ Прави­тельства РФ:

— роль «бюджетных правил» для обеспечения;

уметь

— охарактеризовать изменения, произошедшие за последнее десяти­летие в бюджетном процессе в России;

— сформулировать основные направления дальнейшег о реформиро­вании бюджетного процесса в России;

владеть навыками

— расчета предельного объема расходов федерального бюджета в соот­ветствии с «бюджетными правилами».

Ключевые понятия

Среднесрочные программы бюджетных реформ, Реформа системы оказания государственных услуг, Програлша повышения эффектив­ности бюджетных расходов

Основными результатами реализации в 2000-х гг. среднесрочных бюджетных реформ, базовые направления которых были сформули­рованы в одобренных Правительством РФ программных докумен­тах (Концепция реформирования межбюджетных отношений в Рос­

сийской Федерации в 1999—2001 гг., Программа развития органов Федерального казначейства на 2000—2004 гг., Программа разви­тия бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Концепция рефюрмирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 200-1—2006 гг., Концепция повышения эффективности межбюджетньгх отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 гг.) стали:

— создание целостной системы регулирования бюджетных пра­воотношений на основе установления единых принципов бюджет­ной системы и четкого определения статуса и полномочий участ­ников бюджетного процесса;

— организация бюджетного процесса на основе принятия и исполнения расходных обязательств публично-правовых обра­зований (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований);

— разграничение полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников бюджетов публично-право­вых образований;

— сокращение «необеспеченных федеральных мандатов» и упо­рядочение основных социальных обязательств;

— введение формализованных методик распределения основ­ных межбюджетных трансфертов;

— создание системы Казначейства России, обеспечивающей кас­совое обслуживание бюджетов бюджетной системы РФ, эффектив­ный учет и предварительный контроль в процессе исполнения рас­ходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и про­зрачной консолидированной бюджетной отчетности;

— начало внедрения инструментов бюджетирования, ориенти­рованного на результаты;

— переход от годового к среднесрочному финансовому плани­рованию, утверждению федерального бюджета и бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и на плановый период в формате «скользящей трехлетки»;

— установление правил и процедур размещения заказов на пос­тавку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государствен­ных (муниципальных) нужд;

— создание системы мониторинга качества финансового менедж­мента, осуществляемого главными распорядителями средств феде­рального бюджета, субъектами РФ и муниципальными образова­ниями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.

В 2010—2012 гг. развитие бюджетной системы РФ продолжи­лось в рамках Программы Правительства РФ по повышению эффек­тивности бюджетных расходов на период до 2012 г.

По большинству направлений ее реализации был достигнут существенный прогресс:

1) повышение долгосрочной сбалансированности и устой­чивости бюджетной системы РФ. В результате проведения взве­шенной бюджетной политики, в том числе использования кон­сервативного прогноза цен на нефть и ограничения увеличения расходов приростом ненефтегазовых доходов, дефицит и нене­фтегазовый дефицит федерального бюджета сократился соот­ветственно с 6,0% и 13,7% ВВП в 2009 г. до 0,1% и 10,5% ВВП в 2012 г., а объем Резервного фонда увеличился с 1,7% ВВП в 2010 г. до 4,5% в 2012 г.

В 2012 г. принят Федеральный закон от 25.12.2012 № 268-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федера­ции и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюд­жета», который устанавливает правила определения предельного объема расходов федерального бюджета при базовой цене на нефть с целью снижения ненефтегазового дефицита и аккумулирования конъюнктурно обусловленных нефтегазовых доходов в суверен­ных фондах («бюджетные правила»). Проект федерального бюд­жета на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. сформиро­ван в соответствии с указанными правилами;

2) совершенствование разграничения полномочий. С 1 января 2012 г. финансовое обеспечение милиции общественной безопас­ности осуществляется за счет средств федерального бюджета. Одно­временно с этим, Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос­сийской Федерации» была предусмотрена передача ряда феде­ральных полномочий субъектам РФ (реализация активных меро­приятий в области содействия занятости, формирование средств на финансовое обеспечение мероприятий по содействию заня­тости населения, материально-техническое и финансовое обес­печение деятельности органов исполнительной власти субъек­тов РФ, осуществляющих полномочия в области содействия заня­тости населения, и государственных учреждений службы занятости населения), пополнение региональных бюджетов за счет доходов от взимания штрафов за нарушение законодательства РФ о безопас­ности дорожного движения и увеличения поступлений от налога на доходы физических лиц;

3) государственные программы РФ как инструмент повы­шения эффективности бюджетных расходов.

4) переход к программной структуре расходов бюджетов. Начи­ная с проекта федерального бюджета на 201 1 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг., введена практика формирования анали­тического распределения бюджетных ассигнований по государ­ственным программам РФ. В 2012 г. подготовлено более углуб­ленное аналитическое распределение — по подпрограммам (федеральным целевым программам) и основным мероприятиям (ведомственным целевым программам), позволяющее трансфор­мировать «функциональную» структуру расходов федерального бюджета в «программную».

Подготовлен проект новой структуры классификации расходов бюджетов бюджетной системы РФ, предусматривающей интег­рацию в структуру бюджетной классификации РФ программной составляющей (на уровне целевых статей).

При методической поддержке Минфина России продолжалось внедрение программной структуры бюджетов на региональном уровне.

В 2011 г. ряд субъектов РФ (например, Республика Коми, Респуб­лика Саха (Якутия), Брянская, Вологодская, Сахалинская области) уже преступил к формированию государственных программ субъ­ектов РФ, а бюджет г.

5) оптимизация функций государственного (муниципального) управления и повышение эффективности их обеспечения. В 2010— 2012 гг. была проведена фундаментальная реформа системы ока­зания государственных и муниципальных услут.

Были приняты два базовых Федеральных закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием пра­вового положения государственных (муниципальных) учрежде­ний» и от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

С 1 января 2012 г. начал свою работу официальный сайт Рос­сийской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях

После завершения переходного периода, установленного для изменения правового положения бюджетных учреждений с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г., финансовое обеспечение деятель­ности бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления данным учреждениям субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Финансовое обеспе­чение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Россий­ской Федерации и на основании бюджетной сметы;

7) развитие системы государственного (муниципального) финан­сового контроля. В 2012 г. Правительством РФ внесен в Государ­ственную Думу проект федерального закона «О внесении измене­ний в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Россий­ской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законода­тельства Российской Федерации»;

8) формирование комплексной контрактной системы в Рос­сийской Федерации.

В настоящее время уже функционирует офиииальный сайт Рос­сийской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, ока­зание услуг

Внедрена практика обоснования бюджетных ассигнований по расходам федерального бюджета на закупки товаров, работ, услуг во взаимосвязи с номенклатурой планируемых к закупке продук­ции и услуг, их стоимостными и натуральными показателями.

В рамках мероприятий по совершенствованию законодатель­ства РФ в области государственных и муниципальных закупок принят Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-Ф'З «О контракт­ной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предусматривающий:

— комплексное регулирование закупок на различных этапах государственного (муниципального) заказа во взаимосвязи с бюд­жетным законодательством;

— упорядочение требований к документам, используемым при планировании закупок и исполнении контрактов, создание условий для формирования нормативного правового регулирования нормирования, увязку целей осуществления закупок с функциями и полномочиями органов власти и органов местного самоуправ­ления, в том числе установленных документами стратегического и программно-целевого планирования;

—установление принципов информационного взаимодействия государственных и муниципальных информационных систем в сфере закупок, в том числе официального сайта Российской Феде­рации;

9) реформирование системы бюджетных платежей. Сформиро­ванная система управления общественными финансами обеспечи­вает эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управ­ление единым казначейским счетом федерального бюджета, фун­кционирование единых счетов бюджетов бюджетной системы РФ», позво.ляющее сконцентрировать в ЦБ РФ средства бюджетов бюд­жетной системы РФ;

10) развитие информационной системы управления государ­ственными финансами.

В феврале 2013 г. опубликована тестовая версия Единого пор­тала бюджетной системы РФ.

Наряду с положительными результатами реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов, в настоящее время в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:

— отсутствие целостной системы стратегического планирова­ния и, соответственно, слабая увязка между стратегическим и бюд­жетным планированием, включая ограниченность практики пла­нирования и применения всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования) для достижения целей государственной политики;

— незавершенность формирования и ограниченность практики использования в качестве основного инструмента для достиже­ния целей государственной (муниципальной) политики и основы для бюджетного планирования государственных (муниципаль­ных) программ;

— сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличе­ния бюджетных расходов при в целом низкой мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления к фор­мированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;

— формальное применение новых форм оказания и финансо­вого обеспечения государственных и муниципальных услуг;

— недостаточная действенность системы государственного и муниципального финансового контроля и его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;

— ограниченность применения оценки эффективности исполь­зования бюджетных средств и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;

— недостаточная самостоятельность и ответственность реги­ональных и местных органов власти при осуществлении своих расходных и бюджетных полномочий, наличие отдельных феде­ральных «необеспеченных» мандатов, низкая заинтересованность в наращивании собственной налоговой базы субъектов РФ и муни­ципальных образований;

— наличие в нормативных правовых актах, регулирующих бюд­жетные правоотношения, переходных положений и норм временного применения, а также отдельных неурегулированных вопросов;

— разрозненность и фрагментарность информационных сис­тем, используемых для целей государственного и муниципаль­ного управления, в том числе в сфере управления общественными финансами;

— недостаточная открытость бюджетов, прозрачность и подотчет­ность деятельности участников сектора государственного управле­ния, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуж­дение целей и результатов использования бюджетных средств.

В целом сложившееся в данной сфере правовое регулирование и методическое обеспечение имеют ряд пробелов и внутренних про­тиворечий, а правоприменительная практика может существенно отклоняться от предусмотренных нормативно-правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов.

При этом управление общественными финансами в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устой­чивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики.

Исходя из этого, целью нового этапа бюджетной реформы явля­ется повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств при реализации приоритетов и целей социально-экономического развития за счет завершения формирования современной нормативно-методической базы регу­лирования бюджетных правоотношений, прежде всего путем раз­работки и введения в действие новой редакции БК и совершенс­твования реализующей ее правоприменительной практики.

Для ее достижения предлагается обеспечить решение следую­щих основных задач:

1) завершить полноценное внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный процесс;

2) упорядочить структуру управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований;

3) реализовать меры по повышению эффективности бюджет­ных расходов;

4) обеспечить повышение качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;

5) повысить открытость и прозрачность управления обществен­ными финансами.

Законодательное закрепление формируемых принципов управ­ления общественными финансами будет осуществлено при подго­товке и поэтапном введении в действие новой редакции БК.

Решение перечисленных задач будет осуществляться в рамках формирующейся в настоящее время системы документов государ­ственного стратегического планирования.

Организация выполнения указанных мероприятии будет осущест­вляться в рамках соответствующих государственных программ РФ в соответствии с подготовленным проектом Программы повыше­ния эффективности управления общественными (государствен­ными и муниципальными) финансами на период до 2018 г.