3.5. Исполнение бюджетов

На органы исполнительной власти возлагается организация исполнения бюджетов, управления счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются касси­рами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Особая роль отведена Федеральному казначейству Министерства финансов РФ. Именно этот орган обеспечивает соблюдение принципа единства кассы/ - зачисление всех по­

ступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на еди­ный счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета.

Осуществление бюджетных операций через счета Казначейства позволяет обеспечить полный учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета. Для кассового обслуживания ис­полнения бюджетов Федеральное казначейство открывает счета в Центральном банке РФ. Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейст­вом через указанные счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой им финансовым органам.

Для исполнения федерального бюджета предусмотрено открытие в Казначействе лице­вых счетов для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

В СССР с 1 928 г. функционировала банковская система кассового исполнения бюд­жета, заключалась в том, что право осуществления всех расчетно-кассовых операций по ис­полнению бюджета принадлежало Государственному банку СССР. С распадом СССР и ре­формой в РФ бюджетные средства оказались в негосударственных коммерческих банках, для которых исполнение бюджета не являлось приоритетным направлением деятельности. Госу­дарственные средства превратились в дешевый кредитный ресурс для банков, по которым они практически не начисляли процентов. Как результат стали возникать постоянные задерж­ки в зачислении налогов и сборов на бюджетные счета, в проведении бюджетных расчетов. Время прохождения денег до конечных получателей резко возросло. Министерство финансов в известной степени лишилось возможности контролировать движение бюджетных средств, и, со­ответственно, резко увеличились объемы их нецелевого использования. Решением Правитель­ства «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета» № 1082 от 28 августа 1997 г. была установлена плата в размере 1/2 средне­взвешенной доходности по государственным краткосрочным облигациям со сроком погаше­ния от 30 до 60 дней за использование коммерческими банками ресурсов на счетах по учету доходов и средств федерального бюджета.

Указанные обстоятельства привели к отказу от банковской системы исполнения бюдже­тов и возврату к прежней, казначейской.

Исполнение бюджетов осуществляется по доходам и расходам.

Исполнение бюджета по доходам предусматривает:

• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

• распределение в соответствии с бюджетом регулирующих доходов;

• возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

• учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.

Исполнение бюджетов по расходам осуществляется в пределах фактического на­личия бюджетных средств на едином счете бюджета и подразделяется наэтапы:

• составление и утверждение бюджетной росписи;

• утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распо­рядителей и получателей бюджетных средств и утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

• утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

• принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

• подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства.

В процессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства.

Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находит­ся в Банке России.

Исполнение бюджета осуществляется на основании сводной бюджетной росписи - документа о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и по­ступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающего распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемого в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по рас­порядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответ­ствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ с поквар­тальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня его утверждения.

На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств орган, ответственный за составление проекта соответствующего бюджета, составляет сводную бюджет­ную роспись в течение 15 дней после утверждения бюджета. Сводная бюджетная роспись ут­верждается руководителем указанного органа в установленном порядке и не позднее 17 дней после утверждения бюджета направляется в орган, исполняющий бюджет.

Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств, пред­ставляет собой последовательно совершаемые действия и включает:

• разрешение (распоряжение) на осуществление платежа;

• осуществление платежа.

Финансирование расходов федерального бюджета возлагается на Федеральное ка­значейство.

Федеральное казначейство совершает расходование средств федерального бюджета после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расхода установленным требованиям, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств.

На основании представленных получателем средств федерального бюджета платежных документов, оформленных надлежащим образом, Федеральное казначейство в день соверше­ния разрешительной надписи осуществляет платеж, списав средства с единого счета феде­рального бюджета и отразив выполненную операцию на лицевом счете.

В процессе осуществления платежа соответствующая сумма денежных средств списыва­ется на основании распоряжения Федерального казначейства с единого счета федерального бюджета в пользу физических и юридических лиц.

Сумма платежа из федерального бюджета не может превышать сумму, указанную в подтвержденных денежных обязательствах.

Исполнение федерального бюджета по расходам осуществляется с использованием ли­цевых счетов бюджетных средств (далее - лицевые счета), открываемых в едином учетном реги­стре Федерального казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и полу­чателя средств федерального бюджета.

На лицевом счете отражается объем средств федерального бюджета, которыми распо­лагает распорядитель либо получатель этих средств в процессе реализации процедур санкцио­нирования и финансирования расходов федерального бюджета.

Очередность списания денежных средств со счета бюджета и лицевых счетов получате­лей бюджетных средств регламентируется ст. 255 БК РФ.

Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов феде­рального бюджета, в Главной книге Федерального казначейства.

Определение

Если в процессе исполнения федерального бюджета происходит снижение объема по­ступлений доходов федерального бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 10 процентов годовых назначений, Правительство РФ вправе принять решение о введении режима сокращения расходов феде­рального бюджета и ввести указанный режим.

Министр финансов своим распоряжением может разрешить перераспределение средств федерального бюджета по разделам, подразделам, видам расходов и предметным статьям в пределах средств, выделенных главному распорядителю или получателю средств фе­дерального бюджета, в размере не более 10 процентов ассигнований, выделенных главному распорядителю средств федерального бюджета, и осуществить блокировку расходов при выяв­лении фактов нецелевого использования бюджетных средств.

Все операции по доходам и расходам федерального бюджета, а также по привлечению и погашению источников финансирования дефицита федерального бюджета и иные операции со средствами федерального бюджета отражаются Федеральным казначейством в соответст­вующих регистрах учета.

За исполнение доходной части бюджета отвечают Федеральная налоговая служба и Федеральная таможенная служба (и их органы на местах), которые, помимо сбора налогов и других платежей в бюджет, обязаны представлять информацию об исполнении бюджетов в Ка­значейство, а также органы, распоряжающиеся государственным (муниципальным) имуществом.

Важнейшая задача исполнения бюджета — обеспечение полного и своевременно­го поступления налогов и других доходов в целом и по каждому источнику, а так- ВАЖНО же финансирование мероприятий в суммах и в сроки, утвержденные бюджетом.

Однако исполнение бюджета РФ сталкивается с большими трудностями. Ни один из рос­сийских бюджетов 90-х годов не был исполнен полностью. Из-за финансового кризиса, явно проявившегося с апреля 1998 г., ухудшились макроэкономические показатели. Прекратился рост производства, перестал выполняться план по доходам бюджета. Продолжающийся кризис непла­тежей и ухудшение конъюнктуры на мировых товарных и финансовых рынках также оказали свое негативное воздействие. Крайне негативное влияние имел резкий рост процентных расходов (они составляли четверть расходов бюджета, а во второй половине 1 998 г. их доля могла превышать 35%). В результате Россия вплотную подошла к угрозе невыплаты долговых обязательств, вслед­ствие чего девальвация рубля стала почти необходимостью. С целью исправить положение Пра­вительством РФ были приняты жесткие решения августа 1998 г. (главное из них — реструктуриза­ция внутреннего долга). Однако эти решения вкупе с политическим кризисом спровоцировали обвал валютного курса рубля и новый виток инфляции. Как следствие реальное исполнение бюджета опять отложено «до лучших времен».

Составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение — неотъемлемый эле­мент бюджетного процесса.

Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной, полуго­довой и годовой. Сбор, свод, составление и представление отчетности об исполнении бюдже­та осуществляются уполномоченным исполнительным органом.

Единая методология отчетности об исполнении бюджета устанавливается Правительством РФ.

В установленном порядке уполномоченный исполнительный орган представляет еже­квартальные, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета в представительный орган и соответствующий контрольный орган, а также в Федеральное казначейство.

Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом.

Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об ис­полнении местных бюджетов в Государственный комитет по статистике.

Финансовый год в РФ завершается 31 декабря.

Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря.

Принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение де­нежных обязательств должно быть завершено органом, исполняющим бюджет, 28 декабря.

До 31 декабря включительно орган, исполняющий бюджет, обязан оплатить принятые и подтвержденные денежные обязательства.

Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельно­сти и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным учреждениям лицевые счета.

После завершения операций по принятым денежным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете бюджета подлежит учету в качестве остатка средств на начало очередного финансового года.

Рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджетов является одной из форм финансового контроля (последующий контроль), осуществляемого законодательными (предста­вительными) органами власти.

Для контроля за исполнением бюджета Федеральное Собрание РФ образует специ­альный орган - Счетную палату (данный орган участвует также в предварительном контроле - при рассмотрении и утверждении проекта федерального бюджета).

Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Ответственным за со­ставление отчета об исполнении федерального бюджета является Министерство финансов РФ.

Отчет об исполнении федерального бюджета представляется в Государственную Думу и Счетную палату РФ в форме федерального закона не позднее 1 июня вместе с отчетами об исполнении бюджетов внебюджетных фондов и следующими документами и материалами:

• отчетом о расходовании средств резервных фондов Правительства и Президента РФ;

• отчетами МФ РФ и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд и кредитов и о предоставленных государственных гарантиях;

• отчетом о внутренних и внешних заимствований РФ по их видам;

• отчетом о доходах, полученных от использования государственного имущества;

• сводными отчетами о выполнении плановых заданий по предоставлению государствен­ных (муниципальных) услуг;

• годовыми отчетными сметами доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств;

• реестром федеральной государственной собственности и отчетом о состоянии внешнего и внутреннего долга РФ на первый и последний день отчетного финансового года;

• отчетом Федерального казначейства о рассмотренных делах и наложенных взысканиях за нарушения бюджетного законодательства.

Счетная палата проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный год и готовит заключение по нему в течение 4,5 месяцев после представления отчета в ГД, используя материалы и результаты проведенных проверок и ревизий. Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получения заключения Счетной палаты, после чего принимает решение об утверждении или отклонении отчета.

Федеральный бюджет не всегда исполняется в соответствии с законодательством, что вид­но из таблицы 4.

Таблица 4

Исполнение федерального бюджета РФ в 2005 г.¹

.