1.1 Государственный сектор экономики и его роль в развитии национального хозяйства

Сегодня наиболее общими функциями государства, обеспечивающими успешное социально-экономическое и политическое развитие страны, яв­ляются:

- разработка, принятие, реализация и совершенствование законода­тельных актов, формирующих институциональные основы рыночного хо­зяйства;

- поддержание макроэкономической и социально-политической ста­бильности, эффективное регулирование и промышленная политика;

- финансирование основных социальных услуг, поддержка слабо защи­щенных групп населения;

- регулирование интеграции в мировую экономику с учетом защиты национальных интересов;

- осуществление мер по охране окружающей среды.

Для выполнения этих функций требуются как экономические и техно­логические предпосылки, так и институциональная среда: нормы и прави­ла, обеспечивающие использование этих предпосылок, четкое определение роли, которую государство может сыграть в конкретных сложившихся условиях, способность государства законодательно определять, финанси­ровать и практически реализовывать принятые законодательные нормы.

На сегодняшний день государство является крупнейшим участником национальной экономики любой страны. Уровень участия при этом опре­деляется как сложившейся моделью экономики данного государства, по­литическим устройством, социальной ролью государства в развитии общества и другими факторами.

В экономической науке экономика как таковая рассматривается как система рационального и эффективного использования ресурсов в целях удовлетворения потребностей населения государства. Саму же нацио­нальную экономику можно определять как сферу постоянно возобновляе­мой деятельности людей по созданию материальных и нематериальных благ, необходимых для удовлетворения их потребностей. С точки зрения производства экономика отражает систему экономических связей в обще­стве, в основе которых лежит господствующий тип собственности.

Современная национальная экономика по своей структуре класси­фицируется по двум направлениям - секторальному и отраслевому. Сек­торальный признак предусматривает разделение по совокупности инсти­туциональных единиц образующих единые цели, функции и источники финансирования:

- нефинансовые корпоративные и квазикорпоративные предприятия;

- финансовые учреждения;

- государственное управление;

- частные некоммерческие учреждения, обслуживающие домашние хозяйства (население);

- домашние хозяйства.

К каждому из этих секторов относятся соответствующие инсти­туциональные единицы. Совокупность финансов институциональных единиц каждого сектора в их взаимодействии между собой и другими секторами образует финансы секторов экономики. Государственные фи­нансы - это финансы сектора государственного управления. Сектор госу­дарственного управления наряду с нефинансовыми корпоративными и квазикорпоративными предприятиями, финансовыми учреждениями, част­ными некоммерческими учреждениями, обслуживающими домашние хозяйства, и домашними хозяйствами является составной частью эконо­мики.

Отраслевой признак предусматривает разделение по типу и виду эко­номической (производственной) деятельности:

- отрасли, производящие товары: сельское хозяйство, промышленность

(горнодобывающая и обрабатывающая), снабжение электроэнергией, га­зом и водой и строительство;

- отрасли, производящие услуги: гостиничный и ресторанный бизнес, торговля и ремонтные услуги, транспорт и связь, финансовая деятель­ность и операции с недвижимостью, государственное управление и оборо­на, образование, здравоохранение и социальное обеспечение, коммунальные услуги и прочие услуги.

По версии МВФ структура национальной экономики рассматривается как совокупность публичного сектора (риЫ^е^ог) и частного сектора (privatesector). При этом к публичному секторуотносится всё то, что затрагивает общественные интересы, а это - государственный сектор власти и управления и все публичные компании, реализующие свои ценные бумаги на фондовом рынке (привлекающие деньги общества). Частные компании и население (с его имуществом) относятся к частному сектору, поскольку общество не принимает участия в управлении их активами.

Рисунок 1.1 - Структура публичного сектора по версии МВФ (2007г).

Перераспределение ресурсов между секторами экономики, социальны­ми группами и территориями является в принципе важным рычагом струк­турной перестройки экономики, реализации целевых программ.

2-1467

проблема заключается не в том, должно ли государство вмешиваться в эконо­мику, а в степени этого вмешательства и его характере. Масштабы аккумули­рования ресурсов и государственного воздействия больше в странах с социально-ориентированной экономикой, где сильно влияние государства и государственных финансов и меньше в странах, проводящих курс на либераль­ную модель экономики с большим тяготением к свободному рынку.

Рассматривая экономическую природу государственных финансов следует отметить, что функция сектора государственного управления отличается от функций других секторов экономики. Это отличительная особенность состоит в оказании нерыночных услуг населению, обществу в целом и перераспределении доходов и собственности. Кроме того от других секторов экономики отличие сектора государственного управления заключается также и в способах финансирования затрат - с помощью налогов и иных обязательных платежей других секторов экономики.

Понятия «государственный сектор» и «государственная собственность» в нашем понимании не совпадают. С одной стороны, госсектор включает в себя не только предприятия, основанные на госсобственности, но и хозяй­ственные общества, где отношения между участниками регулируются обязательственными правами. Помимо отношений собственности, возни­кающих по поводу владения, пользования и распоряжения государствен­ными унитарными предприятиями, в госсекторе появляются отношения по поводу участия государства в управлении акционерным капиталом, кото­рые регулируются нормами обязательственного права, а не права соб­ственности.

Гражданским кодексом определено право государственной собствен­ности. Согласно данной статьи государственная собственность выступа­ет в виде республиканской и коммунальной собственности. Республи­канская собственность состоит из государственной казны и имущества, закрепленного за государственными республиканскими юридическими ли­цами. Средства республиканского бюджета, золотовалютный запас и ал­мазный фонд, объекты государственной собственности, перечисленные в статье 193 Кодекса (это земля, недра, природный и животный мир, другие природные ресурсы) и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами, составляют государствен­ную казну Республики Казахстан.

Коммунальная собственность состоит из местной казны и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами в соответствии с законодательными актами. Средства местного бюджета и иное комму­нальное имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами, составляют местную казну. Коммунальная собственность подраз­деляется по уровням местного государственного управления на област­ную (города республиканского значения, столицы) и районную (городов областного значения).

Таким образом, государственная собственность является той матери­ально-технической и финансовой базой, которая обеспечивает выполнение государством своих функций и задач. Решаемые государством полити­ческие, социальные, экономические задачи объективно требуют наличия соответствующих им материальных ресурсов. В то же время зарубежный опыт функционирования рыночно ориентированной экономики свидетель­ствует о том, что роль государства не сводится только лишь к регулирую­щей функции.

Основные отличия двух видов управления государственным имуще­ством представлены в таблице 1.1

В настоящее время в собственности государства находятся пакеты акций акционерных обществ с участием государства, и товариществ с ограниченной ответственностью, доли участия которых принадлежат государству. По состоянию на 1 января 2011 года в управлении холдинга ФНБ «СамрукКазына» находятся государственные активы в объеме 70 млрд. долларов США (около 10150 млрд.тенге), что в сравнении с объемом государственного бюджета на эту же дату больше в 2,3 раза, и составляет почти половину ВВП страны - 47%. Структура государственных активов РК показана на рисунке 1.2.

Рисунок 1. 2 - Структура государственных активов РК по состоянию на 01.01.2011г.

В данной типологии можно рассмотреть следующие модели участия государственного сектора в развитии национальной экономики.

Представленная схема позволяет оценить роль современного участия государственного сектора в развитии национальной экономики Казахста­на. Так, по состоянию на 01.01.2011г. через ФНБ «Самрук-Казына», в состав которого входит более 500 дочерних компаний, государственные интересы представлены в таких отраслях экономики как нефтепереработ­ка и инфраструктура нефтегазового сектора, транспортная и телекомму­никационная инфраструктура, металлургия и производство готовых металлических продуктов, энергетика, химическая и фармацевтическая промышленность, финансовый сектор.

В тоже время, определенное место в составе некоммерческого сектора занимают интересы государства в национальных университетах и государственных высших учебных заведениях, медицинских центрах и научно-исследовательских институтах.

Рисунок 1.3 - Государственный сектор в структуре национальной экономики Казахстана

Кроме того, государственное управление как таковое, само по себе представляет государственный сектор экономики.

И вот тут встает вопрос - много это или мало? Мировая практика здесь нам не поможет. При всех особенностях и отличиях в рыночных системах развитых стран преобладание доли частной собственности над государственной является общим принципом. Доля государственной собственности колеблется в отдельных странах от 20 до 40% и выше. В Швеции она даже достигает 60%. Но эти проценты ни о чем сами по себе не говорят. Нужно видеть какую роль они играют в воспроизводственном процессе. Соотношение государственного и частного сектора не могут быть одинаковыми для разных стран и для разных периодов развития и конкретно стоящих перед страной проблем. Тем более что в принципе, возможность приватизации части национальных компаний через продажу их акций на национальном фондовом рынке является вполне перспективным. Так или иначе, с большим или с меньшим успехом, а государственный сектор в казахстанской национальной экономике представлен немалыми активами и его роль в стабилизации развития экономики никто не может оспорить.

В условиях мирового экономического кризиса, ФНБ выступив оператором антикризисной программы, было освоено 91% из выделенных государством 1 триллиона 87,5 миллиарда тенге. При участии фонда проведена реструктуризация задолженности трех крупнейших проблемных банков страны: АО БТА Банк, АО Альянс Банк и АО Темирбанк. В результате процесса реструктуризации внешние долги, например АО БТА Банк, снижены с 12 миллиардов долларов до 3,7 миллиарда долларов США, срок выплаты обязательств увеличен с имевшихся 1-5 лет до 8-20 со снижением средней ставки заимствования. После завершения процесса реструктуризации международными рейтинговыми агентствами повышены кредитные рейтинги всех трех банков, что свидетельствует об эффективной политике государства по поддержке и оздоровлению финансового сектора страны. Стабилизация финансового сектора подтверждается досрочным возвратом АО Народный банк Казахстана 60 миллиардов тенге, выделенных из Национального фонда для кредитования реального сектора экономики. АО Банк «ЦентрКредит», АО Kaspi Банк и АО Народный банк Казахстана досрочно вернули более 40 миллиардов тенге по программе поддержки малого и среднего бизнеса. Кроме того, в декабре 2010 года АО Казкоммерцбанк досрочно возвращены 46,5 миллиарда тенге.

Особая роль и значение государственного сектора подтверждается статистикой группы компаний фонда. Из 7% роста ВВП страны в 2009 году национальные компании обеспечили 2%. АО КМГ добывает 27% из всей нефти, производимой в Казахстане, компания перерабатывает свыше 80%, а транспортирует свыше 60% странового объема. Являются моно­полистами в своих сферах АО «Казатомпром» и АО КТЖ. Свою долю на рынке, и немалую, занимают АО «Самрук-Энерго» с АО «Казахтелеком». Только в АО КМГ и АО КТЖ работают 260 тысяч человек. В настоящее время дочерними компаниями фонда реализуется более 100 стратегических и перспективных проектов в различных секторах экономики общей стоимость более 240 миллиардов долларов. За период 2010 года освоение инвестиций дочерними компаниями фонда оценочно составляет более 13 миллиардов долларов. Основная часть освоения инвестиций приходится на 2010-2015 годы. Более 80 крупных проектов общей стоимостью свы­ше 38 миллиардов долларов предполагается к реализации в течение пяти лет.

Традиционным объектом государственной собственности является национальное достояние, не являющееся объектом купли-продажи и не приносящее прибыли. Следовательно, к государственному сектору также следует добавить земельную собственность, природные ресурсы, которые включают в состав водные, в том числе подземные, лесные и биологические ресурсы, воздушное пространство, полезные ископаемые, ресурсы космических систем, имущественные и неимущественные права на результаты деятельности. Но в руках государства часто находятся и жизненно важные отрасли инфраструктуры: транспорт, связь, энергетика, часть военной промышленности. В основном это отрасли, представляющие собой опору, условия, необходимые для функционирования рыночной экономики. Значительный вес в государственной собственности составляют смешанные корпорации, где государственное участие в капитале может и не быть подавляющим (составлять менее 50%) , однако оно обеспечивает общественный контроль за деятельностью компании. Источником формирования государственной собственности выступают национализация и собственно государственное предпринимательство, т.е. строительство предприятий за счет казенных средств. Предприятия эти остаются субъектами рыночных отношений, т.е. работают в основном на коммерческих началах. Казалось бы, государственная собственность на инфраструктуру, которая начала складываться еще в прошлые века (почта, телеграф, железные дороги) является непременным условием развивающейся экономики. Однако сегодня этот вопрос становится дискуссионным. Государственная собственность на инфраструктуру постепенно исчерпывает себя. Все чаще слышится мотив низкой рента­бельности государственного транспорта или энергетического хозяйства, неизбежности их бюджетной поддержки. Нынешнее состояние информатики и средств связи позволяет организовывать работу сфер инфраструктуры и на частнохозяйственном уровне. Государственное предпринимательство является сферой столкновения теоретических концепций неоклассиков, уповающих на действие рыночных сил, и государственников. Дейст­вительно, современная рыночная экономика невозможна без государст­венных подпорок, хотя значение последних не должно выходить за рамки необходимого.

Кроме того, в обязательном порядке к государственному сектору следует относить денежные средства - финансовые ресурсы государства, необходимые для выполнения предписанных ему функций. По материальному выражению они представляют собой публичные денежные средства государства, а также бюджеты различных уровней. К ним следует добавить денежные суммы государственных предприятий и учреждений, целевых бюджетных и внебюджетных фондов, функционирующих в сфере финансовых отношений, финансовые обязательства страны, средства Национального фонда, золотовалютные резервы страны, а также находя­щиеся в банках в форме вкладов государства в их уставные капиталы.

В целом же следует отметить, что взаимоотношения государства и финансового рынка многоплановы. Государство может выступать кредитором и заемщиком, устанавливать общие правила функционирования рынка и осуществлять повседневный контроль за ним, проводить через рынок официальную денежно-кредитную политику. Чаще всего на финансовом рынке государство выступает в качестве заемщика, что связано с таким широко распространенным явлением, как дефицит государственного бюджета. Для покрытия дефицита государство выпускает государственные ценные бумаги. Эмитентом этих ценных бумаг является Министерство финансов и Национальный банк, а агентом - Национальный банк. Казначейство и централизованные фонды, а также учреждения Национального банка осуществляют безналичные расчеты между плательщиком и получателем бюджетных средств. Национальный банк является центром информации при формировании государственного бюджета. Основываясь также на информации Национального банка об остатках средств на счетах по учету средств, полученных от предпри­нимательской и иной деятельности получателей средств государственного бюджета, правительство осуществляет мониторинг объемов и направ­лений использования бюджетных средств.

В современных условиях особо следует обратить внимание на принадлежность к государственному сектору информационных ресурсов, которые выступают в современной экономике в качестве объекта собственности.

Таким образом, следует заключить, что формирование государственной собственности способствует развитию инфраструктуры и сферы общественных услуг, необходимых для нормального функционирования национальной экономики и обеспечения доступности общественных благ для всех слоев населения. С другой стороны, приватизация сферы общественных услуг (коммунальное хозяйство, здравоохранение, обра­зование и др.) может сдерживать потребление отдельных групп населения, что приводит к снижению их уровня жизни. В этой связи, с учетом оценки участия государственного сектора в национальной экономике проведенной на рисунке 1.3 можно сказать, что государство осуществляет обеспечение его функционирования через государственные расходы.

Государство, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, учитывает экономические интересы всех участников воспроизводственного процесса путем распределения бюджетных средств по разным направлениям деятельности государства и сферам общественного хозяйства. Таким образом, достигается сосредоточение финансовых ресурсов на приори­тетных, с точки зрения государства, направлениях хозяйственной деятель­ности. Осуществляя бюджетные расходы, государство может изменять структуру общественного производства, влиять на результаты хозяйст­вования, проводить социальные преобразования.

Большое влияние на экономику страны бюджетный фонд способен оказывать благодаря тому, что он может использоваться в интересах диверсификации казахстанской экономики, реализации инвестиционных стратегических проектов национального, межотраслевого и регионального масштабов, а также содействия созданию и развитию конкурентоспособных казахстанских товаропроизводителей. Создание принципиально нового механизма бюджетного финансирования ориентированного на результат, совершенствование инструментов государственного регулирования, использование механизмов налогового стимулирования и тому подобные бюджетные меры призваны способствовать обеспечению благоприят­ных условий для развития предпринимательской деятельности путем консолидации государственных и частных интересов. Все это в конечном итоге призвано содействовать росту уровня жизни населения за счет реализации социальных проектов и деловой и инвестиционной актив­ности.

Сегодня, благодаря механизму стабилизационного фонда у государ­ства на постоянной основе формируются значительные финансовые ре­сурсы, которые уже показали эффективность своего использования в экономике. Мировой экономический кризис частично разрешил многие споры относительно степени возможного использования средств данного фонда в качестве основного источника внутренних инвестиций в экономи­ку. Тем не менее, это отнюдь не снижает возможных перспектив его более эффективного применения.

В связи с существованием определенных объективных и субъективных причин невозможности активного участия частного капитала в посткри­зисном развитии национальной экономики возникла идея создания такой формы сотрудничества, как государственно-частное партнерство. Суть его состоит в совместной реализации крупных инвестиционных проек­тов государством и частным капиталом. В предлагаемой схеме госу­дарство берет на себя создание инфраструктуры, вокруг которой бизнес сможет развивать производство.

Государственный сектор должен играть роль «локомотива» в экономи­ке: «Управляя государственным сектором, государство осуществляет бен- чмаркинговую функцию, в частности, формирует образцы управления и рыночного поведения субъектов экономики. Эталонообразующая функ­ция государства должна быть реализована в первую очередь на предприя­тиях госсектора. Это относится и к качеству производимой в нем продукции.

Эффективное функционирование госсектора и его субъектов - одна из наиболее важных составляющих эффективной деятельности государства в целом. Госсектор должен стать и ареной формирования и воспитания экономической и политической элиты страны.... Государственный сек­тор должен служить источником и местом апробации прогрессивных орга­низационно-экономических инноваций, распространяемых на другие сектора экономики».

В этой связи следует обозначить конкретные задачи, решаемые госу­дарственным сектором при поддержке развития конкурентной среды в национальной экономике. К ним относятся:

- стимулирование зарождения спроса на прогрессивную продукцию;

- содействие индустриально-инновационному развитию промышлен­ности посредством развития различных форм кооперирования и сотруд­ничества с предприятиями частного сектора.

В нормативно-программных документах, отражающих в той или иной мере вопросы управления госсектором, в качестве основного инструмен­та регулирования его состава и структуры рассматривается приватиза­ция. При этом предполагается, как само собой разумеющееся, что госсектор в его теперешнем виде по-прежнему следует сокращать, оставляя за госу­дарством лишь ключевые предприятия (с точки зрения обороны, социаль­ной политики и т.д.). Оптимизация состава и структуры госсектора пред­ставляет одну из важнейших задач, и вопрос определения его размеров и соотношения внутренних компонентов - центральный. Приватизация - это только один из способов изменения масштабов госсектора. Альтерна­тивой является национализация, т.е. выкуп государством предприятий или пакетов акций у частных владельцев. По ряду объективных причин данный метод сейчас не используется, однако его применение принципи­ально возможно и в ряде случаев теоретически оправдано. Можно напом­нить и о таком способе количественного изменения госсектора, как создание и (или) преобразование (ликвидация, слияние, поглощение, присоединение) госпредприятий. Встроенным блоком механизма управления объектами госсектора должен стать механизм, позволяющий избегать субъективизма при принятии решения о приватизации, национализации, реструктуриза­ции, ликвидации конкретного объекта. Это необходимо для того, чтобы сохранить стратегически важные объекты в составе госсектора и избе­жать опасности оставить их без гарантий бюджетной финансовой под­питки.

В целом же следует четко обозначить, что в Казахстане государствен­ный сектор экономики выполняет важную роль в его развитии. Основным вопросом, который ставится на текущий момент, является качественное изменение, превращение в передовую с точки зрения эффективности часть экономики. Реализация эталонообразующей функции государства должна привести к созданию в рамках госсектора (как наиболее регулируе­мой части экономики) «эталонных», образцовых предприятий, а также фрагментов эталонных взаимоотношений предприятий с социальным, се­тевым и средовым окружением. Желательное состояние: «сильное госу­дарство, влиятельное и ответственное общество, эффективная экономика», в Казахстане не может быть достигнуто без укрепления государственного сектора экономики.

Значимость государственного сектора определена и тем, что суще­ствуют сферы деятельности, необходимые для функционирования эконо­мики в целом, но в которые частный капитал не будет вкладывать средства из-за отсутствия прибыли, ее незначительности, либо слишком высокого риска. У частного капитала интересы отнюдь не всегда совпадают с общественными. Поэтому государство выполняют функцию по производ­ству и обеспечению общества определенным объёмом таких товаров, благ и услуг через механизм государственных финансов. Перераспределение экономических ресурсов достигается через функционирование данного механизма: через налоги и другие обязательные платежи частный сектор ограничивается в производстве индивидуальных, рыночных товаров, а население - в их потреблении. Тем самым часть ресурсов передаётся в государственный бюджет, внебюджетные фонды и финансируются необ­ходимые потребности, отрасли, производства, обеспечивающие удовлет­ворение общественных нужд. Все это позволяет вменить государственно­му сектору роль главного гаранта национальных интересов и инициатора прогрессивных изменений в обществе.

Ключевые слова: государственный сектор, национальная экономика, государственные активы, государственные финансы, нефинансовые корпорации, квазикорпоративные предприятия, государственная собст­венность, коммунальная собственность, национальные управляющие хол­динги, национальные холдинги, государственное предпринимательство.