Государственные социальные внебюджетные фонды
Социальное страхование может осуществляться государством открыто, гласно, прозрачно, но в рамках государственного (федерального) бюджета под особым контролем представительных органов власти и руководством высших исполнительных органов — правительства страны и министерства финансов. Такая система существует в современных стабильных демократических странах, а также была в СССР. Но страхование может производиться и вне государственного бюджета, через специальные внебюджетные фонды, подконтрольные, как правило, узкому кругу властных должностных лиц исполнительных органов власти. Россия избрала вторую систему — использование государственных социальных ВБФ.
Впервые социальные внебюджетные фонды были созданы в РФ в 1992 г. При их образовании ставились задачи: 1) «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов; 2) вывести из- под контроля законодательных органов власти значительные финансовые ресурсы, предоставив их в полное распоряжение исполнительных органов власти. Для решения этих задач ВБФ были законодательно выведены из бюджетной системы страны. Лишь в 1998 г. под влиянием общественности и давлением представительных органов власти был принят Бюджетный кодекс РФ, зафиксировавший государственные социальные ВБФ в качестве важнейшего составного элемента бюджетной системы.
В состав государственных социальных ВБФ РФ в настоящее время входят:
• Пенсионный фонд РФ (ПФ РФ);
• Фонд социального страхования РФ (ФСС);
• Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ (ФФОМС и ТФОМС).
Эти фонды аккумулируют средства для реализации важнейших социальных гарантий — государственного пенсионного, социального и обязательного медицинского страхования.
В организационном отношении социальные внебюджетные фонды — самостоятельные финансово-кредитные организации. Однако их самостоятельность имеет свои особенности и существенно отличается от экономической самостоятельности государственных и коммерческих, акционерных, кооперативных, частных организаций. Внебюджетные социальные фонды организуют мобилизацию и использование средств фондов в размерах и на цели, регламентированные государством. Государство определяет уровень страховых платежей, принимает решение об изменениях структуры и уровня денежных социальных выплат. Через ВБФ проходит довольно существенная часть денежных ресурсов государства, что видно из данных табл. 11.1.
Таблица] 1.1
Соотношение государственныхВБФи федерального бюджета, млрдруб.
Показатель | 2000 | 2002 | 2003 |
Доходы федерального бюджета | 1132 | 2126 | 2418 |
ПФ РФ | 439 | 783 | 823 |
ФСС | 99 | 127 | 134 |
ФФОМС | 2 | 5 | 5 |
ТФОМС* | 34 | 79 | 90 |
Социальные ВБФ, всего | 574 | 994 | 1052 |
ВБФ, в % к федеральному бюджету | 51 | 47 | 43 |
* Примечание. По оценке автора. |
Все государственные социальные ВБФ составили в 2000 г. 51% доходов федерального бюджета, в 2002 г. — 47% и в 2003 г. — 43%. При этом большая часть приходится на ПФ РФ (37—38%), ФСС —
5— 8% и ФОМС — 3—5%. Однако с учетом остатков на начало года и без повторного счета в размере ЕСН объем только одного ПФ РФ составит в 2003 г. 49%. Таким образом, государственные социальные ВБФ РФ являются существенным звеном бюджетной системы. Рассмотрим их подробнее.
Пенсионный фонд РФ, введенный в действие с 1 января 1992 г., создан в целях государственного управления финансами пенсионного страхования в РФ и является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ. Деятельностью фонда руководит Правление и его постоянно действующий орган — Исполнительная дирекция. Ди-
рекции подчиняются отделения в субъектах РФ. На местах (в городах и районах) имеются уполномоченные Пенсионного фонда. Отделения обеспечивают организационную работу по сбору взносов в Фонд, реализации региональных программ пенсионного страхования, а также контроль за расходованием средств.
Основными задачами ПФ РФ являются:
• аккумуляция страховых платежей;
• финансирование расходов в соответствии с назначением Фонда.
Формирование ПФ РФ в 2000—2002 гг. характеризуется данными
табл. 11.2. Наибольшее количество доходов приходится на страховые взносы (в 2000 г. — 78%), которые с 2001 г. заменены на единый социальный налог (ЕСН). На средства федерального бюджета приходится 6—1%.
Таблица 11.2 Динамика доходов бюджета ПФРФ, млрд руб.
|
В качестве негативного фактора следует отметить более чем 14-кратный рост переходящего остатка Фонда (8 млрд руб.
в 2000 г., 98 млрд в 2001 г. и 115,6 млрд в 2002 г.). По существу, данные остатки ПФ РФ становятся крупным мобильным ресурсом дополнительных государственных расходов.Уплата ЕСН носит обязательный характер, он отнесен к числу первоочередных платежей и включается в себестоимость продукции (работ, услуг). Порядок уплаты и тарифы отчислений работодателями в Пенсионный фонд устанавливаются законодательством РФ. В 2002 г. действовали следующие основные ставки (в % к оплате труда):
• организации— 28,0;
• сельскохозяйственные организации — 20,6;
• предприниматели — 19,2.
По данным Международной ассоциации социального обеспечения, применяемые в России ставки — одни из самых высоких среди 165 стран мира. Такой уровень фискального бремени ведет к укрывательству от государства доходов и переводу их в «теневую» экономику.
В ПФ РФ кроме ЕСН поступают также:
• средства федерального бюджета, направляемые через ПФ РФ на выплаты государственных пенсий и пособий;
• доходы от обслуживания счетов ПФ РФ банками;
• добровольные взносы юридических и физических лиц.
Кроме того, доходы могут поступать за счет капитализации части временно свободных средств Фонда (покупки ценных бумаг, инвестиций). При отсутствии у ПФ РФ собственных средств на финансирование выплат пенсий могут направляться полученные в банках кредиты и краткосрочные ссуды из местного бюджета.
Средства ПФРФ направляются на выплаты:
1) государственных пенсий (по возрасту, за выслугу лет, при потере кормильца);
2) пенсий по инвалидности, военнослужащим;
3) компенсаций пенсионерам;
4) материальной помощи престарелым и инвалидам;
5) пособий на детей в возрасте от полутора до шести лет, одиноким матерям, на детей, инфицированных ВИЧ;
6) пострадавшим от аварии на Чернобыльской АЭС.
За счет средств ПФ РФ финансируются различные программы по социальной поддержке инвалидов, пенсионеров и детей, осуществляются единовременные денежные выплаты.
Выплаты государственных пенсий и пособий занимают наибольший удельный вес в общем объеме расходов ПФ РФ (табл.
11.3). Наряду с ними осуществляются целевые выплаты государственных пенсий и пособий на возвратной основе из федерального бюджета. Это расходы на выплату пенсий, их пересылку и доставку. Часть средств Пенсионного фонда используется на капитальные вложения и проектные работы, разработку и ввод в эксплуатацию автоматизированной системы Фонда, подготовку и переподготовку кадров, возврат краткосрочных ссуд и полученных от коммерческих банков кредитов, содержание органов управления ПФ РФ. К сожалению, последние затраты за два года возросли в 5 раз.ТаблицаЛ.3
Расходы ПФ РФ в 2000—2002гг., млрдруб.
|
Структура расходов ПФ РФ предусматривает направление средств на создание инфраструктуры и осуществление мероприятий по организации персонифицированного учета для целей государст- || венного пенсионного страхования.
Программа пенсионной реформы РФ, утвержденная в 1998 г., предполагает переход от действующей распределительной системы к смешанной системе пенсионного обеспечения, которая включает:1) государственное базовое пенсионное страхование, по которому выплата пенсий осуществляется в зависимости от страхового (трудового) стажа;
2) накопительную часть пенсий;
3) государственное социальное пенсионное обеспечение для отдельных категорий граждан.
Фонд социального страхования РФ действует с 1993 г. Денежные средства Фонда принадлежат государству, не входят в состав бюджетов соответствующих уровней и изъятию не подлежат. Бюджет
ФСС и отчет об его исполнении сначала утверждаются Правительством РФ, а затем Федеральным Собранием РФ.
Основные задачи ФСС:
• обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, на погребение, на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей, а также на другие цели государственного социального страхования, предусмотренные законодательством;
• участие в разработке и реализации государственных программ по охране здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;
• организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования.
Около 70% средств ФСС остается в распоряжении плательщиков для выплаты большинства пособий в организациях.
Средства ФСС образуются за счет:
• ЕСН, уплачиваемого работодателями независимо от форм собственности;
• добровольных взносов граждан и юридических лиц;
• ассигнований из федерального бюджета РФ на покрытие расходов в соответствии с действующим законодательством;
• прочихдоходов.
Формирование бюджета ФСС в 2000—2002 гг. характеризуется данными табл. 11.4. Наибольшее количество доходов приходится на страховые взносы (80—85%), замененные в 2001 г. на ЕСН С 2001 г. появились отчисления на страхование от несчастных случаев, составившие 15%. В качестве негативного фактора можно отметить рост переходящего остатка фонда: с 12,1 млрд руб. в 2000 г. до 16,6 млрд в 2001 г.
Таблица 11.4
Динамика доходов бюджета ФСС РФв2000—2002 гг.,млрдруб.
Показатель | 2000 | 2001 | 2002 | 2002 к 2000, % |
Остаток средств на начало года | 12,1 | 16,7 | 18,9 | 156 |
Страховые взносы | 83,6 | — | _ | 124 |
Единый социальный налог Сумма единого налога на вмененный | •— | 52,2 | 83,8 | ’ |
ДОХОД Обязательное социальное страхование | 0,2 | 0,2 | — | — |
от несчастных случаев | — | 13,3 | 19,7 | — |
Прочие поступления | 2,2 | 3,5 | 0,8 | 36 |
Средства федерального бюджета | 0,6 | 0,4 | 0,7 | 117 |
Всего доходов | 98,7 | 86,3 | 127,1 | 128 |
В расходах бюджета ФСС (табл. 11.5) основной удельный вес приходится на различные пособия и страховые выплаты. Большая часть выплат из средств ФСС идет на оплату больничных листов. Значительные средства используются на санаторно-курортное обслуживание работников и членов их семей.
Основная доля отчислений в социальные фонды ложится на работодателей. Тарифы установлены одинаковые для всех независимо от состояния условий труда, уровня заболеваемости и других важных факторов. Иначе говоря, у работодателя отсутствует экономическая заинтересованность в снижении страховых рисков и, следовательно, объемов выплат.
Таблица11.5 Расходы ФСС РФ в 2000-2002гг.,шрд руб.
|
Контроль полноты и своевременности начисления и уплаты страхователями страховых взносов и иных платежей осуществляется ФСС совместно с Министерством РФ по налогам и сборам, а за правильным и рациональным расходованием этих средств на предприятиях — ФСС с участием профессиональных союзов.
Фонды обязательного медицинского страхования РФ (ФОМС) призваны обеспечить гражданам страны получение равной меди-
цинскои и лекарственной помощи соответственно программам обязательного медицинского страхования. ФОМС подразделяются на федеральный и территориальные.
Федеральный ФОМС РФ является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением, юридическим лицом и подотчетен Федеральному Собранию и Правительству РФ.
Основные задачи ФФОМС:
• реализация Закона РФ «О медицинском страховании граждан в РФ»;
• обеспечение прав граждан в системе обязательного медицинского страхования (ОМС);
• участие в разработке и осуществлении государственной финансовой политики в области ОМС;
• выравнивание условий деятельности территориальных фондов по финансированию ОМС;
• разработка и осуществление комплекса мероприятий по обеспечению финансовой устойчивости системы ОМС.
Средства ФФОМС образуются за счет:
• ЕСН, уплачиваемого организациями независимо от форм собственности на обязательное медицинское страхование;
• взносов территориальных фондов на реализацию совместных программ, выполняемых на договорных началах;
• ассигнований из федерального бюджета на выполнение республиканских программ обязательного медицинского страхования;
• добровольных взносов юридических и физических лиц;
• доходов от использования временно свободных финансовых средств Фонда;
• нормированного страхового запаса финансовых средств Фонда;
• поступлений иных финансовых средств, не запрещенных законодательством РФ.
ДоходыбюджетаФФОМСв2^Ю—2002 гг.,млн руб. |
Формирование ФФОМС в 2000—2002 гг. отражено в табл. 11.6.
Показатель | 2000 | 2001 | 2002 | 2002 к 2000, % |
1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
Остаток средств на начало года Страховые взносы Единый социальный налог | 10 10 10 100 2081 2630 3907 |
Таблица! 1.6 |
Окончание табл. П
|
Большая часть доходов приходится на страховые взносы (в 2000 г. — 98%), замененные с 2001 г. на ЕСН. Средства в ФФОМС перечисляются организациями и учреждениями независимо от форм собственности по ставке 0,2% к начисленной оплате труда по всем основаниям. За неработающих граждан платят органы исполнительной власти с учетом территориальных программ обязательного медицинского страхования в пределах средств, предусмотренных в соответствующих бюджетах на здравоохранение.
Негативным моментом доходной политики Фонда является поступление средств от ранее размещенных финансовых ресурсов в размере 10—15 млн руб. Они были бы целесообразными лишь при условии решения всех задач медицинского страхования, которого пока нет и в ближайшее время не предвидится.
211 10,0 254 9,5 467 11,8 221 |
Средства ФФОМС используются на оплату медицинских услуг, предоставляемых гражданам, финансирование целевых медицинских программ, мероприятий по подготовке и переподготовке специалистов, на развитие медицинской науки, улучшение материальнотехнического обеспечения здравоохранения и другие цели (табл. 11.7).
2000 | 2001 | 2002 | 2002к | ||||
Показатель | Сумма | % | Сумма | % | Сумма | % | 2000, % |
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 |
Всего В том числе Выравнивание финансовых условий территориальных | 2105 | 100,0 | 2680 | 100,0 | 3960 | 100, 0 | 188 |
фондов ОМС | 1783 | 84,7 | 2332 | 87,0 | 3399 | 85,8 | 191 |
Таблица11.7 |
Расходы ФФОМСза2^^—2002 гг., млнруб. |
Выполнение целевых программ оказания медицинском помощи по ОМС |
Окончание табл 11 7
|
Основная сумма расходов — это субвенции на выравнивание условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования и финансирование целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования. Распределение субвенций территориальным фондам ОМС осуществляется с применением Положения о порядке предоставления Фондом субвенций территориальным фондам ОМС субъектов РФ. Кроме того, используется методика комплексной оценки территории и деятельности системы обязательного медицинского страхования субъекта РФ для обоснования потребности в субвенциях Фонда.
Территориальные ФОМС создаются органами власти субъектов РФ. Они являются самостоятельными государственными некоммерческими финансово-кредитными учреждениями, юридическими лицами и осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством РФ.
К основным задачам ТФОМС РФ относится:
• обеспечение реализации Закона о медицинском страховании граждан в РФ;
• обеспечение прав граждан в системе обязательного медицинского страхования.
Территориальным фондам обязательного медицинского страхования принадлежит основная роль в финансовом обеспечении здравоохранения территорий. Деятельность территориального фонда определена Положением о территориальном фонде обязательного медицинского страхования.
Территориальный ФОМС РФ осуществляет следующие функции:
• аккумулирует финансовые средства на обязательное медицинское страхование;
• финансирует обязательное медицинское страхование по дифференцированным душевым нормативам;
• выравнивает финансовые ресурсы городов и районов, направляемые на обязательное медицинское страхование;
• накапливает финансовые резервы для обеспечения устойчивости системы ОМС;
Бюджетная система РФ
1 6 1
• разрабатывает правила обязательного медицинского страхования граждан на территории РФ;
• контролирует поступление в территориальный ФОМС страховых взносов и использование финансовых средств на обязательное медицинское страхование;
• ведет персонифицированный учет по всем категориям плательщиков страховых взносов в РФ;
• согласовывает с органами исполнительной власти, медицинскими ассоциациями территориальную программу обязательного медицинского страхования населения;
• взаимодействует с ФФОМС и другими территориальными фондами.
Средства территориальных ФОМС находятся в государственной собственности и не входят в состав бюджетов субъектов РФ. Выравнивание финансовых ресурсов обязательного медицинского страхования производится путем передачи средств территориальных фондов филиалам до достижения установленного на территории среднедушевого норматива.
Финансовые средства территориальных фондов используются:
• для финансирования обязательного медицинского страхования;
• дотирования филиалов с недостаточным объемом финансовых средств до достижения установленного на территории среднедушевого норматива;
• формирования нормированного страхового запаса;
• осуществления управленческих функций территориального фонда по нормативу, устанавливаемому исполнительным директором по согласованию с правлением территориального фонда в процентах к размеру всех собранных средств;
• финансирования отдельных мероприятий по здравоохранению, взаимно согласованных между органами управления системы здравоохранения и территориальными фондами ОМС.
11.2.
Еще по теме Государственные социальные внебюджетные фонды:
- 11.3 Государственные внебюджетные фонды в РФ.
- 2.6.4 Единый социальный налог (взнос), зачисляемый в государственные внебюджетные фонды
- Глава 15 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ
- Государственные социальные внебюджетные фонды
- 9.2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ
- 1.4. Государственные внебюджетные фонды
- Г л а в а 21. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ В ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ
- Глава 17. Правовое регулирование обязательных платежей в государственные социальные внебюджетные фонды
- 25.2. Государственные социальные внебюджетные фонды РФ
- 2. Государственные и муниципальные внебюджетные фонды