1.1. Экономическая сущность и содержание бюджета, повышение его значения в постиндустриальном обществе

Бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функ­ций государства и местного самоуправления.

С помощью государственного бюджета государственные власти получают финансовые ресурсы для содержания государственного аппарата, армии, осуществления социальных мероприятий, реали­зации экономических задач, т.е. для выполнения государством воз­ложенных на него функций.

Государственный бюджет как основной финансовый план госу­дарства дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий. Бюджет отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Бюджет фиксирует конкрет­ные направления расходования средств, перераспределение нацио­нального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.

В то же время бюджет правомерно рассматривать как экономи­ческую категорию, которая выражает определенные экономические

отношения. Бюджет — категория, свойственная различным отноше­ниям. Его возникновение и развитие связано с зарождением и фор­мированием государства. Государство использует бюджет в качестве как одного из основных инструментов обеспечения непосредствен­но своей деятельности, так и важнейшего элемента проведения экономической и социальной политики.

Как экономическая категория бюджетные отношения являются составной частью финансовых отношений, следовательно, им при­сущи денежная форма и основные функции финансов.

Бюджет выполняет следующие функции:

• перераспределение ВВП;

• государственное регулирование и стимулирование экономики;

• финансовое обеспечение бюджетной сферы и социальной по­литики государства;

• контроль за образованием и использованием централизован­ных фондов денежных средств.

Распределительная функция бюджета Она проявляется через формирование и использование централизованных фондов денеж­ных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. В развитых странах через бюджеты разных уровней перераспределяется до 50% ВВП. С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отрас­лей, регионов. Регулируя таким образом экономические отноше­ния, государство способно целенаправленно усиливать или сдержи­вать темпы производства, ускорять или ослаблять рост капиталов и частных сбережений, изменять структуру спроса и потребления.

Перераспределение ВВП через бюджет имеет две взаимосвязан­ные, проистекающие одновременно и непрерывно стадии:

(1) образование доходов бюджета;

(2) использование бюджетных средств — расходы бюджета.

Доходы бюджета — денежные средства, поступающие в безвоз­мездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательст­вом РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, орга­нов государственной власти субъектов РФ и органов местного са­моуправления.

При образовании доходов бюджета происходит принудительное изъятие в пользу государства части ВВП, созданного в процессе общественного воспроизводства. На этой основе возникают финан­совые взаимоотношения государства с налогоплательщиками.

Доходы бюджета имеют существенные различия по их платель­щикам, объектам обложения, методам изъятия, срокам уплаты и др.

Но в то же время они характеризуются единством, так как пресле­дуют одну цель — формирование доходной части бюджетов разных уровней.

Доходы бюджета могут носить налоговый и неналоговый харак­тер. Основным источником налоговых доходов являются вновь соз­данная стоимость и доходы, полученные в результате ее первичного распределения (прибыль, заработная плата, добавленная стоимость, ссудный процент, рента, дивиденды и т.д.), а также накопления.

Неналоговые доходы бюджетов образуются в результате либо экономической деятельности самого государства, либо перераспре­деления уже полученных доходов по уровням бюджетной системы.

Структура бюджетных доходов подвижна и во многом определя­ется конкретными экономическими условиями. Например, в стра­нах с высоким уровнем жизни основой налоговых доходов являются доходы с физических лиц, а в странах с низким уровнем жизни — косвенные налоги и налоги с юридических лиц.

Расходы бюджета — денежные средства, направляемые на фи­нансовое обеспечение задач и функций государства и местного са­моуправления.

Через бюджетные расходы финансируются бюджетополучатели — организации производственной и непроизводственной сфер, яв­ляющиеся получателями или распорядителями бюджетных средств. Таким образом, расходы бюджета носят транзитный характер. В бюд­жете только определяются размеры бюджетных расходов по статьям затрат, а непосредственные расходы осуществляют бюджетополуча­тели. Кроме того, за счет расходов бюджета происходит перераспре­деление бюджетных средств по уровням бюджетной системы через дотации, субвенции, субсидии и бюджетные ссуды. Расходы бюдже­та носят в основном безвозвратный характер. На возвратной основе могут предоставляться только бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Структура бюджетных расходов ежегодно устанавливается непосредственно в бюджетном плане и зависит, как и бюджетные доходы, от экономической ситуации и общественных приоритетов.

Одновременно с распределительной действует контрольная функ­ция бюджета, которая предполагает возможность государственного контроля за поступлением и использованием бюджетных средств.

Предпосылки повышения значения бюджета в современных условиях Либеральная экономика, которая развивалась в XIX— XX вв. и была сопряжена с большими достижениями частичного предпринимательства и относительно слабым участием государства в экономической и социальной сферах, перестала обеспечивать по­требности общества. Особенно это проявилось в периоды послево­енного восстановления экономики и мировых кризисов 1929, 2008 гг. Для преодоления негативных последствий войн и кризисов у част­ного капитала не было достаточных средств, поэтому государства вынуждены были разрабатывать антикризисные меры, финансовое обеспечение которых осуществлялось за счет бюджетных средств. Естественно, это привело к повышению роли государственных бюд­жетов в экономических и социальных процессах.

На современном этапе развития человеческой цивилизации идет становление постиндустриального общества, что сопровождается огромными масштабами хозяйственной деятельности людей, науч­но-технической революцией, повышением уровня социального раз­вития общества. Такая тенденция характерна для всех стран, в том числе и для России.

Современные экономические, демографические, экологиче­ские факторы внесли существенные коррективы в задачи и цели, стоящие перед нашим государством. В начале XXI в. еще более актуальными стали проблемы существования людей на планете, главная из которых — дефицит природных ресурсов. Это дефицит сельскохозяйственных земель, полезных ископаемых, и в первую очередь энергоносителей. Реальным становится дефицит продо­вольствия и питьевой воды.

В этих условиях Россия столкнулась с новыми вызовами време­ни. С одной стороны, мы располагаем огромной территорией с боль­шими природными ресурсами, с другой — не имеем достаточных материальных и финансовых ресурсов, чтобы их осваивать. При возрастающем дефиците природных ресурсов и возрастающем чис­ле жителей ряда стран (Китай, США, Индия, арабские государства др.) наша страна становится объектом их более пристального вни­мания: в одном случае как рынок сбыта их продукции, в другом — как слабозаселенная территория.

Решение обострившихся проблем невозможно без форсирован­ного развития экономики и инфраструктуры, решения социальных и демографических задач, восстановления научно-технического по­тенциала, укрепления обороноспособности страны.

Переход к рыночной экономике и экономический кризис 1990-х годов привели к падению уровня промышленного производ­ства в стране. Даже более чем через 15 лет после этого перехода многие показатели промышленного производства не достигли уров­ня 1990 г.

Острой стала проблема продовольственной независимости стра­ны. На мировых рынках цены на продовольствие постоянно растут. Россия ввозит из-за рубежа почти половину всего потребляемого продовольствия. Исходя из мировой конъюнктуры цены внутри страны на продовольствие также растут. Все это ведет к снижению продовольственной безопасности страны. Без больших государст­венных финансовых вливаний в эту отрасль проблему решить не­возможно.

Особого внимания требует состояние инфраструктурных отрас­лей. В течение многих десятилетий из-за постоянного и в больших размерах недофинансирования инфраструктура отстает в своем раз­витии от основных отраслей национальной экономики, что тормозит экономическое и социальное развитие страны. Огромные потери несет экономика из-за качества автодорог.

Снижение объемов государственного жилищного строительст­ва обострило жилищную проблему. Постоянное и в больших раз­мерах недофинансирование здравоохранения, огромный рост цен на медикаменты привели к росту заболеваемости населения и, как следствие, к увеличению смертности и уменьшению численности населения страны, которое сократилось со 148 млн в 1990 г. до 141 млн в 2007 г.

Острые проблемы российского населения вызвали необходи­мость разработки и осуществления таких приоритетных нацио­нальных проектов, как «Жилье», «Образование», «Здравоохране­ние», «АПК».

Все это свидетельствует, что страна не вышла из кризисного со­стояния 1990-х годов.

Усложняющаяся экономическая и политическая обстановка на планете в XXI в.

В ближайшее время рост бюджетных расходов будет связан с не­обходимостью реформирования пенсионной системы страны, мо­дернизации оборонно-промышленного комплекса, отечественного авиастроения и автостроения, других отраслей, ускоренного разви­тия инфраструктуры (строительство дорог, коммунальных предпри­ятий и др.).

На рост бюджетных расходов повлияет растущая продовольст­венная зависимость страны, что вызвано снижением уровня сель­скохозяйственного производства. Так, за последние 8 лет поголовье крупного рогатого скота сократилось на 20 млн голов, из сельхоз- оборота выведено, т.е. пустует, 40 млн га пашни. Выходом из такой ситуации должен стать рост государственных расходов на создание государственных сельскохозяйственных предприятий, на выдачу из бюджета дотаций сельхозпроизводителям.

Фактором роста бюджетных расходов является возрастающее превышение импорта над экспортом. Одной из причин является неконкурентоспособность отечественной продукции, в том числе из-за ее низкого качества. Необходимы крупные инвестиции в мо­дернизацию производств, разработку новых технологий, следова­тельно, в НИОКР, в подготовку кадров. Предприниматели на это достаточных средств не имеют. Уже в 2008 г. внешний корпоратив­ный долг составил 497 млрд долл. и превысил годовой объем рос­сийского экспорта товаров. В этих условиях необходим рост бюд­жетных расходов в национальную экономику, науку, образование, в том числе на создание новых высокотехнологичных государствен­ных предприятий.

Все перечисленные проблемы, национальные проекты невоз­можно ни решить, ни реализовать без долгосрочной финансовой политики, мощной финансовой базы государства, а это, в свою очередь, связано с выбором вариантов экономической стратегии и финансовой политики государства.

Учитывая экономическое, социальное и демографическое со­стояние нашего государства и влияние внешнеэкономических и по­литических факторов, возможны два сценария дальнейшего разви­тия страны.

Первый сценарий связан с приоритетами развития либеральной экономики и предпринимательства, низким участием государствен­ных финансовых ресурсов и слабым влиянием государства на эко­номические процессы в стране. Но реализация такого сценария приведет к медленному развитию страны, низким темпам роста экономики, удлинению сроков решения социальных проблем, даль­нейшему отставанию нашего государства.

Второй сценарий связан с формированием смешанной экономи­ки, увеличением использования государственных финансовых ре­сурсов, развитием государственного сектора экономики, усилением влияния государства в экономической и социальной сферах и на этой основе совершением экономического рывка. В рамках этого сценария уже предпринимаются действия российского правительст­ва по преодолению последствий современного мирового экономи­ческого кризиса.

Выбор этих сценариев сопряжен с принятием принципиально отличных двух направлений финансовой политики государства — централизацией и децентрализацией финансовых ресурсов, созда­ваемых в стране.

Централизация финансовых ресурсов связана с их концентраци­ей в консолидированном бюджете страны (федеральный, регио­нальные и местные бюджеты) и использованием их на приоритет­ных направлениях в конкретный исторический период для решения жизненно важных задач. Централизация дает обществу выигрыш во времени. А в экономике это действенный фактор.

История многих государств свидетельствует о неоднократном применении централизации финансовых ресурсов. Как правило, это происходило в периоды войн и послевоенного восстановления экономики. Благодаря жесткой централизации финансовых ресур­сов в СССР в середине 1920-х и конце 1940-х годов за короткий период (пять лет) удалось достигнуть уровня экономических пока­зателей, имевших место в стране до Первой и Второй мировых войн. Централизация помогла создать за небывало короткий срок индустриальный потенциал, позволивший СССР производить в го­ды Великой Отечественной войны необходимый объем вооружения и одержать победу.

После Второй мировой войны полученные европейскими госу­дарствами от США по плану Маршалла и централизованные в их бюджетах финансовые ресурсы позволили быстро восстановить их национальные экономики. Разительные экономические успехи Ки­тая связаны также с централизованной финансовой политикой это­го государства.

В то же время следствием централизации могут быть потери в качестве использования средств из-за отсутствия за ними должно­го государственного контроля, удаления бюджетополучателя от ис­точника средств, снижения его ответственности и др.

Децентрализация приводит к рассредоточению средств по мно­гим денежным фондам, владельцы которых имеют свои интересы, не всегда совпадающие с интересами общества. Средства распыля­ются и неэффективно используются. Необходимы политическая воля, административные усилия для их объединения на реализацию общественных задач. Как следствие, проигрыш во времени, эконо­мические, социальные, политические потери.

На протяжении тысячелетий все государства на разных этапах развития испытывали проблемы централизации и децентрализации финансовых средств. От их своевременного и правильного решения нередко зависела судьба этих государств.

Особенно возрастает актуальность централизации финансовых ресурсов в экстремальные периоды развития страны, т.е. в периоды войн, революций, экономических кризисов, в период восстановле­ния после них национальной экономики, в период внешних угроз государству.

В настоящее время наша страна находится в состоянии эконо­мического кризиса, т.е. в экстремальном периоде. Во-первых, мы восстанавливаем экономику после смены общественного и эконо­мического строя, мы еще не достигли многих экономических и со­циальных показателей 1990 г. Во-вторых, мы вновь находимся под воздействием внешних негативных факторов. Следовательно, перед нами вновь стоит проблема усиления централизации финансовых ресурсов, создаваемых в государстве.

Необходимость ускоренного развития экономики и социальной сферы ставит вопрос об усилении роли государства в этих сферах, а следовательно, об увеличении доли бюджетных средств в общем объеме финансовых ресурсов, создаваемых в стране. Но это возмож­но либо за счет средств, направляемых в государственные социальные внебюджетные фонды, либо за счет средств, находящихся в распоря­жении субъектов хозяйствования.

Если иметь в виду увеличение средств в консолидированном бюджете РФ за счет государственных внебюджетных фондов, то этот вариант невозможен, так как собственных источников доходов этих фондов не хватает для выполнения возложенных на них функ­ций. Поэтому они получают дотацию из федерального бюджета, которая постоянно увеличивается и превысила сейчас 1 трлн руб.

Второй потенциальный источник увеличения бюджетных ресур­сов — средства, находящиеся в распоряжении субъектов хозяйство­вания. Возможны два варианта.

Первый вариант. Предпринимательство медленно развивается и накапливает средства для модернизации и расширения производст­ва. Это в будущем приведет к росту налоговых поступлений в бюд­жет. Однако для такого медленного пути экономического развития в стране может не хватить времени, и мы окажемся в экономиче­ской и научно-технической зависимости.

Второй вариант. Если мы хотим быстрее решить назревшие проблемы укрепления и развития государства в экстремальных ус­ловиях, то, видимо, надо идти по пути увеличения изъятия в бюд­жет финансовых ресурсов для разработки и внедрения в экономику новых технологий и техники, для решения социальных вопросов. Это тем более оправданно, что современное поколение российских предпринимателей в массе своей не финансирует научные исследо­вания, не направляет капитал в новые отрасли экономики, не чув­ствует экономической и социальной ответственности за развитие государства, за положение населения. По мнению многих экономи­стов, наблюдается смещение интереса большей части предпринима­телей от бизнеса к потреблению. Предприниматели не будут зани­маться регулированием экономики и социальной сферы, оказывать финансовую помощь депрессивным территориям, осуществлять ме­роприятия по защите окружающей сферы и т.д.

Все эти обстоятельства должны стать фактором, во-первых, уси­ления экономической и социальной роли государства, во-вторых, снижения доли получаемого предпринимателями национального дохода, т.е. изменения экономической и финансовой политики в государстве.

Продолжительность действия в России такой политики, назовем ее ВЭП (временная экономическая политика), должна быть рассчи­тана на срок восстановления экономического, социального поло­жения в стране, достижения в стране экономических и социальных показателей на уровне передовых индустриальных государств или хотя бы выше уровня 1990 г.

В этот период должен действовать механизм распределения на­ционального дохода, обеспечивающий предпринимателям макси­мум 10—15% рентабельности от вложенных в экономику капиталов, кстати, такой и даже ниже уровень рентабельности характерен для зарубежных стран.

Этот механизм должен включать, во-первых, налоговые инстру­менты, в том числе введение прогрессивной школы налогообложе­ния, во-вторых, законодательные меры по предотвращению утечки капиталов за рубеж, в-третьих, меры по стимулированию финансо­вых вложений предпринимателей в отечественную экономику и со­циальную сферу.

Это позволит осуществить в стране централизацию финансовых ресурсов в руках государства, не изменяя форм собственности на основные средства производства.

Развитие государственного капитализма, особенно в новых от­раслях промышленности, вполне оправданно, и это даст более бы­стрый экономический и социальный эффект, что будет способство­вать повышению эффективности использования финансовых ресур­сов, создаваемых в стране.

Следует отметить, что в науке, в теории общественных финан­сов базовыми критериями повышения эффективности принято счи­тать критерий Парето и критерий Калдора—Хикса.

По Парето, повышение эффективности, т.е. улучшение от изме­нения распределения средств, происходит, если достигается улучше­ние (полезность) хотя бы для одного индивидуума и не вызываются негативные изменения полезности для других индивидуумов.

Критерий Калдора—Хикса свидетельствует, что повышение эко­номической эффективности достигается при условии, если те чле­ны общества, которые выигрывают от изменения распределения средств, способны компенсировать потери тех, чье положение ухудшается.

При централизации увеличиваются средства, направленные на удовлетворение общественных благ (услуг, оплачиваемых за счет средств бюджетной системы). Следовательно, выигрывает большин­ство населения. И это большинство, т.е. население, с улучшением условий жизнедеятельности в конечном итоге компенсирует затра­ты меньшинству (предпринимателям) путем роста производитель­ности труда, покупательной способности, т.е. увеличивается уро­вень потребления, спрос на продукцию, а следовательно, растет объем реализации продукции и доходов предпринимателей.

Таким образом, можно констатировать, что в условиях экстре­мального состояния экономики и социальной сферы в стране цен­трализация финансовых ресурсов более приемлема, чем децент­рализация.

Следовательно, если мы хотим выиграть во времени, сохранить государство и народ, необходимо форсированное развитие эконо­мики, социальной сферы и науки на основе концентрации финан­совых ресурсов в руках государства. Для этого подавляющая часть природной ренты должна быть сосредоточена в бюджете, установ­лена норма средней рентабельности, введена прогрессивная шкала налогообложения доходов юридических и физических лиц, сущест­венно повышены и дифференцированы ставки налога на имущество.

Вместе с тем нельзя оставлять без внимания и отрицательные стороны централизации финансов.

Чрезмерная централизация сосредоточивает в руках исполни­тельных органов власти огромные финансовые ресурсы, что в усло­виях недостаточного общественного контроля дает им возможность направлять их на цели, не всегда отвечающие жизнеобеспечению населения.

Для устранения этой опасности в стране должны существовать инструменты, гарантирующие распределение централизованных финансовых ресурсов по направлениям, обеспечивающим населе­нию получение необходимых общественных благ за счет бюджетных средств.

Такими инструментами должны быть не только Конституция, но и введение закона о распределении внутреннего валового про­дукта, который бы регламентировал распределение ВВП по отрас­лям экономики, социальной сферы, сферы управления и другим и определял ответственность органов власти за его нарушение. Не­обходим так же закон о государственных социальных стандартах, которым должны быть установлены минимальные гарантии жизне­обеспечения населения. На основе этих стандартов должен опреде­ляться подушевой расход на жителя, который будет основой плани­рования территориальных бюджетов, а следовательно, основой ус­тановления их доли в консолидированном бюджете РФ.

Второй опасностью централизации является удаление контроля от места использования средств, отсюда и снижение уровня кон­троля за результатами их использования. Эта опасность всегда была и существует во всех государствах. Поэтому везде ведутся поиски путей ее преодоления. Один из таких путей видится в развитии и внедрении в практику государственного финансирования метода «бюджетирования, ориентированного на результат», суть которо­го — переход от управления расходами на содержание бюджетных организаций к управлению достигаемыми ими результатами при предоставлении общественных благ. При этом оценка этих резуль­татов должна вестись на основе количественных и качественных показателей. Это позволит более эффективно использовать бюд­жетные средства.

Кроме того, необходимо усилить не только парламентский, но и общественный контроль за использованием бюджетных средств. Практика свидетельствует, что парламентский контроль из-за лобби­рования ангажированных депутатов не всегда действенен. Поэтому за рубежом создаются общественные союзы налогоплательщиков, ко­торые более объективно анализируют процесс формирования и исполнения бюджетов и тем самым способствуют оптимальному распределению государственных финансовых ресурсов. Опыт их работы должен быть использован и в нашей стране.

Восстановление экономического потенциала страны, решение социальных и демографических проблем — это длительный про­цесс. Поэтому переход к смешанной экономике и изменение фи­нансовой политики, переход к централизации финансовых ресурсов в государстве также должен быть рассчитан на длительный период. Для реализации новой финансовой политики потребуются новые методы управления общественными финансами. Основой новых методов такой политики должно стать долгосрочное финансовое планирование, т.е. составление долгосрочного финансового плана страны как минимум до 2020 г.

Все перечисленные меры подтверждаются Программой анти­кризисных мер Правительства РФ на 2009 г., в которой отмечена необходимость поиска внутреннего источника экономического роста, подчеркивается, что российская экономика должна опираться на мощную национальную финансовую систему, что в условиях кри­зиса ключевую роль будет играть бюджетная политика. В рамках антикризисных мер Правительства РФ из Резервного фонда, Фонда национального благосостояния и федерального бюджета были вы­делены сотни миллиардов рублей для поддержания финансовой ста­бильности в государстве и оказания финансовой помощи коммерче­ским банкам и предприятиям, что позволило снизить отрицатель­ные последствия экономического кризиса.

В «Основных направлениях антикризисных действий Прави­тельства Российской Федерации на 2010 год» отмечается, что ос­новной акцент в бюджетной политике должен быть сделан на поли­тике развития и модернизации. Требуется перенос центра тяжести с антикризисной поддержки отраслей и повышения степени соци­альной защищенности к формированию потенциала для будущего роста, формированию основ инновационно-ориентированной мо­дели развития.

Важным направлением повышения эффективности бюджетных расходов станет снижение затрат и повышение эффективности в бюд­жетном секторе. Будет принята и реализована программа сокраще­ния неэффективных расходов и избыточных функций, проведена оптимизация сети подведомственных бюджетных учреждений, обес­печен переход большинства бюджетных учреждений в иные органи­зационно-правовые формы с развитием конкурсного финансирова­ния социальных услуг.