2.1 Бюджетное законодательство РФ: этапы формирования и развития

усиления тенденций децентрализации и либерализации в контексте начатых рыночных реформ;

нарастания общего кризиса экономики в связи с неадекватной финансово-экономической политикой;

конфронтации между союзным центром и республиками, прежде всего Россией, что в конце концов привело к распаду СССР.

Поскольку становление современной бюджетной системы РФ совпало с началом радикальных рыночных преобразований, постольку стало крайне необходимым пересмотреть концепцию бюджетного устройства России в направлении его существенной децентрализации. Принимается ряд законодательных актов, которыми предусматривалось расширение демократических принципов построения бюджетной системы и усиление территориальных подходов в управлении.

В предыдущей теме уже была названа первая важная веха в реорганизации бюджетной системы России: 10 октября 1991 г. был принят закон РСФСР №1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". В нем устанавливались принципы построения бюджетной системы, основы формирования доходов, расходов и отдельно регламентировался порядок организации бюджетного процесса на республиканском уровне. Следует отметить, например, норму о сроке работы над проектом республиканского бюджета России - 18 месяцев до начала финансового года, на который составлялся проект бюджета. Но практически ни разу не удалось выполнить данную норму: "мешала" высокая инфляция, характерная для того периода. В целом Закон носил декларативный характер, после 1993 г. применялся фрагментарно.

15 июля 1992 г. был принят Закон РФ №3303-1 "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу".

Для развития бюджетов субъектов РФ важное значение имел уже упоминавшийся в предыдущей теме Закон РФ, принятый 15 апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления".

Этот закон для краткости называют: об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов. Он определил права субъектов РФ, а также местных территориальных образований в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти на получение доходов в соответствующие бюджеты, на расходование этих бюджетов; определил взаимоотношения указанных органов власти в бюджетном процессе. Закон также установил общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований.

В 1993 г. была принята Конституция РФ. Она закрепила федеративное устройство государства, изменила структуру и распределение полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти, что предполагало кардинальную переработку законодательства в области бюджетного устройства и бюджетного процесса, разграничение бюджетных полномочий по уровням государственного управления, определение межбюджетных отношений. Провозглашенные в Конституции РФ принципы федеративного устройства страны потребовали коренного пересмотра построения бюджетной системы, положив в его основу принципы бюджетного федерализма.

Отметим, что бюджетные законы, принятые до Конституции РФ 1993 г., значительно устарели и во многом не соответствовали ей, поскольку были приняты в качестве основ, то есть закрепляли наиболее существенные положения бюджетных отношений и бюджетного процесса.

Для рассмотрения и утверждения федерального бюджета требовалось ежегодно принимать федеральный закон о порядке внесения, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете. Многие положения не имели законодательного оформления и определялись либо указами Президента (например, Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. "О федеральном казначействе"), либо органами исполнительной власти, в некоторых случаях нормативное определение вообще отсутствовало. К примеру, практически не существовало правового регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Нельзя не отметить Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г." Этот Указ положил начало реформе межбюджетных отношений в РФ. Это проявилось в создании Федерального фонда финансовой поддержки регионов и расчетом размера финансовой помощи на основе разработанной формулы. Так стартовал процесс объективизации межбюджетного распределения средств, что явилось уже реальным шагом построения бюджетного федерализма в России.

В 1995 г. был принят ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который обеспечил реализацию конституционно установленного местного самоуправления в РФ. В его развитие был принят ФЗ от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации ", определивший основные принципы организации местных финансов. Этот Закон установил:

1) источники бюджетного финансирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления;

2) основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях;

3) взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами;

4) гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

15 августа 1996 г. принимается ФЗ №115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации". Он установил структуру и состав бюджетов всех уровней РФ.

Примечателен факт, что в основу построения бюджетной классификации РФ были положены международные стандарты, что позволяет обеспечивать и проводить международную сопоставимость бюджетных показателей. Но все же отсутствие единого законодательного акта отрицательно сказывалось на стабильности бюджетной системы, нарушало принцип ее единства, затрудняло общее руководство и управление государственными и муниципальными финансами.

К слову сказать, в западных странах правовая основа финансового управления развивалась в течение длительного времени, зачастую это охватывало не один век. Бюджетное законодательство имеет многочисленные формы, но в основном представляет собой структуру, которая позволяет исполнительной власти проводить в жизнь программы под руководством законодательной ветви власти с соблюдением принципа подотчетности. Правовой фундамент бюджетного законодательства - это конституция, но ее положения в части государственного финансового управления регламентируют только принципиальные моменты, а именно:

1) требуют, чтобы все государственные средства поступали на специально предназначенные для этого счета и расходовались только в соответствии с законодательством;

2) определяют финансовые отношения между центральным и местными уровнями управления;

3) разграничивают полномочия исполнительной и законодательной ветвей власти в отношении государственных финансов.

Для целей нормативного регулирования государственного финансового управления, кроме норм, записанных в Конституции, может приниматься один закон или несколько законов, касающихся отдельных областей государственного финансового управления. Закон о годовом бюджете, включаемый в совокупность бюджетного законодательства, в первую очередь служит целям получения разрешения со стороны законодательных органов власти для выполнения правительственных программ.

В последние годы различные страны проводили бюджетные реформы, в ходе которых все более настойчиво выделялась роль бюджета как инструмента макроэкономического стимулирования. Контроль совокупного уровня расходов, размера бюджетного дефицита и государственного долга - все это важнейшие направления макроэкономической политики. На способность правительства осуществлять такой контроль может и должно влиять бюджетное законодательство. Это достигается путем законодательного закрепления:

1) распределения бюджетных полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти;

2) запрета внебюджетной или квазибюджетной деятельности правительства, которая ограничивает контроль и снижает прозрачность бюджетных процедур;

3) ограничения бюджетного дефицита, государственного долга и заимствований с целью использования законодательства в качестве инструмента обеспечения макроэкономического контроля.

Примером законодательного подхода к использованию бюджета в макроэкономическом управлении может служить бюджетное законодательство Германии, позже появившееся в Новой Зеландии

Одним словом, бюджетное законодательство не только должно быть направлено на определение процессуальных моментов, включая распределение бюджетных полномочий, но и определять условия для проведения эффективной макроэкономической политики.

В России было принято решение создать единый законодательный акт, который стал бы методологической основой всей совокупности бюджетного законодательства, включая ежегодное, и регламентировал бы всю гамму бюджетных отношений. 31 июля 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ (далее сокр.: БК РФ). Он введен в действие ФЗ от 9 июля 1999 г №159-ФЗ. БК РФ служил до 1 января 2005г.²² целям финансового регулирования, устанавливал общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определял основы бюджетного процесса в РФ, устанавливал основания и виды ответственности за бюджетные правонарушения.

В БК РФ определен круг бюджетных правоотношений, то есть отношений, возникающих между субъектами бюджетного права в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

Структура бюджетного законодательства России, установленная в БК, представлена на рис. 2.1.1.

Бюджетный кодекс Российской Федерации

Законы субъектов

РФ о бюджетах субъектов РФ

местных бюджетах

Рис. 2.1.1. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации

В бюджетное законодательство включается не только сам БК РФ, но и два типа нормативных правовых актов: долгосрочного действия, регулирующих отдельные вопросы бюджетных правоотношений, и ежегодных - о бюджете на очередной финансовый год. БК РФ принадлежит приоритет в сфере нормативного регулирования бюджетного процесса в России. Нормативные правовые акты, обозначенные на рис. 2.1.1, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных исполнительных органов власти, регулирующих бюджетные правоотношения, не могут противоречить БК РФ. В то же время БК РФ устанавливает приоритет международных правовых норм: если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного права.

Правовое регулирование бюджетных отношений предусматривает установление:

1) основ формирования доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы

РФ;

2) системы управления государственным (муниципальным) долгом, государственными (муниципальными) заимствованиями;

3) порядка регулирования дефицита бюджетов, условий эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг;

4) принципов межбюджетных отношений, видов финансовой помощи;

5) круга участников бюджетных правоотношений и их бюджетных полномочий;

6) казначейской системы исполнения бюджета;

7) основ финансового контроля.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ - кодифицированный акт, основными целями которого являются регулирование бюджетных правоотношений и установление адекватной правовой ответственности за бюджетные нарушения.

Реформирование экономики страны потребовало уточнения и модернизации ряда положений БК РФ, отражения в нем новых явлений в бюджетном процессе. Это нашло свое

отражение в Федеральном законе от 20.08. 2004 г. №120-ФЗ. В дальнейшем курс будет излагаться с учетом изменений и дополнений, вступивших в действие с 1 января 2005 г.