1.5. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО И БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ

В федеративных государствах, в том числе и в России, бюджетная систе­ма включает три уровня: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты членов федерации и местные бюджеты. Так, бюджетная система США состо­ит из федерального бюджета, бюджетов штатов, местных бюджетов. В ФРГ имеются федеральный бюджет, бюджеты десяти земель и бюджеты общин. В бюджетной системе федеративных государств отсутствует единство — местные бюджеты не входят в состав бюджетов членов федерации, а дохо­ды и расходы членов федерации не включаются в федеральный бюджет.

После революций 1917 г.

Экономическая разруха, естественно, сказывалась и на порядке составления бюджета государства. Из пяти росписей послереволюцион­ного времени росписи на июль — декабрь 1918 г. и на январь — июнь 1919 г. были утверждены за месяц до окончания бюджетных сроков, три—на январь—июнь 1918 г., на июль — декабрь 1919 г. и на 1920 г. — уже по истечении бюджетных сроков.

Такое хроническое запаздывание бюджета являлось недопустимым. Чем позднее утверждались росписи, тем меньше было их практическое значение, а росписи, получившие утверждение после срока своего дей­ствия, представляли лишь исторический интерес. При таких условиях кредиты открывались беспорядочно, без всякого общего плана, без увяз­ки с другими потребностями и с ожидаемыми ресурсами.

Бюджетные взаимоотношения центра и территорий носили сметный характер. Волостные, уездные и городские учреждения, являвшиеся рас­порядителями казенных средств, должны были согласовывать свои сме­ты с местными финансовыми отделами, после чего они направлялись в местные Советы. После согласования в местных Советах сметы направ­лялись в губернию. В губерниях сметы подвергались процедуре согласо­вания в губфинотделах, которые корректировали и обобщали поступив­шие сметы с мест и на их основании разрабатывали общегубернскую смету. Проект общегубернской сметы представлялся на рассмотрение в губернский Совет. Кроме рассмотрения и согласования в перечислен­ных учреждениях сметы подвергались процедуре обсуждения на соот­ветствующих экономических совещаниях.

Одобренные высшими губернскими органами проекты смет из губер­ний поступали в соответствующие народные комиссариаты.

Необходимо отметить, что бюджетный процесс в рассматриваемый период во многом осложнялся отсутствием на местах и в губерниях спе­циалистов, сведущих в бюджетных и финансовых вопросах. В итоге про­движение бюджетных смет, с учетом бесчисленных согласующих инстан­ций, осуществлялось исключительно медленно. Как правило, многие из них попадали на рассмотрение и утверждение в центр лишь к концу бюджетного срока, а иногда и по его окончании.

Для упрощения процедуры составления бюджета специалистами того времени предлагалось установить порядок разработки и утверждения росписи бюджета, близкий к прежнему, т.е. дореволюционному. В первую очередь предлагалось разделить расходы на постоянные, текущие и новые. К числу постоянных отнести все расходы, основанные на законах, декре­тах и постановлениях правительства, и включать их в местные проекты смет. Разработанные проекты смет после согласования с губфинотдела- ми направлять непосредственно в комиссариаты. В целях ускорения про­цедуры согласования предлагалось проекты смет по текущим расходам, имеющим утвержденный титул, направлять в центр без заключения губфинотделов.

В отношении новых, не основанных на законе расходов предлага­лось сохранить существовавший порядок рассмотрения их на экономи­ческих совещаниях и в Советах с одним ограничением — разработка пред­ложений, связанных с новыми ассигнованиями из средств бюджета, должна производиться совершенно независимо от сметной работы. Пред­лагалось предоставить право решения вопроса о включении или не вклю­чении новых расходов в смету только центру.

В послереволюционные годы имели место серьезные нарушения непосредственно в исполнении росписи бюджета. С.Ф. Вебер в статье «Оздоровление Государственного бюджета» писал: «Обращаясь, нако­нец, к мерам упорядочения исполнения бюджета, необходимо отметить, что в этой области произошла полная разруха и господствует совершен­ный хаос.

В связи с имевшими место нарушениями в исполнении росписи бюджета 10 октября 1921 г. было принято Постановление ВЦИК «О мерах по упорядочению финансового хозяйства», в котором была дана жесткая оценка сложившейся ситуации, излагались меры по иско­ренению нарушений, вплоть до привлечения нарушителей к судебной отв етственности.

В таком же неудовлетворительном состоянии в первые годы совет­ской власти находилась отчетность по исполнению росписи бюджета. При отсутствии правильно поставленного учета и своевременно составляемой и представляемой по назначению отчетности ни финансовое, ни другие ведомства не могли следить за поступлением доходов и производством расходов, что делало невозможным составление периодических отчетов об исполнении государственных росписей. Отсутствие же таких отчетов не позволяло оценивать, в каких частях и в какой мере действительное поступление доходов и расходование бюджетных средств сходилось или расходилось с бюджетными предположениями, а также вносить необхо­димые изменения в последующие бюджеты. В таких условиях росписи носили характер не столько практический, сколько умозрительный.

Как видно, становление бюджетной системы, ее функционирование в России в послереволюционный период происходили в сложных услови­ях и сталкивались с массой проблем. Анализируя их, русские экономисты делали принципиальный вывод, что полное выздоровление и, в частности, бездефицитность бюджета могут быть достигнуты лишь при двух условиях:

— восстановлении экономического благосостояния населения;

— восстановлении твердой денежной единицы.

Экономистами предлагалось упорядочение бюджета вести по двум

направлениям: в отношении его внутреннего содержания и внешней структуры, а также условий его составления, утверждения и исполнения. При этом считалось необходимым:

— дальнейшее изъятие из бюджета промышленных предприятий;

— переход с натуральных налогов на денежные;

— развитие системы денежных налогов и в особенности установле­ние высокого обложения земли;

— • дальнейшее сокращение расходов;

— передача некоторой части железных дорог в частную эксплуа­тацию;

— самая решительная борьба с требованиями о новых расходах;

— ужесточение сметно-бюджетной дисциплины и наложение взы­сканий за ее нарушение;

— подчинение казначейств исключительно Наркомату финансов и его губернским или областным органам;

— упорядочение счетоводства и отчетности кассовых учреждений.

Несомненно, вышеперечисленные предложения актуальны и в насто­ящее время. Итак, в сложных экономических и политических условиях первых лет советской власти в России вопросам функционирования бюд­жета, его исполнения и контроля уделялось самое серьезное внимание как со стороны правительства, его финансовых органов, так и со сторо­ны ведущих ученых-экономистов, но развития бюджетных отношений на территориях не происходило.

С переходом Советской России от военного коммунизма к нэпу произошли соответствующие изменения в бюджетной политике госу­дарства.

На 1921 г. государственный бюджет составлялся еще по прежней, действовавшей до нэпа, схеме и имел бюджетный дефицит до 80%, в нем не нашли отражения задачи, связанные с переходом к купле-продаже, со стабилизацией валюты, сокращением дефицита бюджета.

Государственный бюджет на 1922 г, согласно принятому решению о переносе начала хозяйственного года с 1 января на 1 октября разраба­тывался на сокращенный период январь — сентябрь. Он был утвержден IX Всероссийским съездом Советов в декабре 1921 г. в качестве твердого бюджета в золотом исчислении и имел бюджетный дефицит в 16,2% по всем расходам.

В итоге по ориентировочному бюджету на январь — сентябрь 1922 г. были запланированы в золотом исчислении доходы в сумме 982 млн руб., расходы — 1707 млн руб., дефицит — 725 млн руб. (в ценах того перио­да), или 42,5% всех расходов (без учета валютной росписи, мест­ных средств, бюджетов Дальневосточной области и Закавказской феде­рации, которые в государственную роспись доходов и расходов не входили).

Фактическое исполнение бюджета за январь — сентябрь 1922 г. ока­залось значительно ниже запланированных сумм и составило: доходы — 285 млн руб., расходы — 504 млн руб., дефицит — 219 млн руб., или 43,4% всех расходов.

Бюджет на 1922/23 г. в связи с разногласиями Наркомата финансов с другими ведомствами, вызванными необходимостью соблюдения эмис­сионного лимита, был разработан с задержкой и стал ориентировочным, так как недостаток средств требовал в целях экономии частого пересмот­ра ассигнований в течение года, особенно в связи с многочисленными заявками на сверхлимитные ассигнования. Ориентировочными оказались и квартальные бюджеты. Согласно разработанному бюджету размеры дефицита по расходам составляли 27,1%.

С 1923 г., уже в условиях создания Союза ССР, государственный бюджет стал исполняться по ежемесячным бюджетным планам, которые являлись одновременно и эмиссионными планами. В этом же году Нар­коматом финансов СССР были введены контрольные цифры для разра­ботки финансовых смет по наркоматам и ведомствам и установлен лимит месячной денежной эмиссии — (5 млн золотых рублей для каждой союз­ной республики. Эти меры содействовали упорядочению бюджетных отношений, так как ограничивали получение сверхсметных ассигнова­ний и вводили определенный порядок в эмиссионный процесс, но носи­ли ярко централизованный характер.

Бюджет на 1923—1924 гг. также являлся ориентировочным, но его важнейшая особенность состояла в том, что он не только исчислялся, но и исполнялся (вначале частично, а затем полностью) в твердой валю­те — червонцах. Это делало бюджет более реальным и устойчивым.

Успех денежной реформы 1922—1924 гг. позволил с июля 1924 г. отказаться от исполнения бюджета посредством ежемесячных бюджет­ных планов. Значение твердых бюджетных планов приобрели кварталь­ные бюджеты. В этот же период ЦИК и СНК СССР приняли постановле­ние, запрещающее использование казначейской эмиссии для покрытия бюджетного дефицита.

Государственный бюджет на 1924/25 г. формировался в соответствии с решениями августовского 1924 г. Пленума ЦК ВКГТб, который признал необходимым не включать в государственный бюджет на 1924/25 г. доход от бумажно-денежной эмиссии, сохранить наряду с ориентиро­вочным годовым бюджетом твердые квартальные бюджеты, осущест­влять строгую бюджетную дисциплину, не допуская превышения расхо­дов над доходами и добиваясь полного и своевременного поступления всех доходов.

Государственный бюджет 1924/25 г. был бюджетом полностью выра­женным и исполненным в твердой валюте. Это был первый советский бюджет, в котором не только отсутствовали доходы от денежной эмис­сии, но который был исполнен с превышением доходов (3002,2 млн руб.) над расходами (2969,5 млн руб.).

В 1926 г. в целях укрепления бюджетной дисциплины и усиления контроля за расходованием бюджетных средств кассы Наркомата финан­сов СССР были ликвидированы и казначейские функции были полно­стью переданы Государственному банку.

Сессией ЦИК СССР в апреле 1926 г. было утверждено новое Поло­жение о местных финансах. В нем отмечалось, что местные финансы составляют часть единой системы финансов Союза ССР и состоят в непо­средственном ведении местных Советов и исполнительных комитетов.

При этом законодательству союзных республик было предоставлено пра­во устанавливать обязательные минимальные перечни доходов и расхо­дов, подлежащих включению в местные бюджеты, а также определять формы финансирования местных бюджетов из республиканских. Как пре­дусматривалось, это позволяло более полно учитывать особенности мест­ных условий в различных областях и регионах.

В 1927 г. было принято Положение о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, согласно которому бюджеты союзных республик должны были планироваться без дефицита путем покрытия расходов

за счет своих доходных источников. В этих целях за союзными респуб­ликами закреплялся ряд источников доходов, в том числе 99% поступле­ний от сельскохозяйственного, промыслового и подоходного налогов, доходы от предприятий республиканского значения, лесной доход, дохо­ды от реализации государственного имущества и др.

Основная цель нового Положения заключалась в таком обеспечении бездефицитности республиканских бюджетов, при котором усиливалась бы заинтересованность республик в развитии доходной части их бюдже­тов, в сбалансированности бюджетов без привлечения дотаций из союз­ного бюджета. Однако полностью эту задачу решить не удалось. Поло­жение исходило из принципа формального равенства бюджетов союзных республик и, соответственно, одинакового процента отчислений от госу­дарственных доходов, тогда как фактически экономическое положение республик было неодинаковым.

Определенное значение для укрепления бюджетной системы имело Постановление ЦИК и СНК СССР, принятое в сентябре 1930 г., которое регламентировало распределение доходов, соответственно, в общесоюз­ный, республиканские и местные бюджеты. Согласно Постановлению распределение доходов узаконивалось следующим образом:

— за общесоюзным бюджетом закреплялись основная сумма налога с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и хозяй­ственных органов общесоюзного значения, подоходный налог с предпри­ятий общесоюзного значения;

— за республиканскими бюджетами закреплялись установленная союзным правительством часть налога с оборота, отчисления от прибы­ли государственных предприятий республиканского значения и подоход­ный налог с предприятий республиканского значения;

— за местными бюджетами закреплялись часть налога с оборота (за счет доли, поступающей в республиканские бюджеты), отчисления от прибыли государственных предприятий местного значения, подоход­ный налог с предприятий местного значения, единый сельскохозяйствен­ный налог, подоходный налог с частных лиц, промысловый налог, налог

на сверхприбыль и единая государственная пошлина. Совнаркомам союз­ных республик было предоставлено право перераспределять часть отчис­лений от прибыли местных предприятий между отдельными местными бюджетами в целях их регулирования.

Однако, как показала практика, переход к новой системе распреде­ления доходов ослабил устойчивость республиканских и местных бюд­жетов, усилил неравномерность доходной базы отдельных бюджетов и уже в декабре 1931 г. вышло новое Постановление ЦИК и СНК СССР «О республиканских и местных бюджетах».

Основной принцип принятого Постановления заключался в том, что расходы, осуществляемые каждым республиканским и местным бюдже­том, должны были быть сбалансированы за счет доходов, взимание кото­рых возлагалось на соответствующие республиканские и местные орга­ны. В соответствии с этим в республиканские и местные бюджеты были переданы не только отчисления от налога с оборота предприятий рес­публиканского и местного значения, но и часть отчислений от налога с оборота предприятий общесоюзного значения, если взимание налога поручалось местным финансовым органам. Это, по существу, означало, что расходы каждого бюджета ставились в теснейшую зависимость от выполнения всего плана государственных доходов.

Налоговая реформа 1930 г. еще более повысила в местных бюджетах удельный вес средств, передаваемых им из единого государственного бюджета в порядке отчислений от государственных налогов и неналого­вых доходов и в порядке непосредственного зачисления в местные бюдже­ты поступлений по ряду государственных налогов и неналоговых доходов.

Решение второй сессии Верховного Совета СССР в августе 1938 г. о включении местных бюджетов и бюджетов государственного социаль­ного страхования в единый государственный бюджет явилось логиче­ским завершением развития местных бюджетов и бюджетов государствен­ного социального страхования и их взаимоотношений с государственным бюджетом. Тем самым было законодательно оформлено единство совет­ской бюджетной системы, которое просуществовало более 50 лет.

Таким образом, с 1938-го по 1991 г. в СССР государственный бюд­жет включал в себя союзный бюджет, государственные бюджеты союз­ных республик и бюджет социального страхования. В свою очередь госу­дарственный бюджет каждой союзной республики объединял республи­канский бюджет, бюджеты автономных республик и местные бюджеты. Бюджет автономной республики составляли республиканский бюджет и бюджеты городов и районов, входящих в состав АССР.

Бюджет края (области) объединял краевой (областной) бюджет и бюджеты областей, входящих в состав края. Бюджеты городов вклю­чали городской бюджет и бюджеты районов и города. В бюджеты райо­нов входили районные бюджеты, бюджеты городов районного подчине­ния, поселковые и сельские бюджеты. Последние, а также бюджеты горо­дов окружного и районного подчинения делений не имели.

Каждый уровень власти наделялся фондом денежных средств (бюд­жетом) и за счет этих бюджетов реализовывались весьма скромные функ­ции децентрализованной власти.

В СССР устойчивость бюджетной системы обеспечивалась жесткой вертикалью исполнительной власти, согласованной бюджетной полити­кой на всех уровнях и монопольным государственным представитель­ством практически во всех сферах экономики. Предпринимательские риски государства и отсутствие частного сектора, представляющего собой основной источник неопределенностей, были минимальны. Действовал принцип подведомственности для плательщиков и получателей бюджет­ных средств.

С переходом экономики страны на рыночные отношения бюджет­ная система Российской Федерации претерпела кардинальные изменения, в соответствии с БК РФ в настоящее время она состоит из трех уровней: первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень — бюджеты субъектов Россий­ской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюд­жетных фондов; третий уровень — местные бюджеты.

Рассматривая состав бюджетной системы, бюджеты всех ее уров­ней, необходимо охарактеризовать и такое понятие, как консолидиро­ванный бюджет. В БК РФ дано такое определение консолидированного бюджета: «Консолидированный бюджет —- свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории. Он использу­ется для расчетов и анализа».

Различаются следующие консолидированные бюджеты:

— консолидированный бюджет Российской Федерации — федераль­ный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Феде­рации;

— консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации — бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований (мест­ные бюджеты), находящихся на его территории;

— консолидированный бюджет города (бюджет города)—это город­ской бюджет города и районные бюджеты районов в городе.

В консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации могут быть включены внебюджетные фонды для финансирования конкретных направлений социально-экономического развития с сохра­нением их целевого использования. Консолидированный бюджет опре­деляет объем бюджетных средств на территории, в пределах которой он составляется в государстве в целом, в субъекте Федерации, городе и т.д.

Консолидированный бюджет территории имеет исключительно важ­ное значение для регулирования межбюджетных отношений — как внутри региона, так и с федеральным центром. Особенно действенным консоли­дированный бюджет территории становится в связи с составляемыми планами социально-экономического развития и балансом финансовых ресурсов территории.

Итак, согласно определению, данному в БК РФ, консолидирован­ный бюджет территории используется для расчетов и анализа. Для эффек­тивного функционирования и управления бюджетами в субъектах Федера­ции в условиях децентрализации бюджетных ресурсов, на наш взгляд, необходимо ввести понятие «система бюджетов субъекта Российской Федерации». Она включает совокупность бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов на его территории (подробнее см. пара­граф 1.5).

Для усиления стабильности бюджетной системы следует в первую очередь обеспечить стабильность налоговой системы и бюджетных про­цедур, предсказуемость структуры бюджетных расходов, а также возмож­ность поддержания устойчивости финансового положения всех уровней государственной власти — от федерального правительства до муниципа­литета — как фактора снижения экономических и политических рисков.

По нашему мнению, главное условие стабильности — отражение каждым бюджетом всех форм финансовых взаимоотношений государ­ства и общества. При этом правительство должно иметь возможность гибкого реагирования на любые изменения в стране путем использова­ния всех доступных финансовых ресурсов. Такой подход подразумевает необходимость максимальной консолидации в бюджеты соответству­ющих уровней всех существующих внебюджетных фондов, а также целе­вых бюджетных фондов. Это позволит не только повысить ответствен­ность государственных органов власти, но и способствовать борьбе с коррупцией, повышению эффективности бюджетных расходов. Что касается внебюджетных ресурсов, то для получателей бюджетных средств должен быть обеспечен их учет, а в специальных случаях и ясные процеду­ры использования.

Для обеспечения прозрачности бюджетной системы, на наш взгляд, необходима обязательная публикация бюджетной отчетности по всем разделам бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы, а также прозрачность процедур осуществления закупок товаров и услуг для государственных нужд. Все уровни власти должны использо­вать обоснованные критерии при проведении конкурсов, а также предо­ставлять реальную возможность участия в конкурсах всем производите­лям соответствующих товаров и услуг. При прочих равных условиях приоритет должен отдаваться отечественным производителям. Это, несомненно, будет способствовать рациональному и эффективному использованию бюджетных средств и углубленной реализации функций власти.