1.6. Бюджетная политика РФ

Определение

Бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области государствен­ных финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор на­правлений использования бюджетных средств, управление государственными финансами, нало­говой и бюджетной системой, организацию с помощью фискальных инструментов регулиро­вания экономических и социальных процессов. В этом состоит социально-экономическая сущ­ность бюджетной политики государства.

В соответствии с намеченными целями формируются задачи, которые определяют стра­тегические направления и ориентиры бюджетной политики. Как правило, это:

• концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных вопросов;

• снижение налоговой нагрузки на экономику;

• упорядочивание государственных обязательств;

• создание эффективной системы межбюджетных отношений и управления государствен­ными финансами.

Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами.

От качества федерального бюджета, заложенных в него параметров зависят и уровень со­циальной защиты граждан, и инвестиционные возможности государства, и степень влияния России на международной арене, и даже предпринимательская активность граждан.

Основными инструментами проведения государственной бюджетной политики выступа­ют, прежде всего, такие фискальные рычаги воздействия, как налоги, государственные расходы, трансферты, госзакупки и госзаймы.

Эффективность функционирования бюджетной политики в существенной степени зависит от бюджетного потенциала, характеризующего потенциальную возмож­ность аккумулирования финансовых ресурсов в бюджет (возможный бюджетный потенциал). Наряду с этим следует выделять реальный бюджетный потенциал, ко- ЩиКЦЦО торый фактически способно организовать государство (фактический объем денеж­ных ресурсов, аккумулируемых в руках государства).

На основе категории бюджетного потенциала следует оценивать возможности реали­зации функций государства, включая функции государственного регулирования экономики. Рост и падение бюджетного потенциала сказывается на инвестиционной, социальной, оборонной, регулирующей функциях бюджета и всего государства. Как правило, в условиях экономического и финансового кризиса происходит существенное уменьшение бюджетного потенциала и нали­чие большого разрыва между возможным потенциалом и фактическим бюджетом в основном в силу низкой собираемости налогов.^[4]

Бюджетная политика государства как часть фискальной политики ориентируется в ос­новном на достижение уравновешенного бюджета, сбалансированного по государственным доходам и расходам на протяжении всего бюджетного периода.

К сожалению, на протяжении всего периода реформ цели, которые ставились перед бюджетной политикой, так и не были достигнуты. Трудно назвать другое направление работы всех ветвей власти, где с таким же постоянством срывались бы задания и обязательства, а успе­хи были бы столь относительны и скромны. Однако есть и положительные сдвиги: сформирована и функционирует трехуровневая бюджетная система, приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, развивается казначейская система, улучшилась собираемость налогов, снизились темпы инфля­ции. Сокращение национальных затрат государства привело к позитивным сдвигам в структуре бюджетных расходов. Россия вплотную приблизилась к бездефицитному федеральному бюджету, отказалась от его эмиссионного финансирования. Одновременно удалось смягчить остроту про­блемы государственного долга.

Но для дальнейшего совершенствования бюджетной политики необходимо осуществить реконструкцию основных ее принципов:

• реалистичности, т.е. исключения ошибок в прогнозировании социально-экономического развития;

• ответственности государства за безусловное выполнение взятых на себя обязательств;

• жесткости бюджетов, превращения их в действенный инструмент финансового оздоров­ления экономики;

• увеличения доходов, причем не за счет роста налогового бремени, а за счет легализа­ции частнопредпринимательской инициативы;

• усиления результативности бюджетной политики в достижении определенных парамет­ров в экономике.

При планировании бюджетной политики государство должно исходить из необходимо­сти обеспечения финансовой и социальной стабильности. Предсказуемость бюджетной поли­тики - ключевой фактор общей макроэкономической устойчивости. Федеральный бюджет должен стать надежным финансовым фундаментом сильного демократического государства.

Согласно Бюджетному кодексу РФ Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике на очередной год является неотъемлемым элементом проце­дуры подготовки федерального бюджета. Бюджетное послание задает стратегические и кратко­срочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономиче­ской политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год.

Бюджетная политика обязательно координируется с денежно-кредитной, внешнеэконо­мической, структурной политикой. Правительство РФ и Банк России подготовили программу бюджетной, денежно-кредитной и структурной политики, получившей поддержку международ­ных финансовых организаций.

В очередном бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. «О бюджетной политике в 2004 году» подводились итоги бюджетной политики в 2002 году и начале 2003 года.

Положительно оценивалось:

• наличие профицита федерального бюджета, обеспечивающего его устойчивость к влия­нию внешнеэкономической конъюнктуры, и финансового резерва в объеме около 230 млрд.

• продолжение налоговой реформы, обеспечившей снижение налоговой нагрузки на эко­номику, повышение собираемости налогов, рационализацию налоговой системы;

• рост уровня заработной платы в бюджетной сфере;

• реформирование денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохрани­тельных органов;

• реформирование межбюджетных отношений, заключавшееся в том, что основная часть финансовой помощи субъектам РФ распределяется по единым объективным критериям;

• существенное сокращение бремени государственного долга, рост международного кредитного рейтинга России, восстановление доверия инвесторов к рынку внутренних заимствований, которые стали привлекаться на более длительные сроки и по более низкой, чем ранее, цене.

В послании были сформулированы требующие решения основные проблемы:

• зависимость доходной базы федерального бюджета от добычи и экспорта сырьевых ре­сурсов и в связи с этим высокая зависимость финансовой системы от внешнеэкономиче­ской конъюнктуры;

• несоответствие налоговой системы целям обеспечения долговременного экономическо­го роста и финансовой стабильности, сложность налогового учета;

• качество вносимых в Государственную Думу и принимаемых налоговых законов;

• игнорирование конкурсного механизма закупки товаров и услуг для государственных нужд;

• низкий удельный вес закрепленных на долгосрочной основе источников доходов регио­нальных и местных бюджетов, снижающих заинтересованность соответствующих орга­нов власти в экономическом развитии вверенных им территорий;

• недостаток полномочий региональных и местных органов власти по управлению обще­ственными финансами и др.

Также были определены основные задачи бюджетной политики на 2004 год и средне­срочную перспективу:

• повышение благосостояния населения и обеспечение устойчивого роста экономики страны на основе стабильного функционирования и развития бюджетной системы;

• ориентация бюджетной политики на перспективу, исходя из четкого понимания возмож­ностей федерального бюджета и приоритетов в расходах, обеспечение предсказуемо­сти условий формирования бюджетов всех уровней;

• создание стабилизационного фонда для снижения в среднесрочной перспективе зави­симости российской бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры;

• продолжение работы по совершенствованию налоговой системы и последовательному снижению налогового бремени;

• принятие адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, внедрению современ­ных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных ре­зультатов и стимулирующих органы власти разных уровней и бюджетные организации к максимально эффективному использованию бюджетных средств в условиях уменьшения объема перераспределяемых государством финансовых ресурсов;

• снижение с 20 до 18 процентов общей ставки налога на добавленную стоимость и ставки единого социального налога;

• повышение уровня налогового администрирования, в том числе на основе внедрения информационных технологий;

• более рациональная организация работы налоговых инспекций, сведение к минимуму временных затрат налогоплательщиков по ведению налогового учета, подготовку и сдачу налоговой отчетности, особенно в малом предпринимательстве;

• повышение эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко опреде­ленных приоритетов;

• инвентаризация организаций государственного сектора экономики с точки зрения соот­ветствия их функций и задач государственным нуждам;

• финансирование подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием в основном на федеральном уровне;

• модернизация системы обязательного медицинского страхования населения;

• комплектование российской армии, предусматривающее замещение призыва на воин­скую службу системой комплектования по контракту;

• финансирование всех расходов федеральных судов только из федерального бюджета с целью обеспечить условия для полной самостоятельности и независимости судебной системы;

• упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти и подготовка к формированию ассигнований на их содержание на основе финансовой оценки затрат, необходимых для выполнения соответствующих функций;

• повышение ритмичности расходования средств федерального бюджета, принятие мер по повышению эффективности организации кампании по заключению контрактов на поставку продукции для государственных нужд и сокращению сроков ее проведения;

• принятие мер по максимальному сосредоточению всех средств бюджетной системы в учреждениях Банка России;

• создание системы четкого и стабильного разграничения доходных и расходных полномочий, что является необходимым условием приведения государственных и муниципальных обяза­тельств в соответствие с реально имеющимися ресурсами для их исполнения;

• систематизация работы по анализу и пересмотру в соответствии с новыми принципами разграничения предметов ведения и полномочий всего массива федерального законо­дательства, требующего бюджетного финансирования и др.¹

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 июля 2004 г. «О бюджетной политике в 2005 году» были подведены итоги бюджетной политики в 2003 году, и в начале 2004 года, определены основные проблемы и задачи, требующие решения.

Президент РФ отмечал, что для бюджетной политики в прошедшем году было харак­терно последовательное достижение намеченных целей и повышение ее роли в обеспечении макроэкономической стабильности.

Также в бюджетном послании определялись основные проблемы, требующие решения:

• несоответствие бюджетного законодательства современным требованиям;

• низкая экономическая эффективность государственного сектора экономики;

• широкая сеть бюджетополучателей, которая снижает эффективность использования средств федерального бюджета;

• низкий контроль со стороны государства за внебюджетной деятельностью федеральных учреждений и принимаемыми ими на себя обязательствами;

• недостаточное использование при формировании бюджета программно-целевых методов;

• не урегулированность проблемы обеспечения выполнения государственных обязательств по инвестиционным проектам и другим программам, продолжительность реализации ко­торых превышает финансовый год;

• недостаточное применение механизмов закупки товаров и услуг для государственных нужд, что не способствуют рациональному использованию бюджетных средств;

• отсутствие эффективных механизмов, обеспечивающих реализацию права на получение доступной и качественной медицинской помощи для всех слоев населения, и в первую очередь для неработающих граждан;

• малая степень налогового администрирования;

• недостаточное упрощение налогового учета и улучшения взаимодействия налоговых ор­ганов с налогоплательщиками.

В документе отмечалось, что бюджетная политика призвана способствовать эффектив­ному решению важнейших социально-экономических задач. В основу бюджета должны быть положены долгосрочные приоритеты развития страны.

Важнейшей задачей бюджетной политики остается обеспечение общей макроэкономи­ческой сбалансированности. Основные параметры бюджета должны обеспечивать:

• гарантированное исполнение заложенных в бюджет обязательств;

• связывание избыточной денежной ликвидности;

• последовательное сокращение расходов на обслуживание государственного долга с учетом приходящегося на 2005 год значительного объема платежей по внешнему долгу.

В целом, как отметил президент в бюджетном послании о бюджетной политике на 2006 год, проводимая в последние годы бюджетная политика позволила обеспечить сохранение макроэкономической стабильности, но остается высоким уровень инфляции.

В результате усилились риски замедления темпов и снижения качества экономического роста. Высокая инфляция в значительной степени снижает эффективность мер по повышению уровня доходов населения. Имевшиеся возможности сдерживания инфляции не были полностью использованы.

Были определены основные задачи, требующие решения в 2006 году:

• обеспечение макроэкономической устойчивости;

• обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ;

• активизация работы по совершенствованию механизмов применения программно- целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов;

• переход к распределению бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных расходов исходя из поставленных перед ними целей;

• принятие нового федерального закона о государственных закупках;

• уточнение параметров формирования Стабилизационного фонда;

• формирование механизмов привлечения частного капитала к осуществлению важней­ших инфраструктурных проектов национального масштаба;

• модернизация процедур составления и рассмотрения проекта федерального бюджета проекта федерального бюджета на 2007 год.

Бюджетная политика на 2007 год и на период до 2009 года соответствует долгосроч­ным целям социально-экономического развития России:

• повышение качества жизни населения, обеспечение безопасности и правопорядка, развитие институтов гражданского общества, повышение конкурентоспособности эко­номики.

Согласно Бюджетному посланию Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюд­жетной политике в 2007 году», бюджетная политика должна формироваться исходя из решения проблем макроэкономической сбалансированности.

Основными целями бюджетной политики в 2007 году и среднесрочной перспективе яв­ляются:

1) Создание условий для обеспечения сбалансированности бюджетной системы в дол­госрочном периоде.

2) Продолжение политики аккумулирования конъюнктурных доходов в Стабилизацион­ном фонде с расширением его функцией в качестве «фонда будущих поколений».

3) Повышение результативности бюджетных расходов. Недопущение увеличения количе­ства принимаемых обязательств, препятствующего сопоставлению и выбору наиболее эффек­тивных направлений использования бюджетных средств.

4) Усиление роли среднесрочного финансового планирования.

5) Дальнейшее расширение самостоятельности и ответственности главных распорядите­лей бюджетных средств, прежде всего путем разработки и внедрения методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепления финансовой дисциплины.

6) Повышение качества «человеческого капитала».

7) Обеспечение прозрачности и эффективности закупок для государственных и муници­пальных нужд. Расширение практики проведения совместных торгов государственными и муни­ципальными заказчиками.

8) Совершенствование управления государственной собственностью.

В соответствии с программой приватизации будет продолжать поэтапно сокращаться избыточная часть государственного имущества, не обеспечивающая выполнение государствен­ных функций и не соответствующая управленческим возможностям государства. К 2008 году в федеральной собственности в основном останется имущество, запрещенное к приватизации, а также стратегические предприятия и акционерные общества, обеспечивающие выпуск продук­ции стратегического значения для обеспечения национальной безопасности и социальных нужд.

9) Эффективное участие России в инициативах мирового сообщества по облегчению долгового бремени беднейших стран.

10) Реорганизация и увеличение капитализации специализированных государственных инвестиционных институтов в целях поддержки экспорта товаров и импорта технологий, долго­срочного финансирования крупных инвестиционных проектов.¹

¹ Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2007 год. 26