1.2. Бюджет и его социально-экономическое значение. Бюджетная политика

Бюджет порожден самим фактом существования государства, современное государство не может существовать без бюджета.

Бюджет образует центральное звено системы финансов и выражает все ее основные качественные признаки. Поскольку финансы - это система императивных денежных отношений^[8], в процессе которых образуются и используются государственные централизованные денежные фонды, то и бюджет представляет собой систему денежных отношений, но более узкую. Следовательно, бюджет — это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд. Последний является централизованным денежным фондом, предназначенным для финансирования широкого круга общественных потребностей (обороны, управления, науки и

др.).

Термином "бюджет" в экономической литературе одновременно обозначаются различные по своей природе объекты: "форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов власти^[9]"; "основной централизованный фонд денежных средств^[10]"; "основной финансовый план государства^[11]"; "совокупность ... денежных отношений... как основной финансовый план. как важнейший финансовый регулятор^[12]".

Как видно из определений, нередко не соблюдается правило формальной логики: каждому определяемому объекту (отношению, предмету, документу) - свое собственное, только ему присущее определение и соответственно термин.

В "Толковом словаре современных бюджетных терминов" (М.: 1999) на с.15 дается два определения - бюджета и государственного бюджета.

Определяющая роль бюджета в социально-экономическом развитии страны предполагает необходимость строгой аргументированной характеристики сущности бюджета. Очень четко дискуссионность выявления сущности бюджета объяснена Т.А. Поздняковой: "Сложность выявления сущности бюджета прежде всего связана с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений. Одно из них выражает совокупность особой сферы финансовых отношений, обусловленной существованием основного централизованного денежного фонда страны. Другое же связано с формой практического использования бюджетных отношений, с законодательным оформлением соответствующего финансового документа, а потому относится к надстроечным отношениям .

Авторы учебника "Бюджетная система Российской Федерации" (Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - 3-е изд., испр. и перераб. - М.: Юрай-Издат, 2003) достаточно логичной считают следующую схему:

1 Бюджет Бюджет Бюджет

о м ы_ф

Отношения ___________ Документ ______________ Денежный фонд

2 Финансы Финансовый план Финансовые ресурсы Рис. 1.2.1

Если следовать правилу, сформулированному выше, то бюджетом не следует называть документ, поскольку для последнего уже с давних пор использовались термины "роспись государственных доходов и расходов", "государственная роспись", "смета доходов и расходов государства", "баланс доходов и расходов".

1 Финансы __________________ Финансовый план__________ Финансовые ресурсы

2 Бюджет ___________________ Бюджетный план ___________ Бюджетный фонд

Рис. 1.2.2

Предложенная авторами названного выше издания трактовка основных терминологических понятий "бюджет", "бюджетный план" и "бюджетный фонд", с их точки зрения, достаточно ясна и понятна.

Обратимся к еще одному новейшему изданию, авторы которого дают следующее определение бюджета: "бюджет - (англ. public budget) 1) по экономической сущности - денежные отношения, складывающиеся у органов государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с необходимостью удовлетворения экономических, социальных и политических интересов общества и его граждан; 2) по материально-вещественному воплощению - фонд денежных средств, формируемый для финансового обеспечения мероприятий, связанных с выполнением задач и функций, возложенных обществом на государство и местное самоуправление; 3) по плановой форме - финансовый документ, составляемый в виде баланса доходов и расходов.

Как совокупность объективно обусловленных денежных отношений бюджет - это экономическая категория, имеющая различные организационно-правовые формы проявления^[13]".

Как видим, в экономической литературе нет единого подхода к определению понятий и сущности термина "бюджет", как и других терминов. Проблемы, рассмотренные выше, относятся к дискуссионным разделам теории финансов.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст.6) под бюджетом понимается форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

С точки зрения экономической теории можно дать и такое определение бюджета. Бюджет - это совокупность экономических отношений, возникающих между государственными и муниципальными органами власти, с одной стороны, и различными хозяйствующими субъектами, с другой стороны, в процессе формирования и распределения бюджетного фонда.

Сущность любой экономической категории, в том числе и бюджета, проявляется в ее функциях. Под функциями финансов, отмечал Э.А. Вознесенский, следует понимать форму проявления общественного назначения ^[14]. Поскольку бюджет является финансовой категорией, то ему принадлежат все функции, присущие финансам ^[15]:

образования бюджетного фонда (бюджетные доходы);

использования бюджетного фонда (бюджетные расходы);

контроля.

Первая функция реализуется через доходы бюджета, под которыми понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в распоряжение государственных и местных органов власти. Бюджетные доходы включают в себя налоговые доходы, неналоговые доходы и доходы целевых бюджетных фондов, доходы, поступающие в порядке бюджетного регулирования (дотации, субсидии, субвенции, трансферты).

Вторая функция реализуется через расходы бюджета, под которыми понимаются денежные средства, направляемые государственными и местными органами власти на финансирование своих задач.

Контрольная функция предполагает осуществление представительными и исполнительными органами власти всех уровней различных форм финансового контроля.

Государственный бюджет - совокупность экономических отношений, возникающих между государством и физическими и юридическими лицами в процессе формирования и распределения централизованного денежного фонда страны, предназначенного для удовлетворения народнохозяйственных, социально-культурных и иных потребностей общества.

Государственный бюджет дает возможность маневрировать поступающими в распоряжение государства денежными средствами. Маневрирование возможно потому, что в бюджете отсутствует принцип закрепления доходов за конкретными видами и направлениями расходов. Все финансовые средства, поступающие в бюджетный фонд государства, обезличиваются и могут быть использованы по любому направлению, признанному государством в тот или иной период времени наиболее социально или финансово значимыми.

Составной частью государственного бюджета является Бюджет развития РФ, который формируется в составе капитальных расходов федерального бюджета и используется для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов.

Все выше сказанное подводит к необходимости определить такое понятие, как бюджетная политика. Бюджетная политика - совокупность принимаемых решений, осуществляемых органами законодательной (представительной) и исполнительной власти мер, связанных с определением основных направлений развития бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их использования в интересах граждан, общества и государства^[16]. Содержание бюджетной политики многогранно и охватывает не только последовательность этапов ее разработки, но и детальную проработку ее функционального и временного аспектов. Бюджетная политика, будучи частью финансовой политики государства, является ядром экономической политики и как таковая выступает средством осуществления экономической и социальной политики государства.

Разработка бюджетной политики должна начинаться с определения концептуальных основ развития бюджета, установления его роли в общественном воспроизводстве на соответствующем временном этапе. Затем формулируются цели и задачи бюджетной политики, определяемые основными направлениями использования бюджетных отношений в интересах граждан, общества и государства. На завершающем этапе вырабатываются конкретные пути решения поставленных целей и задач, позволяющие реализовать основные направления использования бюджетных отношений на том или ином отрезке времени.

Функциональный аспект бюджетной политики включает: политику в области доходов (фискальную), политику в области расходов бюджета, политику в области обеспечения сбалансированности бюджета и эффективного управления государственным (муниципальным) долгом, политику в области межбюджетных отношений.

Временной аспект бюджетной политики состоит из бюджетной стратегии, рассчитанной на перспективу, и бюджетной тактики, ориентированной на проведение мероприятий в конкретном финансовом периоде; при этом совокупность бюджетных мер тактического характера должна укладываться в рамки принятой бюджетной стратегии и ни в коем случае не противоречить ей во избежание отрицательных последствий как в бюджетной сфере, так и в целом в экономике.

В современных условиях во всех странах наблюдается тесное переплетение тактических задач со стратегическими направлениями развития бюджетных отношений. Поэтому не случайно вопросы бюджетного прогнозирования и перспективного бюджетного планирования приобретают в настоящее время огромное значение.

Бюджетная политика осуществляется как на государственном, так и на муниципальном уровне (при федеративном устройстве государства - на федеральном, субфедеральном (региональном) и муниципальном уровнях). Без самостоятельной, продуманной и результативной бюджетной политики не может быть обеспечена финансово-бюджетная самостоятельность ни государственного, ни территориального, ни муниципального образования.