7.2.Формы государственного кредита. Государственный долг

Функционирование государственного кредита ведет к образованию государст­венного долга.

Государство в лице уполномоченного органа исполнительной власти заключает кредит- ныйдоговор, в соответствии с которым у него возникают обязательства или требования. Усло­виями кредитного договора обычно являются:

• срок предоставления или получения кредита;

• обязанности сторон;

• условия обеспечения возврата ссуды;

• размер процентной ставки за пользование ссудой;

• другие условия.

Различают капитальный государственный долг, представляющий собой всю сумму выпу­щенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам, и текущий, включающий расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Если государство, широко используя свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в целях своевременного финансирования бюджетных расходов, посте­пенно накапливает задолженность как внутреннюю, так и иностранным кредиторам, то это ве­дет к росту государственного долга - внутреннего и внешнего.

За последние 30 лет внутренний государственный долг нашей страны увеличился во много раз, достигнув к началу 2003 г. суммы 842,1 млрд. руб. против суммы 40,0 млрд. руб. в 1970 г. Такое положение в сфере государственного кредита отражало общее кризисное со­стояние финансов, проявляющееся в первую очередь в нарастающих бюджетных трудностях, увеличивающемся дефиците государственного бюджета.

Динамика внутреннего государственного долга РФ представлена в таблице 6.

Внутренний государственный долг является неотъемлемой частью общего государствен­ного долга. Его обслуживание производится Банком России путём осуществления операций по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате долга в виде процентов по ним или в иной форме.

Внешнийгосударственныйдолг к началу 1991 г. составлял 32 млрд. инвалютных рублей. Эта сумма не была катастрофически большой в абсолютном выражении и не вызывала бы тревоги, если бы не переживаемый страной экономический и финансовый кризис. В таких ус­ловиях выделение в 1991 г. 12 млрд. руб. в свободно конвертируемой валюте на уплату про­центов и погашения долга иностранным кредиторам явилось тяжелым бременем для бюджета.

Внешний долг носит политический характер и является своего рода инструментом внешней политики. В тот период лишь 33% задолженности РФ были переоформлены в долго­вые инструменты, которыми легко управлять, остальную часть составляли межгосударственные обязательства, в отношении которых велись трудные переговоры. По темпу роста внешнего долга Россия обгоняла среднемировой показатель (310% против 250%).' Пик платежей при­шелся на 2003 г. Для подготовки к пиковому по объему платежей 2003 году был сформирован финансовый резерв (около 17 млрд. долларов).

Под государственным внешним долгом РФ понимают долг бывшего СССР и новый рос­сийский долг.

Внешний долг России складывается из:

• кредитов Парижского и Лондонского клубов^[40] кредиторов;

• кредитов СССР по двусторонним соглашениям;

• кредитов, выданных России с 1992 года по двусторонним соглашениям;

• кредитов международных финансовых организаций (МВФ и МБРР);

• рыночных займов (еврооблигаций).

Таблица 6

Государственный внутренний долг Российской Федерации, выраженный в государственных ценных бумагах^[41]

Лондонский клуб в основном представляют частные банки и компании-экспортеры, ко­торые при распаде СССР оказались в положении кредитора по отношению к российским им­портерам (тогда еще агентам государства).

Парижский клуб кредиторов представлен странами «большой семерки», заинтересо­ванными в развитии демократических преобразований в странах бывшего социалистического лагеря.

На мировом рынке также обращается часть внутреннего долга России, оформленного в валютных облигациях Минфина (ОВВЗ).

Кредиты международных финансовых организаций характеризуются тем, что они выда­вались на покрытие дефицита бюджета, т.е. в буквальном смысле на поддержку рыночных и демократических преобразований в стране, чтобы смягчить удар реформ по уровню жизни на­селения. В то же время выполнение условий, которыми было обставлено получение этих креди­тов, имело общее негативное воздействие на экономическую ситуацию, что привело к серьез­ному пересмотру отношения общества к рыночным (точнее, либеральным) реформам.

Российское правительство утверждает, что страна не может полностью погашать свои текущие обязательства по внешним долгам. Оно выработало принципы разделения долгов на собственно «российские», т.е. возникшие начиная с 1992 г., и «советские», образовавшиеся до 1992 г. Правительство готово отвечать полностью по «российскому» долгу и стремится рест­руктуризовать «советский». До 2000 года долг бывшего СССР значительно превосходил новый российский, сегодня эта разница не столь велика.

Структура государственного внешнего долга представлена в табл. 7.

Парижский клуб кредиторов был создан в 1 956 году для обсуждения и урегулиро­вания проблем задолженности суверенных государств. В него вошли: Австралия, Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Канада, Нидерланды, Норвегия, Россия (с 1997 года), США, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция, Япония. Кредиты, выданные в рамках Парижского клуба, - межгосударственные или банковские - гарантированы иностранными правитель­ствами, что привносит много политических аспектов.

Парижский клуб - крупнейший кредитор России, причем практически вся задолженность была сформирована в 70- 80-е годы. Главные ресурсы для экономического роста СССР получал за счет нефти и газа, экспортируя их по высоким ценам на запад, а в обмен закупали зерно, обо­рудование и товары. Потом цены на нефть упали, а заложенные в пятилетнем плане объемы заку­пок остались. В нормальной экономике падение доходов привело бы к урезанию расходов, но в социалистической - продолжали выполнять план и для этого стали брать в долг. В результате к середине 80-х гг. госдолг СССР составлял 35 млрд. долл. За следующие пять лет этот долг возрос вдвое, превысив 70 млрд. долл. Рос он все по той же причине: правительство Горбачева продол­жало выполнять план по закупке импортного оборудования, товаров и продовольствия. К началу 1992 года долг СССР Парижскому клубу составил 37,6 млрд. долларов.

Вступление России в Парижский клуб в 1 997 году способствовало проведению реструк­туризации задолженности перед странами - членами клуба, доставшейся ей в наследство от бывшего СССР и в начале августа 1 999 года была достигнута договорённость по этому вопросу, определён льготный период до 2020 года, в течение которого Министерство финансов РФ должно было платить только часть процентов и лишь по его окончании - основную сумму долга.

Ожидания России от вступления в Парижский клуб в целом не оправдались.

1. Республика Бенин

2. Кооперативная Республика Гайана

3. Республика Замбия.

4. Республика Мадагаскар

5. Республика Мозамбик

6. Объединенная Республика Танзания

7. Федеративная Демократическая Республика Эфиопия

8. Гвинейская Республика.

9. Республика Гвинея-Бисау

10. Демократическая Республика Сан-Томе в Принсипи

11. Республика Чад

12. Республика Бурунди

13. Республика Конго

14. Сомалийская Демократическая Республика

15. Республика Судан

16. Центральноафриканская Республика

Лондонский клуб кредиторов - крупная (около 1 тыс. членов) неофициальная ор­ганизация зарубежных коммерческих банков и финансовых институтов, созданная ими для ведения переговоров со странами-должниками, столкнувшимися с серьез­ными проблемами обслуживания и погашения своих обязательств по внешнему долгу. Предметом переговоров с Лондонским клубом являются непокрытые гаран­тиями государства долги частным банкам. Первое заседание Лондонского клуба состоялось в 1 976 г. в связи с платежными проблемами Заира, а к середине 80-х годов клубом было подписано уже около 50 соглашений о пересмотре условий погашения задолженности с широким кругом развивающихся стран.

Россия была одной из главных стран - должников Лондонскому клубу (после Брази­лии, Мексики и Аргентины). Ее долг перед клубом «унаследован» от бывшего СССР и пред­ставляет собой задолженность по межбанковским кредитам, предоставленным Внешэконом­банку СССР частными коммерческими банками ФРГ, США, Великобритании, Франции, Японии, Италии и других зарубежных стран в советское время, т.е. до 1 января 1992 г., а также по некоторым внешнеторговым векселям того же периода.

После распада СССР предполагалось, что каждая бывшая союзная республика будет не­сти свою долю ответственности по внешнему долгу страны, однако ввиду их неплатежеспособно­сти все долги по взаимному согласию взяла на себя Россия в обмен на отказ бывших республик от причитавшейся им доли внешних активов СССР (так называемый «нулевой вариант»). Сумма «унаследованного» РФ долга СССР составила на тот период около 90 млрд. долл.

Переговоры России с Лондонским клубом по долговой проблеме начались еще в декабре 1991 г., когда было согласовано введение механизма 6-месячных отсрочек. В 1993 г. решением пра­вительства полномочия по обслуживанию внешнего долга и централизованных внешнеэкономических операций РФ были переданы Внешэкономбанку (ВЭБ) как специализированному государственному банку РФ. В 1995 г. (16 ноября) во Франкфурте-на-Майне Правительство РФ в лице вице-премьера О. Давыдова и члены Банковского консультативного комитета Лондонского клуба (создан в 1991 г. для ведения переговоров с ВЭБ) подписали Меморандум о согласованных принципах глобальной реструктуризации долга бывшего СССР. Ответчиком по долгу был определен Внешэкономбанк. В настоящее время долг Лондонскому клубу успешно погашен.

Интеграция России в мировую экономику предполагает, в частности, ее подключение к межгосударственным институциональным структурам, предназначенным для регулирования ми­ровых экономических и валютно-финансовых отношений, членство в ведущих международных организациях, в первую очередь в МВФ и Всемирном банке. Вступление в эти организации открывает доступ к важному источнику валютных кредитов. В виду названных причин в середи­не 1980-х годов был взят курс на поэтапное присоединение СССР к МВФ и МБРР. Отдельные контакты с ними, носившие информационный и технический характер, начали осуществляться с конца 1988 г. В сентябре 1989 г. на 44-й сессии Генеральной Ассамблее ООН Советский Союз официально заявил о своем намерении установить постоянные связи с МВФ и Всемир­ным банком. В июле 1 990 г. СССР впервые посетил директор-распорядитель Фонда М. Кам­дессю. В ходе дискуссий о предполагавшемся вступлении СССР в МВФ специалисты оценивали возможную квоту Советского Союза в диапазоне от 4 до 7 млрд. долл. (3,5-6% от капитала Фонда).

После распада СССР входившие в его состав государства, большая часть которых об­разовала Содружество Независимых Государств (СНГ), пошли по пути индивидуального вступ­ления в бреттон-вудские институты.

РФ подала заявление о присоединение к МВФ и МБРР 7 января 1992 г. и 12 апреля 1993 г. официально стала участницей этих организаций.

5 августа 1992 г. МВФ предоставил России в рамках договоренности о кредите «стэнд- бай» валютные средства в счет первой кредитной доли, при использовании которой он потре­бовал от страны-заемщицы выполнения сравнительно мягких условий. Кредитная линия была открыта на сумму 719 млн. СДР (1,04 млрд. долл.) из 7,5% годовых со сроком расходования на протяжении пяти месяцев. Соответствующие средства использовались для пополнения валютных резервов, осуществления платежей по внешнему долгу и интервенции на валютном рынке. Од­нако последующие транши резервного кредита Россия в 1 992 г. не получила. Не были выде­лены и средства (6 млрд. долл.), предназначенные для фонда стабилизации рубля.

Таким образом, наиболее ценный компонент пакета финансовой помощи - несвязанные ва­лютные средства, которые власти могли бы свободно использовать для проведения экономических реформ и макроэкономического регулирования, - остался практически нереализованным.

МВФ объяснил отказ предоставить России в 1 992 г. обещанный резервный кредит тем, что российское правительство уклонилось от выполнения согласованной с ним стабилизацион­ной программы, что политика властей привела к срыву достигнутого в июле 1992 г. соглаше­ния: объем ВВП уменьшился в 1992 г. на 14,5%; дефицит федерального бюджета, вместо за­планированного уровня в 5% ВВП, достиг (по методологии МВФ) 22,4%; темп инфляции возрос, составил в 1992 г. в среднем 20,5% в месяц. Основную причину роста инфляции МВФ видел в расширении кредитов Центрального банка, возраставших на 20% ежемесячно. По словам М. Камдессю, «вместо того, чтобы продолжить жесткую, ограничительную денежную политику, ориентированную на развитие рыночных отношений, власти обратились к совершен­но иному варианту, который оказался ориентированным на инфляцию».

Важная роль отводилась МВФ и в рамках второго пакета помощи России объемом 43,4 млрд. долл., который был принят на встрече министров иностранных дел и финансов «се­мерки» (Токио, 14-15 апреля 1993 г.) и подтвержден на ее годичном совещании, на высшем уровне в Токио 7-9 июля 1993 г.

Во-первых, токийский пакет предусматривал предоставление средств на «первоочеред­ные стабилизационные меры» в размере 4,1 млрд. долл., в том числе 3 млрд. долл. - кредит в рамках «механизма финансирования системных преобразований» МВФ, образованного спе­циально для стран с переходной экономикой, испытывающих острейшие экономические и фи­нансовые трудности. Однако вторая половина данного кредита в 1993 году не была получена. Причиной этому послужила неудовлетворенность руководства МВФ результатами проводив­шейся финансовой стабилизации, ходом выполнения российскими властями их очередных обе­щаний, а также итогами парламентских выборов в декабре 1993 года и последовавшими за этим переменами в составе правительства. С начала февраля 1994 г. в России в течение не­скольких недель находилась делегация МВФ, а 17-22 марта этого же года Москву посетил М. Камдессю. Его переговоры с российским правительством привели к новому соглашению, ос­новные положения которого были зафиксированы в подписанном 8 апреля 1994 г. совместном Меморандуме правительства и Центрального банка об экономической политике в 1994 г.

Достигнутое соглашение позволило России получить второй транш кредита в поддержку системных преобразований. Это произошло 26 апреля 1994 г. После валютных потрясений осени 1994 г., кульминацией которых стал известный «черный вторник» (11 октября 1994 г.), руководство России взяло курс на резкое ужесточение финансовой и денежно-кредитной поли­тики, на подавление инфляции в качестве главной макроэкономической цели.

Названная выше смена концептуальных приоритетов, естественно, встретила поддержку со стороны МВФ. Результатом этого стало предоставление Фондом России 11 апреля 1995 г. первого стандартного полномасштабного кредита «стэнд-бай» в объеме квоты страны в МВФ.

В 1998 г. экономическая ситуация в России резко ухудшилась в связи с падением на мировых рынках цен на энергоносители, в первую очередь на нефть и газ, а также сырье и продукцию первичного передела. В результате этого платежный баланс по счету текущих опе­раций превратился в первом полугодии 1998 г. из активного в пассивный с дефицитом в раз­мере 5,1 млрд. долл. Он привел к массированному сбросу иностранцами принадлежавших им российских ценных бумаг.

Для того чтобы добиться уравновешивания государственного бюджета и предотвратить девальвацию рубля, правительство разработало антикризисную программу и обратилось к МВФ с предоставлением срочной масштабной финансовой помощи. О достижении этого со­глашения было объявлено 13 июля 1998 г. Помимо кредитов МВФ, Всемирный банк согласил­ся предоставить во втором полугодии 1998 г. с учетом ранее согласованных объемов 1,7 млрд. долл., а в 1998 (вторая половина) - 1999 гг. в общей сложности - 6,0 млрд. долл. Наконец, правительство Японии пообещало предоставить России заем на сумму 1,5 млрд. долл. в виде дополнения к займам МБРР.

Договоренность о кредитном пакете МВФ предусматривала, что вся сумма, включая неиспользованные средства кредита 1996-1999 гг., будет представлена России четырьмя тран­шами - 20 июля, 15 сентября, 15 декабря 1998 г. и 15 февраля 1999 г. Жизнь показала, что предоставленный в срочном порядке кредит МВФ уже не смог спасти положения ни на рынке государственных ценных бумаг, ни на валютном рынке. В результате 17 августа 1998 г. рос­сийские власти вынуждены были принять решения о фактическом объявлении дефолта по внут­реннему государственному долгу (в части, касающейся ГКО и ОФЗ со сроками погашения до 31 декабря 1999 г.), установлении 90-дневного моратория на платежи по иностранным финан­совым обязательствам коммерческих банков и осуществлении мероприятий в валютной облас­ти, которые, в конечном счете, привели к четырехкратной девальвации рубля по отношению к доллару и другим иностранным валютам.

События, связанные со срывом российской антикризисной программы 1998 г. и прави­тельственным решениям 17 августа 1998 г., явились чувствительным ударом по престижу МВФ. Политика МВФ по отношению к России оказалась под огнем критики, в особенности в кругах республиканской партии и ее сторонников в США. В итоге, за период 1992-1999 гг. МВФ одобрил семь договоренностей о предоставлении валютных кредитов России на общую сумму 25,8 млрд. СДР, или 36,6 млрд. долл.

Однако в связи с тем, что после 1 7 августа 1 998 г. предоставление средств в рамках договоренностей о расширенном кредите 1 996 г. и кредитном пакете 1 998 г. было прекраще­но, а сами эти договоренности утратили силу, фактически по сентябрь 1999 г., т.е. с учетом июльского 1999 г. транша в размере 640 млн. долл., из этой суммы были использованы лишь 22,0 млрд. долл. Кроме того, Россия полностью израсходовала свою резервную позицию в МВФ в размере примерно 1,4 млрд. долл.

Использование внешних финансовых ресурсов было бы оправдано в том случае, если бы оно послужило толчком для запуска механизма экономического роста, технологической пе­рестройки экономики. Однако этого-то, к сожалению, не происходило и кредиты МВФ, попро­сту проедались, т.е. направлялись на затыкание бюджетных дыр, обслуживание все возрас­тающего государственного долга, финансирование импорта предметов потребления.

Урегулирование задолженности перед МВФ является краеугольным камнем в решении всей долговой проблемы (фактически урегулирование означает одобрение Фондом текущего экономического курса; устав МВФ запрещает реструктуризацию задолженности). Высокую це­ну вопроса определяет крупный размер предстоящих выплат. Позиция МВФ в значительной степени определяет дальнейшие возможности России как заемщика.

Одним из кредиторов РФ является ЕБРР. В соответствии со стратегией ЕБРР в отноше­нии России планировалось осуществление 39 проектов технического содействия и 38 проек­тов, предусматривающих финансовое участие Банка. Общая стоимость проектов ЕБРР - 9,5 млрд. долл. Россия - крупнейший получатель технической помощи со стороны ЕБРР. В настоя­щее время Консультативным советом Банка одобрено 63 проекта (объем содействия - поряд­ка 48,2 млн. долл.). В процентном отношении наибольший объём помощи приходится на прива­тизацию (53,5%) и инфраструктуру (36,3%).

Рассмотрение состояния государственного долга РФ позволяет выделить следую­щие основные моменты:

большую часть российского долга (в том числе долга СССР) составляют кратко­срочные заимствования, именно из-за этого на протяжении последних десяти лет так часто возникал вопрос о реструктуризации задолженности;

• отсутствует система долгового управления, т.е. долгами в России занимаются Министерство Финансов, Внешэкономбанк, частично Центральный Банк, не су­ществует единого органа, который занимался исключительно проблемами долга, хотя подвижки в этом вопросе есть;

• погашению и обслуживанию государственного долга в настоящее время уделя­ется приоритетное значение;

• правительство стало осознавать проблему предстоящих значительных выплат внешнему долгу в ближайшие годы, о чем свидетельствует прописанный в бюд­жете механизм создания стабилизационного фонда и заявления руководства страны о досрочном погашении обязательств перед кредиторами;

• выдаваемые России кредиты принесли ей мало пользы, но привели к увеличению долгового бремени.

Снижение долгового бремени и выход страны из «долговой ловушки» возможен лишь при значительном устойчивом росте национального производства и реализации социально- экономической политики, обеспечивающей необходимые условия для подъёма деловой и инве­стиционной активности. Средние темпы роста ВВП не должны опускаться ниже 4% в год.

Профицит бюджета с использованием дополнительных доходов должен быть направлен на плановое и досрочное погашение долга.

Если власти России будут и впредь проводить грамотную экономическую политику, ка­кую они осуществляли в начале второго тысячелетия, то проблема внешнего долга страны в ближайшие 10 лет может быть полностью решена.

Сложившаяся ситуация требует принятия решительных мер по ограничению темпов уве­личения государственного долга. Обычно это достигается за счет роста налоговых поступлений и сокращения бюджетных расходов, в первую очередь на инвестиции, оборону и управление.

Государственный долг является характеристикой результативности всех совершенных госкредитных операций. Его абсолютная величина, динамика и темпы изменений отражают со­стояние экономики и финансов страны, эффективность функционирования государственных структур. На состояние государственного долга существенно влияют ежегодные операции в сфере государственного кредита.

Необходимость погашения государственного долга требует изыскания дополнительных ресурсных поступлений в бюджет, а они могут быть получены (если не считать новых займов) только с помощью налогов. К тому же погашение долговых обязательств и уплата процентов по ним отвлекает часть бюджетных доходов от производительного использования, сокращает возможности наращивания производственного и интеллектуального потенциала общества, за что расплачиваются уже будущие поколения. На его обслуживание последние годы уходило почти четверть расходов бюджета.