<<
>>

5.5.8. Сбалансированность бюджета и государственные долги

В процессе составления, утверждения и исполнения бюд­жетов большое значение имеет сбалансированность доходов и расходов, т. е. в бюджете любого уровня должно выпол­няться условие

йдо = Бро, (2.147)

где 5ДО, Зро — общая сумма доходов и расходов бюджета (федерального, регионального, местного) соответственно.

В процессе исполнения бюджета может возникнуть си­туация, при которой сумма доходов превысит сумму расхо­дов, такое явление в бюджете называют профицитом.

Если в процессе исполнения бюджета обнаружится пре­вышение расходов над доходами, такое состояние называют дефицитом.

Если в процессе исполнения бюджета окажется, что до­ходы и расходы сопоставимы, бюджет называют бездефи­цитным.

Эдо = 0 (2.150)

Бюджеты всех уровней составляются и утверждаются, как правило, без профицита. В случае, если в процессе со­ставления и рассмотрения проектов бюджетов обнаружится профицит бюджета, то до его утверждения производится его сокращение по схеме:

• сокращается привлечение доходов от продажи госу­дарственной и муниципальной собственности и/или доходов от реализации государственных запасов и резервов;

• предусматривается направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;

• предусматривается увеличение расходов бюджета;

• сокращаются налоговые доходы бюджета.

Если оказывается, что доходы превышают расходы без учета расходов на обслуживание государственного долга, то профицит называют первичным. В этом случае обслужива­ние государственного долга превышает сумму дефицита бюд­жета, т. е. выполняется условие 8ГД > Здв.

Для финансирования дефицита бюджета предусматри­ваются источники его покрытия в виде внутренних и вне­шних заимствований и другие средства.

В процессе исполнения бюджета размер дефицита фе­дерального бюджета не должен превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание госу­дарственного долга.

Текущие расходы бюджетов субъектов

РФ и местных бюджетов не могут превышать объема их до­ходов. Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15% объема дохода бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Поступ­ления из источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ направляются только на финансирование ин­вестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение долга субъекта РФ.

Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема дохода местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Поступления из источников финансирования дефицита мест­ного бюджета направляются только на финансирование ин­вестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга.

Источники финансирования дефицита бюджета утверж­даются органами законодательной власти. Источниками фи­нансирования дефицита федерального бюджета являются:

а) внутренние источники:

• кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;

• государственные займы, осуществляемые путем вы­пуска ценных бумаг от имени РФ;

• бюджетные кредиты, полученные от бюджетов дру­гих уровней бюджетной системы;

• поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;

• сумма превышения доходов над расходами по государ­ственным запасам и резервам;

• изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета.

б) внешние источники'.

• государственные займы, осуществляемые в иностран­ной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

• кредиты правительств иностранных государств;

• кредиты банков и фирм иностранных государств;

• кредиты международных финансовых организаций, предоставляемые в иностранной валюте.

Источниками финансирования дефицита бюджета субъек­та РФ являются только внутренние источники в виде:

• государственных займов, осуществляемых путем вы­пуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;

• бюджетных кредитов, получаемых от бюджетов дру­гих уровней бюджетной системы РФ;

• кредитов, получаемых от кредитных организаций;

• поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;

• изменений остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.

Источниками финансирования дефицита местного бюд­жета могут быть только внутренние источники в виде:

• муниципальных займов, осуществляемых путем выпус­ка муниципальных ценных бумаг;

• бюджетных кредитов, получаемых от бюджетов дру­гих уровней бюджетной системы РФ;

• кредитов, получаемых от кредитных организаций;

• поступлений от продажи имущества, находящейся в муниципальной собственности;

• изменений остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

Особенность внутренних источников финансирования бюджетного дефицита связана с тем, что Правительство РФ постоянно увеличивает сроки заимствования на внутреннем рынке, что, естественно, приводит к общей реструктуриза­ции задолженности и изменению соотношения государствен­ных ценных бумаг с различными сроками погашения. Подоб­ная практика снижает уровень доверия юридических и фи­зических лиц, являющихся инвесторами на рынке ценных бумаг. Гарантии стабильности ценных бумаг, в том числе по срокам погашения, означают не только доверие к прави­тельству, но и поддержание минимальных рисков вложений на длительную перспективу.

Внешние источники финансирования бюджетного дефи­цита обеспечивают поступление иностранной валюты в бюд­жет на финансирование текущих расходов и импортных за­купок. Улучшению структуры внешних заимствований в зна­чительной степени способствует получение кредитов от ве­дущих международных организаций. Однако внешние заим­ствования сопряжены с необходимостью поддержания такой структуры платежного баланса, когда валютные поступле­ния достаточны для своевременного выполнения обязательств по займам. В противном случае создаются дополнительные сложности в регулировании валютного курса относительно российского рубля.

Долг возникает всякий раз, когда расходы бюджета на­чинают превышать его доходы, когда бюджетный дефицит становится хроническим явлением, а его покрытие осуще­ствляется неэмиссионными методами, а в результате заем­ной деятельности Правительства РФ у юридических и физи­ческих лиц, иностранных государств, иностранных финансо­вых и международных организаций.

Заимствование средств бюджетами различных уровней приводит к накоплению задолженности, подлежащей пога­шению в форме основного долга и накопленным на него про­центам.

Государственный долг представляет собой сумму задол­женности по выпущенным и непогашенным государственным займам, полученным кредитам, включая начисление по ним процентов, и выданные государственные гарантии. Собствен­но, государственный долг представляет собой долговые обя­зательства РФ перед юридическими и физическими лицами, иностранными и международными организациями, другими субъектами права. Государственный долг РФ обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. В состав государствен­ного долга РФ входят долговые обязательства в виде:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ с кредитными организациями, иностранными го­сударственными и международными финансовыми организа­циями;

• государственных ценных бумаг, выпускаемых от име­ни РФ;

• договоров о предоставлении государственных гарантий РФ;

• договоров поручительства РФ по обеспечению испол­нения обязательств третьими лицами;

• переоформленных договорных обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основании принятых феде­ральных законов;

• соглашений и договоров о пролонгации и реструктури­зации долговых обязательств прошлых лет, заключенных от имени РФ.

Долговые обязательства РФ подразделяются на краткос­рочные (до одного года), среднесрочные (от 1 до 5 лет) и долгосрочные (от 5 до 30 лет). Обязательства погашаются в сроки, определяемые конкретными условиями займов, и не могут превышать 30 лет.

Государственный долг субъекта РФ представляет собой совокупность долговых обязательств субъекта РФ, обеспечи­ваемый всем находящимся в собственности субъекта РФ иму­ществом, составляющим его казну. Долговые обязательства субъекта РФ осуществляются в виде:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта РФ с физическими и юридическими лицами, кредитными организациями;

• государственных займов субъекта РФ в виде ценных бумаг;

• договоров с предоставлением государственных гаран­тий от имени субъекта РФ;

• договоров поручительства субъекта РФ по обеспече­нию исполнения обязательств третьими лицами;

• переоформленных договоров обязательств третьих лиц в государственный долг субъекта РФ;

• соглашений и договоров о пролонгации и реструктури­зации долговых обязательств субъекта РФ прошлых лет, зак­люченных от имени субъекта РФ.

Долговые обязательства субъекта РФ погашаются в сро­ки, определяемые условиями заимствования, и не могут превышать более 30 лет.

Муниципальный долг — совокупность долговых обяза­тельств муниципального образования, которая обеспечива­ется всем муниципальным имуществом, составляющим его казну. Долговые обязательства муниципального образования осуществляются в виде:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных му­ниципальным образованием;

• займов муниципального образования в виде выпуска ценных бумаг;

• договоров о предоставлении муниципальных гарантий;

• договоров поручительства муниципального образова­ния по обеспечению исполнения обязательств третьими ли­цами;

• долговых обязательств юридических лиц, переоформ­ленных в муниципальный долг на основе правовых актов ор­ганов местного самоуправления.

Погашение государственного долга производится за счет доходов бюджетов соответствующего уровня или за счет вы­пуска новых государственных займов. Государственный долг погашается через казначейства и банки путем выкупа обли­гаций на фондовой бирже или непосредственно у кредито­ров путем проведения тиражей погашения или ежегодных платежей.

а) Государственные и муниципальные кредиты

Государственные и муниципальные кредиты представ­ляют собой финансовые отношения, по которым РФ, субъек­ты РФ или муниципальные образования становятся кредито­рами или заемщиками. Государственные и муниципальные кредиты могут быть получены или предоставлены РФ, субъек­там РФ или муниципальным образованиям юридическим и

физическим лицам, другим бюджетам, иностранным госу­дарствам, международным организациям в пределах, уста­новленных правовыми актами соответствующего уровня за­конодательной власти.

Государство или муниципальное образование в лице уполномоченного органа исполнительной власти заключает кредитный договор, в соответствии с которым у них возника­ют соответствующие финансовые отношения. Условиями кре­дитного договора являются:

• срок предоставления или получения кредита;

• обязательства сторон;

• условия обеспечения возврата ссуды;

• размер процентной ставки за пользование кредитом;

• другие условия.

Государственные и муниципальные кредиты выполняют функции: перераспределительную, регулирующую, учетную и контрольную. Основной функцией кредита является пере­распределение денежных ресурсов для нужд социально-эко­номической деятельности. Источниками кредитов, ввиду от­сутствия специальных централизованных кредитных фондов, являются средства федерального и территориальных бюд­жетов.

Перераспределение средств осуществляется между зве­ньями:

• федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

• региональными бюджетами и местными бюджетами;

• финансово-кредитными организациями и бюджетами всех уровней бюджетной системы;

• иностранными государствами, международными орга­низациями, кредитными иностранными организациями, юри­дическими, физическими лицами и федеральным (региональ­ным) бюджетом;

• бюджетами всех уровней бюджетной системы и физи­ческими и юридическими лицами и т. д.

Регулирующая функция кредита проявляется при выде­лении бюджетных ресурсов на возвратной, платной и безвоз­мездной основе, а также при получении РФ займов от меж­дународных валютных фондов на финансирование бюджет­ного дефицита, проведение структурных реформ, реструк­туризации экономики, приватизационных мероприятий и т. д.

Учетная и контрольная функция проявляется на всех уровнях бюджетной системы. Необходимость учета и контро­ля вытекает из самой природы кредита. Формами контроля кредита являются:

• контроль за движением кредитных средств, осуществ­ляемый через органы Федерального казначейства или упол­номоченные банки;

• контроль за соблюдением условий кредитного договора;

• контроль за целевым использованием кредитов;

• контроль за выполнением принятых обязательств со­гласно кредитному договору.

Целями государственного и муниципального кредитова­ния являются:

• решение проблем финансирования бюджетного кредита;

• проведение финансово-кредитной политики, направ­ленной на выравнивание социально-экономических условий регионов;

• поддержка приоритетных секторов экономики и видов деятельности территориальных образований;

• поддержка территориальных образований в разреше­нии социально-экономических задач.

Законом о бюджетах утверждаются:

• суммы погашения и выплаты по процентам по долгам иностранным государствам;

• размеры долга иностранных государств на конец фи­нансового года;

• предельный объем государственных кредитов, предос­тавляемых РФ и субъектом РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, в том числе странам СНГ.

Государственные кредиты можно классифицировать на внутренние и внешние.

Внутренние кредиты — это форма государственного кредита предоставления финансовых средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основе под инвестицион­ные проекты за счет бюджетных средств.

Внешние кредиты — это форма государственного кре­дита предоставления РФ финансовых средств иностранным государствам, их юридическим лицам и международным орга­низациям.

б) Государственный внутренний долг

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государствен­ным внутренним долгом являются долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте РФ. Государствен­ный внутренний долг включает:

• государственные кредиты, полученные Правитель­ством РФ от национальных банков;

• государственные и муниципальные займы;

• долговые обязательства или государственные гарантии.

Государственный кредит может выступать в форме го­сударственных займов посредством выпуска государственных долговых казначейских обязательств. Внутренние государ­ственные и муниципальные займы представляют собой де­нежные ресурсы, привлекаемые для покрытия дефицита соответствующего бюджета от юридических и физических лиц на основе заключенных договоров, по которым возника­ют долговые обязательства РФ, субъекта РФ или муници­пального образования как заемщиков или гарантов.

От имени РФ право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи гарантий другим заем­щикам для привлечения кредитов принадлежит Правитель­ству РФ. От имени субъекта РФ такое право принадлежит уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ, а от имени муниципального образования — уполномоченно­му органу местного самоуправления.

Государственные и муниципальные займы осуществля­ются путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования, т. е. заемщиком выс­тупает государство в лице РФ, субъект РФ или муници­пальное образование, а инвестором — гражданин или орга­низация.

Роль государственных кредитов в виде заимствований (займов) сводится к покрытию государственных или муници­пальных расходов при недостатке бюджетных средств. Госу­дарственный кредит по своей сути является дополнитель­ным источником финансирования мероприятий, реализуемых в рамках бюджетной политики. Выпуск государственных зай­мов, сроки и время их размещения определяются не только дефицитом бюджета, но и потребностями регулирования де­нежного обращения. Государственные займы являются од­ной из форм государственных кредитных отношений, в кото­рых государство выступает в качестве заемщика. Задолжен­ность по государственным займам включается в сумму госу­дарственного долга РФ.

Классифицировать государственные займы можно по:

• способу размещения;

• срокам погашения;

• видам доходности;

• месту размещения;

• эмитентам;

• обращению на фондовом рынке;

• методу определения обеспеченности имуществом.

По способу размещения государственные займы можно подразделить на группы:

• свободного обращения;

• размещаемые по подписке;

• принудительные.

Государственные займы размещаются Правительством РФ на рынке ссудного капитала при участии банков и небан­ковских финансовых структур. Облигации, предназначенные для реализации основной суммы займа, размещаются, как правило, через банки, а для мобилизации сбережений насе­ления — непосредственно через систему сберегательных касс банков. Основными подписчиками по государственным зай­мам являются правительственные учреждения, специальные фонды, управляемые правительством, промышленные кор­порации, банки, местные органы власти, частные инвесто­ры, страховые компании и другие структуры.

По срокам погашения государственные займы подразде­ляются на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные. Срок погашения краткосрочных государственных займов со­ставляет три, шесть, девять или двенадцать месяцев. Сред­несрочные займы погашаются не позднее чем через 5 лет и долгосрочные — не позднее чем через 30 лет с момента их выпуска в обращение. Краткосрочные облигации не имеют купонов. Они продаются со скидкой номинала, а выкупаются по полному номиналу. Такой вид облигаций получил назва­ние "облигации с нулевым купоном".

По видам доходности государственные займы подразде­ляются на процентные, выигрышные (лотерейные) или с "с нулевым купоном". При приобретении процентных государ­ственных займов займодержатели получают ежегодно рав­ными долями твердый доход по ставке, утвержденной Пра­вительством РФ. При приобретении выигрышных государ­ственных займов займодержателям выплачивается доход при выходе облигаций в тираж погашения или в процессе выиг­рышей.

По месту размещения государственных займов их под­разделяют на внутренние и внешние, которые реализуются на иностранных денежных рынках в валюте страны- креди­тора, государства-заемщика и третьей стороны. Облигации внутренних займов покупаются не только гражданами РФ, но и иностранными гражданами.

По элементам или уровням займы подразделяются на займы, размещаемые федеральными органами власти и уп­равления, органами власти и управления субъектов РФ и органами власти местного управления.

По обращению на рынке их подразделяют на рыночные и нерыночные займы. Рыночные займы свободно передают­ся и покупаются. Нерыночные займы не подлежат обраще- нию на рынке ценных бумаг и выпускаются государством в целях привлечения инвесторов.

В зависимости от обеспеченности долговых обязательств выпускают закладные и беззакладные облигации. Закладные облигации обеспечиваются залогом, конкретным имуществом, а беззакладные, хотя ничем и не обеспечены, обеспечением для них служит все имущество государства или территори­ального образования.

По методу определения дохода займы подразделяют на долговременные обязательства с твердым или плавающим доходом. Фиксированная ставка по ценным бумагам является иногда причиной роста расходов государства на выплату про­центов, поэтому государство зачастую использует на прак­тике плавающую ставку процента от займа к займу.

По способу погашения займы подразделяют на займы с правом досрочного погашения и без права досрочного пога­шения.

Займы, не только в России, но ив других государствах являются важным средством мобилизации доходов, так как налоговые и другие неналоговые доходы не могут обеспе­чить рост расходов государства на реализацию мероприятий бюджетной политики.

Сущность государственных займов состоит в том, что в качестве кредитора государства выступают собственники ссудного капитала, добровольно дающие средства государ­ству в ссуду под определенный процент и на определенный срок. Источниками погашения государственных займов и уп­латы по ним процентов являются средства, мобилизуемые государством посредством сбора налоговых и неналоговых доходов. Кредиторы государства получают гарантированный доход в виде процентов. Государственные займы имеют как денежную форму, так и натуральную в виде выигрышей материальными ценностями.

Государственные займы выпускаются Правительством РФ и территориальными органами власти. Государственные займы подразделяются на облигационные и безоблигацион­ные. Внутренние государственные займы оформляются, как правило, облигациями на всю сумму займа. Безоблигацион­ные займы — это займы Правительства РФ у сберкасс (бан­ков) или внешние межправительственные займы, оформля­емые путем записей по счетам государственного долга. Кро­ме того, в системе облигаций их подразделяют на рыноч­ные, нерыночные и специальные выпуски займов.

Рыночные облигации государственных займов свободно продаются и покупаются на денежном рынке и не могут быть предъявлены к оплате до установленного при выпуске госу­дарственного займа срока.

Нерыночные облигации государственного займа не про­даются и не покупаются. Они могут быть предъявлены к оп­лате по желанию вкладчика в любой момент до истечения срока займа с уменьшением процента выплат по облигациям.

Специальные выпуски государственных займов разме­щаются среди правительственных учреждений, страховых, пенсионных и других фондов. Облигации специальных вы­пусков не подлежат купле-продаже.

В случае, если государство не в состоянии выплатить по облигациям в сроки, установленные при выпуске займов, оно может принять решение на продление срока или умень­шение размеров выплачиваемых по облигациям процентов или сочетание обоих способов, что является исполнением своих обязательств перед гражданами, организациями и уч­реждениями.

Государственные облигации, некоторые типы векселей, банкнот и казначейских векселей составляют государствен­ные ценные бумаги.

Облигация — это ценная государственная бумага, сим­волизирующая собой государственное долговое обязательство и дающая право ее владельцу по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и проценты по ней. Про­давая облигацию, государство обязуется вернуть сумму дол­га с процентами или выплатить кредитору доход в течение срока пользования заемными средствами, а. по истечении

срока вернуть сумму долга. На облигации указывается нари­цательная стоимость, выражающая денежную сумму по ко­торой продается облигация и по которой выплачивается сум­ма владельцу в момент ее погашения с начислением процен­та выплат. Реальная же доходность облигаций для их держа­телей может быть выше или ниже установленного номиналь­ного процента ввиду того, что облигации могут продаваться по курсовой цене, которая отклоняется от нарицательной стоимости ввиду ряда факторов. К таким факторам можно отнести величину дохода, выплачиваемого по займу; уро­вень ссудного процента; время покупки облигаций; степень насыщенности фондового рынка государственными ценными бумагами; привлекательность условий выпуска частных цен­ных бумаг; степень доверия населения правительству и т. д.

Реальная курсовая цена облигаций займов и их привле­кательность могут быть выяснены только при свободном об­ращении государственных ценных бумаг на фондовом рынке.

Целями выпуска государственных ценных бумаг могут быть:

• финансирование текущего бюджетного дефицита;

• погашение ранее выпущенных займов;

• обеспечение кассового исполнения государственного бюджета;

• обеспечение равномерного поступления налоговых пла­тежей в течение финансового года;

• финансирование отдельных целевых программ;

• финансовая поддержка учреждений и организаций, имеющих общенациональное экономическое значение.

Рынок государственных ценных бумаг является неотъем­лемой частью хозяйственного механизма развития страны. Он призван обеспечить надежную систему подачи денежных средств в бюджет государства и предоставить возможность юридическим и физическим лицам получать доход на их сво­бодные финансы. Рынки государственных ценных бумаг под­разделяют на первичные и вторичные. Первичный рынок обес­печивает размещение различных видов государственных цен­ных бумаг. Методами размещения ценных бумаг могут выс­тупать:

• реализация государственных ценных бумаг непосред­ственно казначейством путем проведения еженедельных аук­ционов;

• распространение государственных бумаг банками пу­тем подписки.

Вторичный рынок государственных ценных бумаг явля­ется в основном внебюджетным и складывается при личных и телефонных контактах сторон. На вторичном рынке рабо­тают практически все финансовые инструменты.

Государственные ценные бумаги можно подразделить на две большие группы:

• рыночные;

• нерыночные.

К рыночным государственным ценным бумагам относят казначейские векселя, различные среднесрочные и долго­срочные государственные облигации. Рыночные государствен­ные ценные бумаги свободно обращаются и перепродаются после первичного размещения другим субъектам.

Нерыночные государственные ценные бумаги не могут свободно переходить от одного субъекта к другому. Нерыноч­ные государственные ценные бумаги размещаются среди спе­циализированных финансовых институтов и населения. Неры­ночные ценные бумаги невозможно ни продать другим лицам, ни погасить до истечения определенного срока. Негосударствен­ные ценные бумаги могут быть эффективными средствами в условиях нестабильности рынка кредитных ресурсов, когда вкладчики начинают избавляться от рыночных ценных бумаг.

Анализ ряда лет по государственному внутреннему дол­гу свидетельствует, что не просматривается тенденции к его уменьшению, а, наоборот, имеет место его рост. В начале 90-х гг. большая часть бюджетного дефицита покрывалась за счет кредитов ЦБ РФ, предоставляемых Правительству РФ, что приводило к денежной эмиссии. Кредитно-денежная эмис­сия не только выступает в качестве фактора расстройства

кредитной системы и денежного обращения, но и углубляет кризис в реальном секторе экономики и в социальной сфере. Поэтому наиболее приемлемым способом регулирования бюд­жетного дефицита является его покрытие исключительно за счет неэмиссионных источников, а именно за счет внут­ренних и внешних заимствований, которые, в свою очередь, нуждаются в централизованном регулировании.

Начиная с 1995 г. дефицитное финансирование не при­менялось, и было начато частичное погашение задолженно­сти Минфина России перед ЦБ РФ. Начиная с 2002 г. в дина­мике структуры внутреннего государственного долга наме­тились прогрессивные изменения. Кардинально снижается доля кредитов ЦБ РФ, прекращается выпуск и наметилось погашение казначейских обязательств, снижается доля каз­начейских векселей (ценных бумаг, не размещаемых на фи­нансовом рынке и носящих полудерективный характер), по­вышается доля ценных бума на финансовом рынке в виде облигаций федерального займа и облигаций сберегательного займа. Выпуск государственных ценных бумаг в условиях перехода России к рыночным отношениям открывает возмож­ности для внедрения в экономику прогрессивных методов финансирования дефицита государственного бюджета, что в свою очередь позволит нормализовать ситуацию в финансо­во-кредитной сфере. В условиях рынка для России наиболее приемлемым способом регулирования бюджетного дефицита является его покрытие исключительно за счет государствен­ного долга, который, в свою очередь, нуждается в центра­лизованном управлении.

Под управлением государственным долгом следует пони­мать совокупность действий государства, связанных с изуче­нием рынка ссудных капиталов, выпуском займов, выплат процентов по выпущенным займам, проведением конверсии и консолидации займов, определением курса облигаций на денежном рынке, проведением мероприятий по определению ставок процентов по государственному кредиту и погашению выпущенных займов.

Операции, связанные с подготовкой документов, необ­ходимых для продажи государственных ценных бумаг, изу­чением конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, разме­щением займов среди кредиторов, выплатой и начислением процентов, осуществляет Минфин России и другие подраз­деления при Правительстве РФ.

Расходы по управлению государственным долгом пока­зываются в качестве особых финансовых операций отдельно от бюджета, а в расход бюджета включаются только процен­тные выплаты по долгу.

Важную роль в управлении государственным долгом иг­рает вторичный рынок государственных облигаций, на кото­ром обращаются ценные бумаги. Операции на первичном и вторичном рынках государственных облигаций осуществля­ются инвестиционными и универсальными банками (дилера­ми). Суммы, которые государство получает в займы у креди­торов, а также проценты по ним погашаются в основном за счет бюджетных средств, текущих доходов и выпуска новых займов. Такой способ погашения государственных займов на­зывают рефинансированием.

Операции по управлению государственным долгом свя­заны с кассовым исполнением бюджета, операции выполня­ют эмиссионные банки. Банки участвуют в выпуске займов, выплате процентов по ним и выплате облигаций, подлежа­щих выкупу.

Государство в целях управления государственным дол­гом прибегает к уточнению условий займа, касающегося до­ходности путем уменьшения размера номинального процен­та (конверсия) или превращает краткосрочные обязательства в средние — или долгосрочные (консолидация) или объеди­нения нескольких займов в один заем (унификация), кото­рый образует консолидированный (фундированный) долг.

Одним из методов управления государственным долгом является выкуп займов, обращающихся на рынке ссудного капитала. В данном варианте государство поручает централь­ным и коммерческим банкам произвести выкуп займов с пос­ледующей выплатой им денежных средств. В случае отсут­ствия у государства денежных средств на погашение госу­дарственного внутреннего долга (банкротство) оно может аннулировать заем или отказаться от его уплаты, но данный способ применяется в практике крайне редко.

Управление государственным долгом в РФ осуществля­ется Федеральным казначейством, входящим организацион­но в состав Минфина России. На него возлагается решение следующих задач:

• регистрация всех долговых обязательств государства и долговых гарантий (внешних и внутренних);

• подготовка предложений по обслуживанию государ­ственных долгов;

• определение уровней, состава, времени и условий вы­пуска внутренних и внешних займов, включая эмиссию госу­дарственных ценных бумаг.

Минфин России выступает от лица Правительства РФ в качестве заемщика как на внутреннем, так и на внешнем финансовом рынке. В этой связи между Минфином России и ЦБ РФ устанавливается сотрудничество в области эмиссии государственных ценных бумаг и управления внутренним и внешним государственным долгом. ЦБ РФ осуществляет опе­рации по государственным ценным бумагам, а именно, их куплю-продажу, выкуп, выдает кредиты под залог государ­ственных ценных бумаг, выступает в качестве агента Мин­фина России по размещению новых выпусков государствен­ных долговых обязательств.

Государственные ценные бумаги

Государственный российский республиканский внутрен­ний 5% заем 1990 г.: срок действия 16 лет; начало срока выкупа 1996 г.; реализация облигаций через коммерческие банки; ежегодный доход по облигациям 5%; обслуживание займа осуществляется через Мосбизнесбанк.

Облигации Государственного республиканского внутрен­него займа РСФСР 1991 г.: срок действия 30 лет; реализация

среди юридических лиц со свободной продажей и перепрода­жей; выпущено на покрытие задолженности республиканс­кого бюджета на сумму около 80 млрд руб. под 5% годовых; куплен ЦБ РФ; облигации не получили широкого распрост­ранения.

Первый Государственный внутренний заем РСФСР 1991 г.: срок обращения 3 года; форма выпуска безбумажная, в виде специальных именных счетов заимствования (счет "депо") с плавающей процентной ставкой по годам; распространение среди предприятий и учреждений со свободной продажей и перепродажей; выпущено облигаций на сумму 9 млрд руб.; погашение займа единовременное по номиналу с перечисле­нием суммы долга на счет владельцев облигаций. Однако вы­пуск потерпел неудачу, не дал никакого эффекта и не сыг­рал роли в развитии технологии эмиссии государственных ценных бумаг.

Золотые сертификаты 1993 г.: выпускались сроком на 1 год; эмитентом выступал Минфин России; сертификаты были именными, номинал составлял 19 кг золота пробы 0,9999; доходность гарантировалась на уровне трехмесячной ставки ЛИБОР по долларам США, плюс 3%; цена продажи устанав­ливалась с премией; владельцы имели право пользоваться и распоряжаться принадлежащим сертификатом в соответствии с действующим законодательством и могли его продавать по разрешению Минфина России; участниками первичного рынка являлся Минфин России (продавец) и уполномоченные ком­мерческие банки РФ (покупатели), которые имели право продажи как целых, так и долей золотых сертификатов юри­дическим лицам, а нерезидентам — на договорной основе; начисление и выплата процентного дохода производилась Минфином России ежеквартально вплоть до погашения в октябре 1994 г. по средней цене золота пробы 0.9999.

Облигации Государственного займа РФ 1995 г.: эмитен­том выступал Минфин России; облигации выпускались на предъявителя с ежеквартальным начислением процентного дохода; форма выпуска — документарная с купонной фор­мой выплаты процентного дохода; процентный доход по ку­пону определялся Минфином России на каждый купонный период, равный последней официально объявленной купон­ной ставке по облигациям федеральных займов с перемен­ным купонным доходом.

Облигации внутреннего валютного займа: выпущены в документарной форме для оформления задолженности Вне­шэкономбанка по счетам юридических лиц; по каждой обли­гации производятся купонные выплаты в размере 3% ко­миссионной стоимости облигации; при погашении облигаций владельцу выплачивается номинальная стоимость и процент­ный доход по последнему купону.

Государственные краткосрочные бескупонные облигации РФ: эмитентом ГКО выступал Минфин России, облигация — бескупонная (дисконтная) ценная бумага с доходом разницы между ценой реализации (номиналом) и ценой покупки на вторичном рынке или аукционе; выпуск в бездокументарной форме с оформлением глобального сертификата с хранением в ЦБ РФ.

Облигации Федерального займа с переменным купоном (ОФЗ — ПК): выпускались с 1993 г.; эмитентом являлся Мин­фин России; облигация — именная купонная среднесрочная ценная бумага в бездокументарной форме с оформлением в виде глобального сертификата с хранением в ЦБ РФ; владельцами могли выступать юридические и физические лица, а также нерезиденты; величина купонного дохода не являлась фикси­рованной и рассчитывалась для каждого периода выплат ку­понного дохода на вторичных торгах; кроме купонного дохода, доход инвестора включал еще положительную разницу между ценой приобретения и ценой реализации (погашения).

Казначейские обязательства РФ являются государствен­ными ценными бумагами, которые выпускались с 1994 по 1996 гг. Эмитентом выступал Минфин России. Ставка дохода по казначейским обязательствам устанавливалась в зависи­мости от срока погашения и доходила до 40%. Кроме того, казначейские обязательства могли выступать в качестве пла­тежного средства, в частности, обмениваться на налоговые освобождения. Владельцами казначейских обязательств выс­тупали юридические и физические лица. Погашение казна­чейских обязательств осуществлялось Минфином России пу­тем перевода на счета владельцев номинальной стоимости обязательства и суммы выплаты процентов по нему.

Кроме перечисленных выше ценных бумаг в РФ исполь­зовались разнообразные казначейские векселя, налоговые освобождения, векселя, по которым переоформлялась задол­женность федерального бюджета перед банками и субъекта­ми хозяйствования. Однако эти ценные бумаги носят, как правило, разовый характер.

Государственные и муниципальные гарантии

Помимо прямых долгов правительства РФ в состав внут­реннего государственного долга включаются государствен­ные гарантии, по которым Правительство РФ гарантирует оплату отдельных инвестиционных проспектов или выпуск ценных бумаг местных органов власти или субъектов хозяй­ствования. Государственные гарантии включаются в состав текущего государственного долга, но на практике они пред­ставляют собой не текущую, а потенциальную задолженность государства, поскольку эти долги становятся реальными толь­ко в случае, когда заемщик в лице местного органа власти или субъекта хозяйствования оказывается не в состоянии погасить свои долговые обязательства.

Государственные гарантии представляют собой форму внутреннего или внешнего государственного долга, посколь­ку представляют собой гарантированное погашение инвести­ционных капиталов, направленных не на финансирование бюджетного дефицита, а имеющих целевой характер и кон­кретный целевой проект (программу).

Государственная или муниципальная гарантия является одним из способов обеспечения правовых обязательств, в силу которых государство, его субъект или муниципальное обра­зование как гарант дает письменное обязательство отвечать полностью или частично за исполнение лицом, которому да­ется гарантия, обязательства перед третьими лицами. Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств.

Гарант, исполнивший обязательство получателя гаран­тии, имеет право требовать от последнего возмещения в пол­ном объеме сумм, уплаченных третьему лицу по гарантии.

В соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете установлен верхний предел общей суммы государ­ственных гарантий РФ, предоставляемых в национальной валюте, и верхний предел государственных гарантий РФ, предоставляемых для обеспечения обязательств в иностран­ной валюте. Федеральным законом о федеральном бюджете утверждаются государственные гарантии РФ, выдаваемые отдельному субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на сумму, превышающую в миллион раз минимальный размер оплаты труда. Отдельно утверждают­ся государственные гарантии РФ на сумму, превышающую 10 млн долл. США. Государственные гарантии РФ предостав­ляются Правительством РФ, органом власти субъекта РФ или муниципального образования для обеспечения исполне­ния их обязательств перед третьими лицами.

Законом о бюджете на очередной финансовый год уста­навливается перечень предоставляемых отдельным субъек­там РФ, муниципальным образованиям и юридическим ли­цам гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов со­ответствующего бюджета.

Общая сумма предоставленных государственных гаран­тий РФ для обеспечения обязательств включается в состав государственного долга РФ как вид долгового обязательства.

Государственные или муниципальные гарантии предос­тавляются, как правило, на конкурсной основе за счет средств бюджета развития РФ и являются поручительством Прави­тельства РФ. Гарантии предоставляются российским инвес­торам под заемные средства для реализации инвестицион­ных проектов. Основной целью таких гарантий является сти­мулирование инвестиционных активов и привлечение средств инвесторов в интересах развития экономики по ключевым направлениям или в развитие проектов социальной сферы. К рассмотрению принимаются инвестиционные проекты пре­тендентов, имеющих устойчивое финансовое положение и способных вернуть кредит с начисленными на него процен­тами в срок и в полном объеме. Причем проекты должны иметь положительную величину чистого дисконтированного дохо­да в расчетный период. Величина чистого дисконтированного дохода Дд рассчитывается путем сложения за все годы дис­контированных показателей чистой прибыли Р. и амортиза­ции за вычетом из полученной суммы объема инвестиций Зи, использованных на реализацию данного проекта,

(2.151)

где I = 1...П — количество лет, затраченных на реализацию проекта.

Критерием отбора инвестиционных проектов для оказа­ния государственной поддержки служит величина дохода, который получило государство в результате реализации про­екта. Принятые к реализации проекты ранжируются по по­казателю бюджетной эффективности, который рассчитыва­ется по выражению

1

XX

Б - * (2-152)

3 0,45н '

где 1 = 1...1 — количество видов налогов, уплачиваемых ин­вестором в течение реализации проекта;

8Нп — общая сумма дисконтированной величины 1-го на­логового платежа в течение реализации проекта.

Государственный внешний долг

В целях покрытия дефицита бюджета государство в лице Правительства РФ прибегает не только к внутренним заим­ствованиям, но и внешним. Право осуществления государ­ственных внешних заимствований и заключения договоров о предоставлении государственных гарантированных договоров поручительства другим заемщикам для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Правительству РФ либо упол­номоченному органу от его имени, например, Минфину Рос­сии и правительству субъекта РФ.

Программа внешних заимствований представляет собой перечень заимствований с разделением на финансовые и це­левые иностранные заимствования с указанием источника привлечения, суммы заимствования, срока погашения, по­лучателя средств, цели и направления использования, га­рантий по возврату. В программе отдельно предусматрива­ются все займы и госгарантии на сумму, эквивалентную 10 млн долл. В программе государственных внешних заим­ствований детально прописывается не менее 85% общего объема заимствований. В программу заимствований в обяза­тельном порядке включаются все соглашения о займах, зак­люченных в предыдущие годы, если соглашения не утрати­ли силу в установленном порядке.

Предельный объем государственных внешних заимство­ваний РФ устанавливается на уровне годового объема плате­жей по обслуживанию и погашению государственного внеш­него долга РФ. Однако Правительство РФ, исходя из усло­вий нестабильности ситуации, может осуществлять внешние заимствования в объеме сверх установленного федеральным законом о федеральном бюджете объема средств, в случае, если оно осуществляет реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание в рамках установленного предельного объе­ма государственного внешнего долга.

Большую часть долга РФ составляют долги Парижско­му, Лондонскому и Токийскому клубам кредиторов. Основная сумма внешнего долга приходится на Парижский клуб, объе­диняющий около 20 государств и несколько сотен банков. Лондонский клуб кредиторов также объединяет свыше

600 банков, в том числе такие, как Внешэкономбанк, Меж­дународный банк развития и другие крупные банки, перед которыми Россия имеет задолженность. В целях снижения долговых обязательств Россия заключила ряд договоров и со­глашений с Парижским клубом кредиторов о долгосрочной реструктуризации долговых обязательств. Достигнуты также ряд договоренностей с Лондонским клубом, согласно кото­рым долги России разбиты на две части:

• основной долг, который оформлен ценными бездоку­ментарными бумагами;

• долги по процентам, которые оформлены процентны­ми облигациями.

Однако достигнутая отсрочка платежей по долгам клу­бам кредиторов не означает, что Россия пытается их час­тично или полностью списать (реструктуризировать) за счет просрочки времени.

В целях сокращения долгов Россией заключено ряд со­глашений с кредиторами на конверсию внешних долговых обязательств. Под конверсией долговых заимствований пони­мается замещение внешнего долга другими видами обяза­тельств, например погашение долга товарными поставками, обратным выкупом долга заемщиками на особых условиях, обменом на долговые обязательства третьих сторон, обменом на собственность или на ценные бумаги (облигации) и т. д.

С целью своевременного осуществления неотложных пла­тежей по погашению и обслуживанию государственного внеш­него долга РФ законодательством РФ предусмотрено привле­чение кредитов Внешэкономбанка и Внешторгбанка для рас­четов по государственному внешнему долгу РФ за счет пере­числения ЦБ РФ средств в иностранной валюте этим банкам.

<< | >>
Источник: Александров И. М.. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. — 2-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°»,— 486 с.. 2007

Еще по теме 5.5.8. Сбалансированность бюджета и государственные долги:

  1. 11.6. Государственный долг и способы его погашения
  2. 6.5. БЮДЖЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ
  3. 14.1. Сбалансированность бюджета и методы ее достижения
  4. 22.3. Государственный и консолидированный бюджеты. Бюджетный дефицит и государственный долг. Бюджетный федерализм
  5. 15.3. ДЕФИЦИТ БЮДЖЕТА И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ
  6. РОСТ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА
  7. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ — ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
  8. 2.1. Динамика государственного долга
  9. 14.3.Политика государственных расходов. Государственный бюджет, бюджетный дефицит и государственный долг.
  10. § 1. Понятие государственного бюджета. Роль государственного бюджета в осуществлении социально-экономических задач государства
  11. 8.3. Управление государственным долгом
  12. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ И ЕГО ВИДЫ
  13. Стабилизационная политика, дефицит государственного бюджета и государственный долг
  14. Сбалансирование бюджетов
  15. 5.5.8. Сбалансированность бюджета и государственные долги
  16. 1.2. Профицит и дефицит бюджета. Мультипликатор сбалансированного бюджета