5.1.2. Основные параметры трехлетнего федерального бюджета на 2008-2010 гг.

- его планирование и утверждение на трехлетний период в форме закона;

- изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета;

- выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда будущих поколений.

Необходимость внедрения в практику бюджетного процесса перспективного финансового планирования не вызывает сомне­ния, и не только потому, что среднесрочные финансовые про­гнозы разрабатываются практически во всем мире, но и потому, что потребности развития бюджетного планирования обуслов­лены необходимостью определения финансовых возможностей государства на текущий год и на ближайшие годы, что оказы­вает сильное влияние как на возможности развития (масштаб инвестиционных процессов), так и на условия формирования и осуществления бюджетной политики, ориентированной на долгосрочные стратегические цели социально-экономического развития государства.

В рамках концептуальных положений проводимой в России реформы бюджетного процесса основным принципом бюджетной политики должно стать целеполагание, заключающееся в том, что конкретные решения принимаются как средство достиже­ния заранее определенного результата. Указанные цели непо­средственно продекларированы Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. На этой основе и были поставлены задачи внедрения в системе среднесрочного планирования расходов механизмов оценки эф­фективности бюджетных расходов с точки зрения достижения ожидаемых результатов.

Система среднесрочного финансового планирования реали­зуется посредством набора основных шагов, процедур и методов финансового планирования, позволяющих развивать ее в тесной увязке с социально-экономическим планированием и бюджет­ным процессом и обеспечивающих эффективное выявление пер­спективных потребностей территорий в услугах общественного сектора и необходимых для их оказания ресурсов.

Необходимо особо подчеркнуть, что в процессе годового бюджетного планирования не ставится задача постановки новых целей и принятия новых решений. Все основные па­раметры годового бюджетного планирования формируются только на основе среднесрочных перспективных финансовых планов и программных документов. Годовой бюджет должен соответствовать перспективному финансовому плану, а не корректировать его.

Годовой бюджет должен рассматриваться только как более детализированная (по направлениям, механизмам и срокам выполнения расходных обязательств, уточнению графика и особенностей учета поступления доходов, управлению текущей ликвидностью, краткосрочными заимствованиями, оценке и решению проблем, возникающих в результате образования вре­менных кассовых разрывов, установлению четких требований к финансовым аспектам деятельности главных распорядителей бюджетных средств и т. д.) и неотъемлемая часть среднесроч­ного финансового плана. И в этом своем статусе годовой бюджет должен способствовать, а не препятствовать достижению сред­несрочных целей, установленных соответствующими программ­ными документами социально-экономического развития.

Эффективное многолетнее планирование бюджета требу­ет регулярного сбора данных от всех ГРБС по единой форме, и того, чтобы в любой момент можно было проследить, какие решения были приняты в предыдущем бюджетном цикле, как они изменились и почему произошли эти изменения. Только таким образом можно обеспечить преемственность бюджетных решений и убедить ГРБС обосновывать любые изменения в расходных потребностях по программам, исходя из решений, принятых на предыдущем этапе (в предыдущем бюджетном цикле), показывая, что именно изменилось, и почему прежние решения нуждаются в корректировке.

Чтобы многолетнее бюджетирование заработало, необходи­мо выполнить целый ряд условий по программной проработке расходной части бюджета, при которых любые изменения в требуемых объемах финансирования должны опираться на первоначальный анализ (обоснование) потребностей.

Кроме того, необходимо провести ревизию существующих федеральных целевых программ, так как не все они имеют оди­наковую эффективность и не все выполняются в полном объеме, а средства, которые ежегодно планируются, не выбираются в полном объеме в связи с организационными неурядицами.

И, наконец, использование полноценного многолетнего бюджета предполагает наличие политического и социального согласия на весь период действия закона, а не только на момент его принятия.

Именно система среднесрочного финансового планирова­ния (а не трехлетний бюджет сам по себе) является ключевым инструментом реализации стратегических приоритетов. Сред­несрочный финансовый план увязывается со среднесрочным планом социально-экономического развития и позволяет также согласовать налогово-бюджетную и инвестиционную политику и ввести жесткое бюджетное ограничение при разработке и реализации программ социально-экономического развития. Го­довой бюджет (даже если он принимается на три года) строится и в рамках жестких требований, прописанных в Бюджетном кодексе РФ, и в четко определенных рамках бюджетного года. И поэтому годовой бюджет — самостоятельный инструмент бюджетного планирования, дополняющий, но не подменяющий собой среднесрочный финансовый план.

Зарубежный опыт показывает, что для процесса формиро­вания многолетнего финансового плана необходимы:

1) многолетняя или среднесрочная финансовая стратегия;

2) многолетние оценки (прогнозы) по доходам и расходам в рамках бюджетного процесса;

3) четко проработанная методология "смещения", или "пе­рехода", показателей многолетнего финансового плана вперед по прошествии года.

Трехлетний федеральный бюджет — это не единственное, хотя и наиболее принципиальное нововведение. Одновременно с этим главным новшеством изменена рамочная конструк­ция самого федерального бюджета как в его доходной, так и в расходной частях. Эти изменения весьма наглядны, особенно в доходной части бюджета, так как они структурируют доходы не по их экономическому содержанию (как это предусмотрено Бюджетным кодексом РФ и как это принято в мировой практике), а по их делению на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы.

Появление этой особенности федерального бюджета объяс­няется сильной зависимостью экономики и бюджета от сырьевого сектора, которая создает серьезные макроэкономические риски.

Основные показатели федерального бюджета характери­зуются следующими данными (табл. 5.2).

К нефтегазовым доходам федерального бюджета относят­ся доходы федерального бюджета от уплаты:

— налога на добычу полезных ископаемых в виде углево­дородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);

— вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;

— вывозных таможенных пошлин на газ природный;

— вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.

Нефтегазовые доходы федерального бюджета используют­ся для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда и Фонда будущих поколений.

Бюджетным кодексом РФ вводится также новое понятие ненефтегазового дефицита федерального бюджета, который представляет собой разницу между объемом доходов федераль­ного бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом рас­ходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что начиная с 2011 г. ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не может превышать 4,7% прогнозируемого в соответствующем финансовом году валового внутреннего продукта. До вступле­ния в силу этого положения объем нефтегазового трансферта утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в размере, не превышающем: в 2008 г. — 6,1% прогнозируемого на 2008 г. объема валового внутреннего продукта; в 2009 г. — 5,5% про­гнозируемого на 2009 г. объема валового внутреннего продукта; в 2010 г. — 4,5% прогнозируемого на 2010 г. объема валового внутреннего продукта.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета финан­сируется за счет нефтегазового трансферта и источников фи­нансирования дефицита федерального бюджета.

Нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет неф­тегазовых доходов федерального бюджета и средств Резервного фонда.

Величина нефтегазового трансферта на соответствующий финансовый год утверждается федеральным законом о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, исчисленном как 3,7% прогнози- руемого на соответствующий год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Таким образом, расходная часть федерального бюджета пополнилась нефтегазовым трансфертом, и в ней предусмотрена на первый и второй годы планового периода нераспределенная часть расходов (условно утвержденные расходы) в объеме, эк­вивалентном 2,5% и 5% от общей суммы расходов.

В настоящее время благодаря благоприятной конъюнктуре на мировом рынке нефти в Стабилизационном фонде РФ про­должается накопление средств — на начало 2007 г. его объем составил 8,7% ВВП. Механизм Стабилизационного фонда РФ может служить страховым резервом. Однако начиная с 2008 г., механизм этого фонда существенно изменен.

Во-первых, увеличились источники формирования средств Стабилизационного фонда РФ за счет вывозных пошлин на неф­тепродукты и вывозных пошлин на природный газ.

Во-вторых, средства этого фонда разделены в составе остатков федерального бюджета на две очень важные части: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

Резервный фонд представляет собой часть средств феде­рального бюджета, подлежащих обособленному учету и управ­лению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очеред­ной финансовый год и плановый период устанавливается нор­мативная величина Резервного фонда в абсолютном размере, определенном исходя из 10% прогнозируемого на соответствую­щий финансовый год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Таким образом, относительная величина Резервного фонда постоянна и состав­ляет 10% ВВП, что позволит обеспечить выполнение бюджетных обязательств при снижении цены на нефть с 74 до 62 долл. за барр. в течение трех лет.

Резервный фонд формируется за счет:

— нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накоп­ленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины;

— доходов от управления средствами Резервного фонда.

В случае недостаточности нефтегазовых доходов для фор­мирования нефтегазового трансферта федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период утверждается предельный объем использования средств Резервного фонда для финансового обеспечения указанного трансферта. Кроме того, может быть предусмотрено использо­вание средств Резервного фонда на досрочное погашение госу­дарственного внешнего долга Российской Федерации.

Целью управления средствами Резервного фонда является обеспечение сохранности средств Фонда и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе.

Средства Резервного фонда могут размещаться в иностран­ную валюту и следующие виды финансовых активов, номини­рованных в иностранной валюте:

— в долговые обязательства иностранных государств и ино­странных государственных агентств;

— в долговые обязательства международных финансовых организаций в виде ценных бумаг;

— в депозиты в иностранных банках и кредитных органи­зациях.

Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособлен­ному учету и управлению.

Величина Фонда национального благосостояния будет формироваться как разница между нефтегазовыми доходами, Резервным фондом и размером нефтегазового трансферта (на начало 2011 г. он составит, по расчетам, 1,3% ВВП), а также доходов от управления средствами Фонда национального бла­госостояния.

Управление средствами Резервного фонда и Фонда буду­щих поколений осуществляется Министерством финансов РФ в порядке, установленном Правительством РФ.

Отдельные полномочия по управлению средствами Ре­зервного фонда и Фонда национального благосостояния могут осуществляться Центральным банком РФ и специализирован­ными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством финансов РФ в порядке, уста­новленном Правительством РФ.

Средства Стабилизационного фонда РФ по состоянию на 1 января 2008 г. зачисляются в Резервный фонд и Фонд будущих поколений. Объем зачисления средств Стабилизационного фон­да РФ в Резервный фонд исчисляется как 10% объема валового внутреннего продукта на 2007 г.

Оставшиеся средства Стабилизационного фонда РФ зачис­ляются в Фонд национального благосостояния.

Новый Бюджетный кодекс РФ действительно можно на­звать кодексом новых бюджетных технологий, ориентированных на результат. Но такая системная корректировка бюджетного процесса естественным образом предполагает определенный адаптационный период.