4.6.3. Целевые программы как элемент системы управления расходами на принципах бюджетирования, ориентированного на результат

В любом бюджете есть статьи, уменьшение которых в прин­ципе невозможно и нежелательно: заработная плата, пенсии, стипендии. Управление подобными расходами не только трудо­емко, но и чревато недовольством со стороны получателей этих средств. Альтернативой может служить то, что в любом бюджете также есть статьи, которыми можно и нужно управлять, иначе их бесконтрольное "существование" еще больше может усугубить текущее тяжелое положение. Управлять ими нужно с помощью целевых программ и повышения качества программно-целевых методов бюджетного планирования.

Согласно постановлению Правительства РФ "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" создание программно-целевого управления расходами будет достигнуто с помощью:

— предоставления ежегодных докладов субъектов бюджет­ного планирования о результатах и основных направлениях деятельности;

— совершенствования методологии разработки и реализа­ции федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

— введения в бюджетную практику ведомственных целевых программ;

— конкурентного распределения части бюджета "прини­маемых" обязательств по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

— расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

Доклады субъектов бюджетного планирования, ежегодно представляемые органам власти, имеют своей целью охарак­теризовать цели и задачи деятельности субъекта, их увязку с приоритетами государственной политики и прогнозом развития государства. В докладе также должны быть даны описание рас­ходных обязательств субъекта по каждой сфере деятельности и оценка объема администрируемых доходов бюджета соответ­ствующего уровня.

В представляемом документе важно отразить в количе­ственном выражении уже достигнутые в отчетном периоде конкретные результаты, а также количественные результаты, планируемые к достижению в среднесрочном периоде. Бюджет­ные расходы в отчетном и планируемом периодах должны быть даны в разбивке по целям, задачам и программам. В докладе должны содержаться информация об оценке субъектом плани­рования результативности бюджетных расходов и приводиться обоснование мер по ее повышению.

Предполагается, что практика представления докладов не будет ограничиваться лишь уровнем Российской Федерации; в планах — введение аналогичных докладов в бюджетный процесс как на региональном, так и на местном уровнях.

Программы, разработанные в соответствии с принципами формирования бюджета, ориентированного на результат, долж­ны содержать:

1) конкретную, четко обозначенную цель;

2) описание поддающихся количественной оценке ожидае­мых результатов реализации программы, включая как непосред­ственные результаты, т. е. предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные результаты, т. е. эффект от предоставления услуг их получателям;

3) систему показателей для измерения результатов реа­лизации программы (показателей социальной и экономической эффективности) и целевые значения каждого из таких показа­телей, что позволит осуществлять:

— предварительную оценку программы (включая альтерна­тивные программы) на этапе согласования проекта бюджета;

— мониторинг степени достижения намеченных целей и за­планированных результатов в ходе реализации программы;

— оценку социально-экономической эффективности реали­зации программы;

4) обоснование потребностей в ресурсах для реализации достижения цели и результатов программы, рисков и устойчи­вости программы к внешним условиям;

5) четко прописанную систему управления программой, кон­троля за ее реализацией, разграничения полномочий и уровней ответственности различных исполнителей программы.

В процессе подготовки и согласования бюджета програм­мы главных распорядителей бюджетных средств оцениваются исходя из их соответствия приоритетам социально-экономиче­ской политики и фактической и плановой эффективности, оп­ределяемой на основе параметров социальной и экономической эффективности.

В данных требованиях к бюджетно-целевым программам четко просматривается принцип "ориентированности на ре­зультат", который буквально можно представить в виде цепочки последовательных действий: достижение определенных резуль­татов — измерение их качественно и количественно — проверка уровня соответствия намеченного и выполненного.

Для повышения прозрачности расходной части бюджета необходимо формировать бюджет субъекта Федерации и муни­ципального образования как совокупность целевых программ.

Публикуемую в рамках бюджета часть следует формализо­вать как стандарт целевой программы для субъекта Федерации и местного бюджета. Соответственно, в представляемом общест­венности документе должны быть следующие данные:

1) наименование программы (в наименовании должна быть сформулирована основная цель программы, наименование долж­но быть кратким);

2) описание текущей ситуации с приведением количествен­ных критериев (соответственно, результат программы должен показать изменение данных критериев);

3) описание целей программы. Если программа рассчитана более чем на один год, должны быть расписаны подцели на каж­дый год, с указанием ожидаемого результата (например, по на­циональному проекту "Рынок доступного жилья" — следующие цели: увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования; увеличение объемов жилищного строительства; модернизация коммунальной инфраструктуры);

4) предлагаемые в рамках программы меры, расписанные по каждой цели и подцели. Меры должны быть формализованы и иметь количественную оценку, например, предоставление суб­сидий молодым семьям на приобретение жилья (строительство индивидуального жилья) или частичную оплату первого взноса при получении ипотечного кредита; при этом решение указан­ных задач позволит существенно расширить платежеспособный спрос населения на жилье, увеличить предложение жилья за счет увеличения объемов жилищного строительства и обеспе­чить доступность жилья для основных групп населения.

Для достижения этих результатов должны быть расписаны потребности в финансировании и источники финансирования, с разбивкой по соответствующим периодам;

5) описание результатов, также имеющих количественную оценку.

До настоящего времени большинство ведомственных целе­вых программ закладываются в бюджет без реального обосно­вания потребности в ресурсах и вообще без обоснований прак­тической значимости от реализации той или иной программы. Почти всю текстовую часть предлагаемых к рассмотрению или уже реализуемых программ можно интерпретировать в удоб­ном для определенной ситуации контексте, нет конкретики, нет количественных данных. Формулировки целей программ раз­мыты, а пути их достижения не дают четкого плана действий и описывают процесс лишь на формальном уровне.

В качестве альтернативы устранения текущих проблем неэффективного планирования можно рассматривать сред­несрочное планирование, ориентированное на результат. Эффективность этого варианта повышается с учетом того, что большинство ведомственных программ и, как следствие, рас­ходов по ним, рассчитаны на среднесрочную или долгосрочную перспективу. Таким образом, появится реальная возможность контроля за выполнением программы, проведения оценки ее эффективности и соответствия поставленным целям.

Целевые программы ведомства утверждаются на срок до 3 лет приказом руководителя субъекта бюджетного планирова­ния, который устанавливает должностное лицо, ответственное за их реализацию.

Утвержденная целевая программа может отражаться отдельной строкой в бюджете на очередной финансовый год. Уточнение параметров целевых программ, в том числе целевых индикаторов, осуществляется в порядке, установленном для утверждения этих программ. В случае если целевая программа не утверждена в установленном порядке, субъект бюджетного планирования вправе реализовывать такую программу в форме аналитической программы.

Целевая программа реализуется соответствующим глав­ным распорядителем средств бюджета. Субъект бюджетного планирования несет ответственность за реализацию целевой программы и за обеспечение утвержденных значений целевых индикаторов.

Контроль за ходом реализации целевой программы ведом­ства осуществляется соответствующим субъектом бюджетного планирования, а также может осуществляться в процессе ком­плексных проверок.

Органы статистики для обеспечения мониторинга и анализа хода реализации целевых программ ведомств совместно органи­зуют ведение ежегодной статистической отчетности. Перечень показателей и порядок представления отчетности устанавлива­ются соответствующим органом исполнительной власти. Требо­вания к представляемой статистической отчетности являются обязательными для всех отчитывающихся субъектов.

Отчеты о выполнении целевых программ, включая меры по повышению эффективности их реализации, представляют­ся субъектами бюджетного планирования в соответствующий орган исполнительной власти ежегодно, в составе первой части докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.