22.1 Содержание, задачи и значение финансового контроля

Государственный контроль как один из общих и обязательных элемен­тов государственного управления реализуется в различных направлениях, но от имени и в интересах государства. Государственное управление можно рассматривать в самых разных аспектах: административном, фи­нансовом, экологическом и т.д. Каждой из областей управления соответ­ствует своя функция контроля: административный, экологический и т.д.

Государство всегда старалось создать эффективную систему управления финансами и, соответственно, эффективную систему финансового контроля, так как от этого, в конечном счете, зависело само его благополучие.

Неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государ­ства, непременным условием нормального функционирования экономики и финансовой системы выступает финансовый контроль. Являясь само­стоятельной функцией управления экономикой, контроль выступает в качестве важного этапа управленческого цикла, когда фактические ре­зультаты воздействия на управленческий объект сопоставляются с требо­ванием принятых решений и нормативных предписаний, а в случае выяв­ления их нарушений принимаются необходимые меры по устранению по­добных отклонений.

Каждое государство заинтересовано в том, чтобы все его предписания, касающиеся организаций и осуществления финансовой деятельности, были точно и неуклонно выполнены. Причем это касается как собственных органов и их должностных лиц, так и всех других субъектов - физических и юридических лиц, так или иначе попадающих в сферы финансовой дея­тельности. Также государство заинтересовано в том, чтобы государствен­ные деньги тратились экономно, рационально и эффективно. Государство должно стремиться к уменьшению своих расходов, поскольку, чем больше расходов, тем больше требуется доходов, т.е.

Государство всегда стремится уберечь свои деньги от всякого рода хищений, пресечь и такое отрицательное явление, как взяточничество и т.д. Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присуща не только распредели­тельная, но и контрольная функция. В этой связи, использование государ­ством для выполнения своих функций финансовых инструментов обяза­тельно предполагает проведение с их помощью контроля за ходом выпол­нения этих задач. Финансовый контроль является важнейшим направлением финансовой деятельности государства. Более того, он пронизывает всю эту деятельность, охватывает собой каждый его элемент.

Финансовый контроль - одна из основных функций управления, кото­рая направлена на выявление отклонений от принятых стандартов закон­ности, целесообразности и эффективности управления государственной собственности, а при наличии таких отклонений нацелена на своевремен­ное принятие соответствующих корректирующих мер.

Государственный финансовый контроль в широком смысле - это уста­новленная законодательством деятельность государственных органов по выявлению, предупреждению и пресечению:

1) ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денеж­ными и иными материальными ресурсами, влекущих прямой или косвен­ный материальный ущерб государству;

2) несоблюдения финансового, в том числе бюджетного законодатель­ства;

3) недостатков в организации систем управления (в том числе внутрен­него контроля) финансовой деятельностью государственных органов.

Сущность государственного финансового контроля выражается в вы­явлении нарушений финансовой дисциплины, обеспечении их устранения, а также анализе факторов их возникновения и разработке мер по их предотвращению в будущем.

Следует признать, что действенный государственный финансовый кон­троль позволяет своевременно вскрывать, и не только обнаруживать, но и устранять различного рода негативные явления, объяснять причины, их порождающие, вырабатывать меры, их предотвращающие, что, в конеч­ном счете, и определяет ход экономического и социального развития госу­дарства.

Активная, творчески организуемая роль финансового контроля прояв­ляется в его собственных функциях. Как фактор, обеспечивающий нор­мальное действие социальной системы, эта контрольная деятельность ис­пользует правовые средства воздействия на общественные отношения через функции: выявление отклонения, анализ причин отклонения, коррек­ция деятельности объекта контроля, превенция и правоохрана.

Функция выявления отклонений включает в себя широкий спектр дея­тельности. Это - установление отклонений в исполнении законов в части использования средств государственного бюджета; отклонения в форми­ровании доходной части и использовании расходной части бюджета; от­клонения в сфере финансовой деятельности министерств, ведомств, пред­приятий и организаций.

Функция анализа причин отклонений. Эта функция предполагает иссле­дование фактов, определивших то или иное отклонение, установление персоналий, ответственных за отклонение.

Функция коррекции заключается в разработке предложений по устране­нию выявленных отклонений в процессе формирования и исполнения бюд­жета, а также процессе финансово-хозяйственной деятельности предприя­тий и организаций.

Функция превенции. Важной предпосылкой развития и основой укреп­ления эффективности контрольной деятельности является профилактичес­кая работа для предупреждения правонарушений. Цель профилактики - выявление причин и условий совершения правонарушений и их последую­щее устранение с целью недопущения новых противоправных действий, снижения их уровня в обществе.

При всем многообразии субъектов контрольной деятельности они все в определенной степени проводят профилактические мероприятия. Цели пре­венции достигаются:

а) в процессе осуществления контрольной деятельности при выявлении правонарушений и виновных лиц;

б) при реализации правовых актов, принятых по результатам контро­ля, в которых сформулированы рекомендации по устранению условий, способствующих правонарушениям;

в) при проведении контрольными органами конкретных профилакти­ческих мер.

Функция правоохраны. Контрольная деятельность органов государ­ства является в значительной мере правоохранительной, хотя и не сводит­ся только к ней. Как средство обеспечения законности эта функция на­правлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граж­дан, виновных в недостатках и нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности, а также применением к этим субъектам мер государственного или общественного воздействия.

Основными целями финансового контроля являются:

1) выявление фактов нарушения финансового законодательства или некачественного исполнения участником финансового правоотношения своих обязанностей;

2) выявление виновных и привлечение их к установленной законода­тельством ответственности;

3) устранение нарушений финансовой дисциплины и ликвидаций по­следствий этих нарушений.

Достижение цели государственного финансового контроля обеспечи­вается реализацией следующих основных задач:

1) обеспечение соблюдения финансового законодательства;

2) содействие правильной реализации финансовыми органами своих функций, связанных с формированием, распределением и организацией использования государственных денежных фондов, а также обеспечением нормального функционирования денежной системы государства;

3) обеспечение законного, целевого и рационального использования государственных денежных средств, а также их сохранности;

4) содействие полному и своевременному исполнению субъектами фи­нансовых отношений своих финансовых обязательств перед государством;

5) устранение и предупреждение нарушения финансовой дисциплины.

В результате реализации задач финансового контроля укрепляется

финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности. Финан­совая дисциплина - это четкое соблюдение установленных предписаний и порядка формирования, распределения и использования государственных денежных средств, а также исполнение всеми участниками финансовых правоотношений финансовых обязательств перед государством.

Система финансового контроля в целом состоит из следующих элемен­тов:

1) субъект контроля (кто контролирует);

2) объект контроля (кого контролируют);

3) предмет контроля (что контролируют);

4) принципы контроля;

5) метод (методика) контроля;

6) техника и технология контроля;

7) принятие решения по результатам контроля;

8) оценка эффективности контроля.

В своем широком значении финансовый контроль касается всех финан­сов, как государственных, так и частных. Однако применительно к финан­совой деятельности государства речь может идти только о государствен­ном финансовом контроле.

Но понятие «государственный контроль» еще не означает, что этот контроль осуществляется только государственными финансовыми орга­нами. За рубежом широко используется практика, когда государство при­влекает для проведения финансовой проверки негосударственные органи­зации. Такой контроль даже получил название «независимый финансовый контроль».

В современной практике государственного устройства получила ши­рокое развитие система создания специальных самодеятельных организа­ций общественности, принимающих самое активное и непосредственное участие в осуществлении финансового контроля. Ведущую роль в этом процессе занимают политические партии и движения, неправительствен­ные организации, общественные объединения и др.

Таким образом, субъектами государственного финансового контроля выступают непосредственно государственные органы, наделенные соот­ветствующими властными полномочиями, для осуществления контроля, либо негосударственные субъекты, действующие от имени и по поруче­нию государства, чьи властные полномочия возникают на основе этого поручения. То есть для проверяемого объекта они выступают в качестве государственного контролера.

Негосударственные юридические лица и граждане выступают объек­том государственного финансового контроля главным образом с точки зрения проверки выполнения ими своих финансовых обязательств перед государством, в числе которых основное место занимают обязательства по уплате налогов и целевому и эффективному использованию государ­ственных средств полученных в рамках бюджетных программ.

Государственные предприятия и учреждения проверяются на предмет не только законности, но и рациональности расходования своих денежных средств, которые по форме собственности всегда являются государствен­ными, а так же, по поводу общего ведения дел с позиций их финансовой результативности.

Государственные органы проверяются на предмет того, насколько они правильно и эффективно выполняют возложенные на них функции финан­сового органа государства.

Предметом же государственного финансового контроля выступает по­ведение объектов данного контроля с точки зрения соблюдения ими своих обязанностей как субъектов финансовых правоотношений.

Широта предмета финансового контроля зависит от того, кто высту­пает объектом этого контроля: государственные или негосударственные субъекты. Если объектом финансового контроля выступает негосудар­ственная организация, то цель контроля сводится к соблюдению ими своих финансовых обязательств перед государством. Вопросы хозяйственной деятельности, рациональности и эффективности распределения и исполь­зования денежных средств, находящихся в частной собственности, в каче­стве предмета финансового контроля не выступают.

Если же объектом финансового контроля выступают государственные предприятия и учреждения, то предмет контроля расширяется - помимо выполнения финансовых обязательств перед государством, проверяются также целесообразность и эффективность денежной операции, так как государство выступает также в качестве собственника денежных средств этих предприятий и учреждений и заинтересовано в том, чтобы его соб­ственность использовалась не только законно, но и рационально и эффек­тивно.

Граждане выступают обычно объектом финансового контроля в каче­стве налогоплательщиков, т.е. предметом этого контроля является выпол­нение ими своих налоговых обязательств перед государством.

Следует отметить так же, что предметом государственного финансо­вого контроля выступают не деньги и не хозяйственная деятельность объектов контроля, а выполнение ими своих финансовых обязательств перед государством.

Ключевым условием достижения целей и задач государственного финан­сового контроля является соблюдение принципов, которые являются основ­ными правилами, охватывающими контрольную деятельность в целом.

Принцип независимости. Органы финансового контроля должны обла­дать организационной, функциональной, материальной и иного характера независимостью от юридических или физических лиц, чью деятельность они проверяют, а так же от лица, тем или иным образом связанных с проверяе­мыми. Независимость должна быть формально закреплена в законо­дательстве, регулирующем деятельность органов финансового контроля.

Независимость также характеризуется четкостью и адекватностью формально определенных прав и обязанностей. Она позволяет государ-

Рисунок 22.1 - Принципы финансового контроля

ственным контролерам работать с высокой степенью автономии и инициа­тивы, выдавать объективные заключения. При этом каждый государ­ственный контролер должен быть независим в своих суждениях от коллег, включая начальство.

Важной гарантией независимости государственных финансовых конт­ролеров должны быть достаточно высокие должностные оклады, соответ­ствующее соцобеспечение, гарантии правового статуса, меры государ­ственной защиты, компенсации и т.п.

Фактором независимости являются также, и источники финансирова­ния органов финансового контроля: финансирование системы должно быть бюджетным и выделяться отдельной строкой.

Среди специалистов распространена точка зрения, что суть независи­мости органа финансового контроля выражена в его праве самостоятель­но определять:

а) предмет своей контрольной деятельности;

б) методы контроля;

в) содержание и формы отчетов. При этом не исключена возможность запросов на проведение контроля со стороны других органов.

Принцип гласности. Гласность финансового контроля - необходимый атрибут современного демократического общества, так как контроль ин­формирует общественность о реальном положении дел в государственном управлении.

Принцип гласности предусматривает открытость деятельности органа финансового контроля, доступность каждого гражданина к информации о результатах контрольной деятельности. Необходимо публиковать в прессе не только отчетные материалы по результатам проверок, но и официальные ответы органов исполнительной власти на выводы контролеров, в том числе с указанием принятых мер по устранению нарушений. Так же необходима тесная связь органов контроля со средствами массовой ин­формации (радио, телевидение и т.д.) для обнародования контрольных материалов.

Все это заставит нарушителей держать ответ не только перед правоох­ранительными органами, но и перед всем обществом, покажет перед всеми их неблагонадежность, подорвет их репутацию. Нужно отметить также, что обнародование результатов контроля будет способствовать формиро­ванию устойчивого мнения в обществе о его пользе и необходимости.

Принцип законности. Свои исходные начала государственный финан­совый контроль берет из законодательства Республики Казахстан. Дея­тельность органов финансового контроля должна строго соответствовать законам и иным нормативно-правовым актам и не допускать какого-то бы ни было произвола в отношении контролируемых.

Принцип законности предусматривает следующее:

- качество нормативно-законодательной базы государственного фи­нансового контроля и законодательства Республики Казахстан в целом, т.е. его соответствие целям общественного развития, укрепления и нара­щивания государственной финансовой базы;

- соблюдение норм права органами финансового контроля, их представи­телями, а также всеми организациями, имеющими с ними правоотношения.

В целом законность государственного финансового контроля понятие системное, охватывающее как государственных контролеров, так и конт­ролируемых.

Принцип объективности. Выводы контролеров, а также их подход к планированию и проведению проверок должны исключать какую бы то ни было предвзятость или предрасположенность. Так, планирование конт­рольных мероприятий и их проведение должны исключать какую-либо предубежденность об изначальном наличии негативных аспектов в дея­тельности проверяемых объектов.

Выводы по результатам проверок должны быть беспристрастны, обо­снованы и подтверждены соответствующими данными, материалами, со­держащими качественную информацию. При этом о качестве информации можно судить по следующим критериям: необходимость, достаточность, истинность, своевременность, аналитичность, организованность.

Принцип ответственности. Этот принцип можно рассмотреть в двух аспектах:

а) ответственность контролеров - каждый субъект за ненадлежащее выполнение возложенных на него контрольных функций и задач должен нести ответственность (административную, дисциплинарную и т.д.). От­ветственность должна быть установлена за выполнение каждой конт­рольной функции, ясно очерченной и официально закрепленной за конкрет­ным субъектом. Иначе субъект не будет в должной мере осуществлять контроль. Ответственность государственных контролеров имеет перво­степенное значение, так как от их работы, их выводов по большому счету зависит государственная экономическая безопасность и общественное бла­госостояние в целом;

б) ответственность контролируемых - должны быть установлены ви­новники выявленных ошибок и злоупотреблений в управлении государ­ственными финансами и иной государственной собственностью, они долж­ны нести ответственность согласно степени тяжести и степени влияния допущенных ими незаконных действий для государственных финансов.

Принцип сбалансированности. Этот принцип неразрывно связан с прин­ципом ответственности. Сбалансированность означает, что субъекту кон­троля нельзя предписывать контрольные функции, не обеспеченные сред­ствами для их выполнения. Точно также не должно быть средств, не свя­занных той или иной функцией. Или другими словами, при определении обязанностей субъекта контроля должен быть определен соответствую­щий объем прав и возможностей, и наоборот.

Принцип системности. Предполагает наличие системы органов госу­дарственного финансового контроля. Но системообразующий элемент мо­жет быть и не один, т.е. система необязательно подразумевается как еди­ная иерархическая конструкция подчиненности. Допускается относитель­ная самостоятельность органов контроля, образуемых по линии ветвей власти.

Все принципы взаимосвязаны, порядок их сочетания зависит от конк­ретных обстоятельств.

Развитие демократических процессов в современном обществе транс­формировало подходы к организации государственного финансового кон­троля. Так, на сегодняшний день активными его участниками являются представители неправительственных организаций как на индивидуальной основе, так и как юридические лица.