22.1. Долгосрочные целевые программы

С точки зрения организации бюджетного процесса именно целе­вые программы как основная форма реализации программно- целевого планирования имеют целый ряд существенных преиму­ществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функцио­нальной и ведомственной классификации и, как следствие, упро­щение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение от­ветственности за достижение результатов и полномочий по реали­зации программы у одного администратора, возможность ее преоб­разования в случае соответствия определенным критериям в феде­ральную целевую программу (подпрограмму).

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет порядок формирования и реализации долгосрочных целевых программ.

Долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуе­мые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Рос­сийской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответст­венно Правительством Российской Федерации, высшим исполни­тельным органом государственной власти субъекта Российской Фе­дерации, местной администрацией муниципального образования.

Сроки реализации долгосрочных целевых программ определя­ются Правительством Российской Федерации, высшим исполни­тельным органом государственной власти субъекта Российской Фе­дерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.

Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формировании и реализации устанавливается норма­тивными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муници­пального образования, утвердившим программу.

Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансиро­ванию начиная с очередного финансового года, подлежат утвер­ждению Правительством Российской Федерации, высшим испол­нительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образова­ния не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (пред­ставительный) орган.

По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно прово­дится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокраще­нии начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнова­ний на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.

В случае принятия данного решения и при наличии заключен­ных во исполнение соответствующих программ государственных (муниципальных) контрактов в бюджете предусматриваются бюд­жетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, выте­кающих из указанных контрактов, по которым сторонами не дос­тигнуто соглашение об их прекращении.

Долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации), может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации (местному бюджету) на реализа­цию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (местных бюджетов). Условия предоставления и методика расчета указан­ных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.

Примерами федеральных целевых программ являются: про­грамма «Жилище» (на 2002—2010 гг., объем финансирования — бо­лее 137,5 млрд руб.), программа развития Калининградской области на период до 2010 г. (объем финансирования — более 92,9 млрд руб.), программа экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера до 2011 г. (объем финансирования — около 2,7 млрд руб.).

В табл. 22.1 приведены мероприятия, которые осуществляют ор­ганы государственной власти по реализации долгосрочных (феде­ральных) целевых программ (ДФЦП) при осуществлении бюджет­ного планирования.

Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их раз­работки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования. Не в полной мере осуществляется финансирование программ, в течение года финан­сирование осуществляется неравномерно, многие из программ были профинансированы полностью лишь в четвертом квартале. Особое внимание уделяется не только законности трат, но и эффективно­сти использования бюджетных средств (так называемом «аудите эффективности»).

Наряду с формированием финансовых стимулов для распро­странения программно-целевых методов планирования необходимо создать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий при управлении программными расходами по сравнению с управлением сметными расходами.

Принципы, лежащие в основе процесса оценки целевых про­грамм, зависят от целей, которые ставят заинтересованные в оценке лица. Предпосылки и цели проведения оценки могут быть различ­ными и возникать на различных этапах реализации программы.

В общем случае предметом оценки являются отдельные ключе­вые параметры программы. Такими параметрами могут являться:

• результативность программы;

• эффективность механизма выполнения программы;

• социально-экономический эффект, оказываемый программой на развитие города;

• соответствие программы интересам общества и т.д.

Таким образом, классифицировать виды оценки целесообразно по двум основаниям — по стадии реализации оцениваемой про­граммы и по параметру оценки.

1. Классификация видов оценки в зависимости от стадии ее проведения:

• предварительная — оценка программы до начала ее реализа­ции. Целями проведения оценки на предварительной стадии являются анализ качества проекта программы, оценка целе­сообразности реализации программы с точки зрения соци­ально-экономического развития, составление рейтинга целе­вых программ;

• промежуточная — оценка на стадии реализации программы. Целью проведения оценки на промежуточной стадии являет­ся корректировка программы в случае возникновения крити­ческих отклонения фактических значений показателей от плановых;

• обобщающая — оценка на стадии завершения реализации программы. Целями проведения оценки на завершающей ста­дии является экспертиза результативности и эффективности программы, анализ причин отклонения от целевых установок и принятие адекватных управленческих решений.

2. Классификация видов оценки в зависимости от цели оценки (параметров оценки):

• оценка потребности — оценка социально-экономических ус­ловий, которые привели к необходимости в реализации про­граммы;

• оценка процесса реализации — анализ качества подготовки программы (состав и компетентность разработчиков, анализ методических материалов, использовавшихся при разработке, логическая схема программы, экспертиза содержания и ре­сурсной обеспеченности программы);

• оценка влияния: а) выявление причинно-следственных связей между параметрами социально-экономического развития и про­граммными мероприятиями; б) оценка степени воздействия программы на социально-экономическое развитие;

• оценка результативности;

• экспертиза результатов, достигнутых в ходе выполнения про­граммы, сравнение полученных результатов с запланирован­ными;

• оценка продуктивности;

• измерение положительных результатов и прочих благ, предос­тавленных программой, в расчете на одного реципиента (вы- годополучателя программы);

• оценка эффективности — сопоставление результатов про­граммы с затраченными в ходе ее реализации ресурсами. Глав­ная задача оценки эффективности — поиск наиболее эффек­тивных (минимальных по ресурсным затратам) вариантов ре­шения проблемы.

Необходимо отметить, что оценка результативности реализации целевой программы является промежуточной по отношению к оцен­ке эффективности. Результативность отражает достижение програм­мой поставленной цели, а также выполнение задач и мероприятий, направленных на достижение цели программы. Под оценкой ре­зультативности подразумевается сравнение фактических результатов с целевыми установками. Условием реализации этого вида оценки являются четко поставленные цели и задачи программы.