20.4 Современное состояние и методы управления государственным долгом

В соответствии с Бюджетным кодексом Республики Казахстан, заим­ствование Правительством осуществляется в целях финансирования дефи­цита республиканского бюджета. При профиците бюджета Правительство может осуществлять заимствование для рефинансирования правительствен­ного долга. В то же время, во многих странах меры, принимаемые в целях эффективного управления правительственным долгом, направлены также на развитие и поддержание эффективной работы внутреннего рынка цен­ных бумаг.

К примеру, в Японии развитие рынка государственных ценных бумаг считается важной целью управления государственным долгом, так как этот рынок, благодаря низкому уровню кредитного риска, служит ориен­тиром для внутреннего финансового рынка и является тем сегментом внут­реннего рынка ценных бумаг, на котором ведется наиболее активная тор­говля.

В Казахстане существует практика, когда институты развития, а так­же национальные компании, создаваемые государством, на капитализа­цию которых ежегодно из республиканского бюджета выделяются сред­ства, осуществляют размещение свободных денежных средств в государ­ственные ценные бумаги. В результате государство осуществляет двойные расходы - при капитализации институтов развития и при выплате процен­тов по государственным ценным бумагам.

Продолжающееся на протяжении нескольких лет ослабление позиции доллара США не только на валютном рынке Казахстана, но и на всех международных рынках, выгодно для Казахстана как для заемщика. Од­нако существуют риски колебания курсов валют. Поэтому в целях сни­жения валютного риска необходимо анализировать экономические и по­литические факторы, которые могут оказать влияние на курсы валют, входящих в валютную структуру правительственного долга.

Нерешенными вопросами являются проблемы по учету неурегулиро­ванных и непризнанных долгов местных исполнительных органов, кото­рые можно разделить на две группы:

1) несвоевременное исполнение обязательств по кредитам. Системати­ческая реструктуризация долгов местных исполнительных органов отри­цательно влияет на исполнение доходной части республиканского бюд­жета;

2) проблема подтверждения и погашения долгов перед республиканс­ким бюджетом по кредитам прошлых лет, привлеченным под гарантии Правительства и акимов местных исполнительных органов.

Как показала практика, привлечение займов юридическими лицами, чьи долговые обязательства перед третьими лицами обеспечены государ­ственными гарантиями, и их последующее обслуживание непосредствен­ными должниками осуществляются неэффективно. Отсутствует соответ­ствующая система контроля за финансовым состоянием юридических лиц, чьи долговые обязательства перед третьими лицами обеспечены государ­ственными гарантиями. Предусмотренные законодательством меры по минимизации возможных рисков наступления обязательств государства по выданным (выдаваемым) гарантиям не позволяют принять меры по своевременному реагированию и устранению недостатков в управлении долгом юридических лиц, чьи долговые обязательства перед третьими лицами обеспечены государственными гарантиями.

В результате совершенствования действующих и внедрения новых ме­ханизмов государственно-частного партнерства в Казахстане и реализа­ции проектов по концессионным соглашениям государство, согласно Закону Республики Казахстан "О рынке ценных бумаг", выдает поручи­тельства в рамках концессионного соглашения по реализации инфраструк­турного проекта, заключенного между государством и эмитентом, в сум­ме, соответствующей стоимости передаваемого государству объекта.

1. Долг организаций с преобладающим участием государства

Помимо мониторинга и управления долгом Правительства, местных исполнительных органов и Национального Банка существует необходи­мость в мониторинге и управлении долгов организаций с преобладающим участием государства, включая их дочерние, зависимые и совместно конт­ролируемые организации. В соответствии с законодательством Республи­ки Казахстан, акционер общества не отвечает по его обязательствам и несет риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих ему акций. Следует отметить, что эта норма характерна для всех корпоративных структур во всем мире. Вместе с тем, имеют место случаи, когда судебные иски иностранных компаний по ис­полнению долговых обязательств акционерных обществ с государственным участием, в том числе по долгам, юридически не относящимся к государ­ственному долгу, выставляются к Правительству. Подобные судебные разбирательства негативно влияют на международный имидж страны.

2. Внешний долг частного сектора

По оценке по состоянию на 1 января 2011 года внешний долг частного сектора (включая внешний долг организаций с участием государства и гарантированный государством внешний долг) составил 94,4 млрд. долл. США.

Непрерывный рост валового внешнего долга страны, который с 76 % к ВВП в 2005 году достиг 81,7 % к ВВП по состоянию на 1 января 2011 года не может не привлекать внимание Правительства и Национального Банка.

3. Долг финансового сектора

Уязвимость финансового сектора велика, поскольку финансовые ин­ституты обычно имеют высокий левередж, подверженный несоответстви­ям сроков платежа, функционируют на рынках, где высок риск асиммет­ричной информации и моральный риск. Одной из ключевых проблем роста обязательств перед нерезидентами является увеличение подверженности именно банковского сектора рискам рефинансирования, валютному, про­центному риску и риску ликвидности. Внешние заимствования, которые привлекаются в иностранной валюте, усиливают подверженность банков валютному риску, связанному с колебаниями курсов валют, а перекреди­тование этих средств путем предоставления кредитов заемщикам, не име­ющим собственных валютных источников, также усиливает кредитный риск банков. Кроме того, дисбаланс в сроках размещенных активов и привлеченных обязательств оказывает отрицательное влияние на уровень валютной ликвидности отечественных банков.

4. Долг нефинансового корпоративного сектора

По оценке по состоянию на 1 января 2011г. 44,7 % от валового внешнего долга составляет межфирменная задолженность казахстанских организа­ций перед иностранными материнскими и дочерними компаниями, что со­ставляет 53,2 млрд.долл.США.

Кроме того, затраты на разведку, осуществляемую филиалами иност­ранных подрядчиков по соглашениям о разделе продукции (СРП), контрак­там на недропользование, относятся на внешний долг. В контексте управ­ления внешним долгом межфирменная задолженность считается менее опас­ной, так как прямой инвестор-кредитор разделяет риск неплатежеспо­собности заемщика через свое участие в управлении его деятельностью.

Однако как показал кризис межфирменный долг способен создавать дополнительное давление на валютный курс, поскольку иностранные ин­весторы могут начать конвертировать и вывозить внутренние активы платежеспособных предприятий (например, срочные депозиты в банках и иные временно свободные средства) под видом погашения обязательств.

При положительных результатах разведки вся накопленная сумма зат­рат может быть возмещена продукцией после начала ее добычи и реализа­ции. Следовательно, чем выше будут затраты, требующие возмещения, тем меньше страна получит валютной выручки, которая может быть пред­ложена на внутреннем валютном рынке, несмотря на рост ВВП и экспорта вследствие реализации нефти.

Чрезмерное финансирование в иностранной валюте корпоративного сектора совместно с ограниченной рентабельностью и/или финансирова­ние структуры, которая имеет высокий левередж относительно краткос­рочного финансирования, может привести к всеобщей корпоративной не­платежеспособности. Корпорации, которые заимствуют в иностранной ва­люте, но производят не так много экспортных товаров или услуг (как было, например, в Индонезии) подвергаются острому сокращению потока наличности (и прибыли) как только национальная валюта начинает обес­цениваться.

Существенные риски в корпоративном секторе также могут возникать и со стороны крупных заемщиков, являющихся отраслеобразующими ком­паниями и имеющих большую внешнюю задолженность. Здесь существует риск временных трудностей с оплатой долга в результате, например, паде­ния цен на нефть или иные товары основной экспортной номенклатуры республики.

Законодательством Республики Казахстан предусматриваются опре­деленные ограничения с целью минимизации возникающих при внешнем заимствовании рисков корпоративного сектора ("правило достаточной капитализации"), установленное статьей 94 Налогового кодекса).

Анализ мирового опыта показывает, что не существует каких-либо установленных конкретных стратегий и систем управления долгом. Мно­гие страны формируют свои собственные системы управления долгом с учетом своих национальных экономических особенностей. К примеру, в большинстве стран функции по управлению долгом рассредоточены по ряду учреждений, тем не менее, в некоторых экономически развитых стра­нах (Ирландия, Новая Зеландия, Швеция, Великобритания и т.д.) суще­ствуют специальные независимые службы по управлению государствен­ным долгом.

Во многих странах политика государственного (правительственного) заимствования, кроме финансирования дефицита государственного бюд­жета, также фокусируется на развитии внутреннего фондового рынка, однако существуют другие страны (Бразилия), в которых в большей сте­пени правительственное заимствование осуществляется на внешних рын­ках капитала для того, чтобы не создавать конкуренцию для финансовых институтов страны. Кроме того, по уровню размеров валового внешнего долга страны находятся на разных позициях.

В соответствии с основными направлениями принятой Концепцией по управлению государственным и валовым внешним долгом в Казахстане приняты к реализации следующие меры для формирования устойчивой и эффективно функционирующей системы управления долгом.

1. Относительные параметры долга

В рамках создания системы управления долгом государственного сек­тора и регулирования внешнего долга частного сектора необходимо опре­делить для страны относительные показатели валового внешнего долга на среднесрочную перспективу, выступающие в качестве возможных порого­вых значений, для недопущения превышения которых государственные органы могут принимать определенные ограничительные меры в рамках законодательства Республики Казахстан.

Пороговые значения валового внешнего долга определяются на сред­несрочный период с учетом политики социально-экономического разви­тия страны, темпов изменения внешнего долга по отдельным направ­лениям, степени подверженности финансовым потрясениям и рискам в порядке, определяемом Правительством совместно с Национальным Банком.

Следует отметить, что в соответствии с классификацией Всемирного банка, к категории стран с чрезмерным уровнем задолженности относятся те государства, у которых на протяжении последних лет хотя бы один из двух следующих показателей превышал критическое значение - отноше­ние приведенной стоимости накопленного долга к ВНП составляло 80 %; или отношение приведенной стоимости к экспорту было выше 220 %. Задолженность считается умеренной, если первый показатель находится в пределах от 18 % до 80 % или второй показатель колеблется между 132 % и 220 %.

Для Казахстана, как для страны, формирующей эффективную систему управления долгом для обеспечения надлежащей экономической безопас­ности, представляется целесообразным снизить темпы роста по отдельным направлениям внешнего долга и достичь на среднесрочном периоде форми­рования валового внешнего долга в коридоре 65-70 % к ВВП.

При превышении этого порогового значения необходимость введения новых или ужесточения действующих ограничительных мер будет опреде­ляться исходя из структуры внешнего долга (доля краткосрочного долга, доля межфирменной задолженности), прогнозной динамики ВВП, междуна­родных резервов и экспорта, а также с учетом динамики сводных индика­торов финансовой устойчивости и вероятности внешних шоков.

Мировой опыт экономических кризисов показывает, что наибольший риск для финансовой устойчивости страны представляют краткосрочные внешние обязательства, особенно банковского сектора. В связи с этим в контексте регулирования внешнего долга особое значение имеет установ­ление пороговых значений (лимитов) краткосрочной валютной ликвиднос­ти для банков.

В настоящее время лимит краткосрочной валютной ликвидности уста­новлен на уровне 0,8. В целях регулирования внешних обязательств банков будут систематически пересматриваться вышеуказанный лимит краткос­рочной валютной ликвидности и максимальный лимит краткосрочных обя­зательств перед нерезидентами, а также приниматься иные необходимые меры.

Необходимо изучить возможность и целесообразность установления пороговых значений отношения внешнего долга к ВВП по отдельным на­правлениям (секторам) с учетом уже принятых мер, способствующих огра­ничению внешнего заимствования резидентами республики. Оценка целе­вого параметра и иных параметров, характеризующих вышеуказанные показатели общей и секторальной платежеспособности и ликвидности, дол­жна производиться при формировании плана социально-экономического развития страны для согласования возможных мер ограничения внешнего заимствования с перспективой развития отдельных секторов и отраслей экономики республики.

Вместе с тем следует учитывать необходимость максимального огра­ничения прямого вмешательства государства в хозяйственную деятель­ность частного сектора. В целом, меры, направленные на сокращение внешнего долга частного сектора, должны носить регулирующий (косвен­ный) характер. Применение прямых ограничительных мер по удержанию размера обязательств частного сектора перед нерезидентами может допус­каться в исключительных случаях, в качестве крайней меры для обеспече­ния экономической безопасности страны. При этом особое внимание со стороны уполномоченных органов будет уделено качеству привлекаемых внешних займов с точки зрения экономической безопасности.

Национальным Банком и Правительством в рамках ежегодной оценки валового внешнего долга проводится стресс-тестирование портфеля дол­говых инструментов при экономических и финансовых потрясениях. Ре­зультаты стресс-тестирования также могут послужить основанием для снижения или увеличения относительных параметров валового внешнего долга.

Для достижения планируемых параметров валового внешнего долга государственные органы не должны ограничиться только пруденциальны­ми мерами. Для удовлетворения спроса реального сектора экономики в финансировании необходимо создать условия для развития альтернатив­ных источников на внутреннем рынке ссудного капитала для привлечения необходимых финансовых ресурсов.

2. Информационный обмен. Правовое обеспечение

В целях обеспечения эффективного управления, по долгу государствен­ного сектора и внешнему долгу частного сектора осуществляется систем­ный мониторинг. Одной из основных проблем управления долгом является отсутствие работающей системы обмена информацией между государ­ственными органами, ответственными за управление внешним долгом орга­низаций с преобладающим участием государства и регулирование внеш­него долга частного сектора.

Поэтому для осуществления обмена информацией между государствен­ными органами и проведения системного анализа состояния долга на долж­ном уровне, создается единая интегрированная электронная база данных, которая будет обновляться на ежеквартальной основе по долгу сектора государственного управления и условным обязательствам государства - Министерством финансов РК, по внешнему долгу организаций с преобла­дающим участием государства и внешнему долгу частного сектора - Национальным Банком в части индикаторов финансовой стабильности финансового сектора, Агентством РК по статистике в части индика­торов нефинансового корпоративного сектора в пределах своей компе­тенции.

При этом информация конфиденциального характера не должна содер­жаться в создаваемой базе данных и подлежит обмену между государ­ственными органами посредством применяющейся практики заключения соглашений об информационном обмене. Государственные органы, прини­мающие участие в управлении и регулировании внешнего долга страны, в рамках своей компетенции должны иметь соответствующий доступ к ин­формации о внешнем долге резидентов Республики Казахстан.

В действующем законодательстве вопросы управления долгом недо­статочно регламентированы, существуют отдельные нормативные право­вые акты различных государственных органов, предусматривающие воп­росы управления долгом не в полном объеме.

В целях создания эффективной системы управления долгом страны необходимо сформировать единую политику государства по работе с меж­дународными финансовыми организациями, в рамках которой будут опре­делены конкретные направления сотрудничества с каждой международной финансовой организацией, признанной международным сообществом, в зависимости от специфики ее деятельности, условий предоставления заем­ных средств и сложившейся практики работы (эффективность реализации инвестиционных проектов в республике, опыт работы и т.д.).

Политика государства по работе с международными финансовыми орга­низациями отражена в стратегии управления долгом и определена следую­щими направлениями сотрудничества:

Всемирный Банк - сельское хозяйство, здравоохранение, таможенный сектор, территориальное развитие, охрана окружающей среды, развитие инфраструктуры, коммерциализация технологий (частный сектор или фи­нансовый сектор), осуществление инвестиционных проектов с применени­ем механизмов государственно-частного партнерства;

Европейский Банк Реконструкции и Развития - развитие малого и сред­него бизнеса (операции в частном секторе), энергетика, финансовый сек­тор, развитие фондового рынка, осуществление инвестиционных проектов с применением механизмов государственно-частного партнерства;

Азиатский Банк Развития - управление природными ресурсами, сельс­кое водоснабжение, региональное и сельское развитие, образование, транс­порт, поддержка центральных и местных органов власти, развитие малого и среднего бизнеса (операции в частном секторе), осуществление инвести­ционных проектов с применением механизмов государственно-частного партнерства;

Исламский Банк Развития - активизация роли ИБР в развитии частно­го сектора, привлечение инвестиций стран-участниц ИБР, развитие тор­говли, осуществление инвестиционных проектов с применением механиз­мов государственно-частного партнерства.

Впроцессе планирования объема правительственного заимствования и долга, необходимо ориентироваться на:

- поддержание достаточного объема ГЦБ с необходимой структурой в обращении для установления соответствующего ориентира на фондовом рынке для построения кривой доходности;

- поэтапное введение ГЦБ с более длинными сроками обращения;

- развитие альтернативных инструментов на рынке долговых инстру­ментов, в особенности, инфраструктурных облигаций, обеспеченных и не обеспеченных поручительством государства, для обеспечения потребнос­тей пенсионных фондов и других участников фондового рынка.

В целях эффективного управления долгом государственного сектора, а также управления рисками правительственного заимствования одним из важных направлений рассматривается возможность осуществления опера­ций с производными ценными бумагами, в том числе сделок по хеджирова­нию правительственных займов.

В целях снижения рисков по условным обязательствам Правительства приняты к реализации меры по усилению мониторинга и контроля за фи­нансовым состоянием юридических лиц, чьи долговые обязательства перед третьими лицами обеспечены государственными гарантиями и поручи­тельствами. Предусмотренные законодательством меры по обеспечению возврата выплачиваемых средств по условным обязательствам Прави­тельства усилены с целью минимизации и исключения невозврата выпла­чиваемых (выплаченных) бюджетных средств. Кроме того, с целью мини­мизации возможных наступлений обязательств Правительства по выдан­ным (выдаваемым) гарантиям, поручительствам, приняты меры по своевременному реагированию и устранению недостатков в управлении долгом юридических лиц, чьи долговые обязательства перед третьими лицами обеспечены государственными гарантиями.Мониторинг и оценка состояния валового внешнего долга, проводимые заинтересованными го­сударственными органами, должны включать детальный анализ состояния внешнего долга, в том числе возможные угрозы и наступления кризисных ситуаций, состояние готовности резидентов-заемщиков преодолеть кри­зисные ситуации в случае их возникновения и т.д.

Ключевые слова: недропользователи, управление государственным долгом, долговые инструменты, валовый внешний долг, валютные риски, условные обязательства, рынок ценных бумаг, частный сектор экономики, финансовый сектор, финансовый кризис