19.4 Управление бюджетным дефицитом

Оздоровление бюджета предусматривает проведение целого комплек­са мероприятий, обеспечивающего составление и исполнение реального сбалансированного бюджета, расходы которого имеют конкретные источ­ники финансирования даже в случае их ограниченности, позитивно влияю­щие на экономику страны. Однако не всегда и не все практические дей­ствия ведут к бюджетному оздоровлению, зачастую их противоречивость, разнонаправленность не приносят ожидаемых результатов, не способству­ют улучшению финансового положения, а наоборот дестабилизируя и обо­стряя финансовый кризис.

Главным сигналом финансового кризиса страны является рост госу­дарственного долга на фоне спада производства и снижение производ­ственных инвестиций. Это говорит о том, что производство обеспечивает текущие расходы под заклад вероятностных будущих доходов и, в конеч­ном счете, ведет к развалу единой финансовой и денежно-кредитной систе­мы, к банкротству всех органов власти и резидентов государства. Это также означает, что фискальные цели направлены на аккумуляцию нало­гов в руках государства не для создания эффективных «точек роста», а для текущего проедания национального богатства в счет будущих поколе­ний.

Вопрос о допустимом размере дефицита, его воздействия на экономику в кратко - долгосрочном периоде, и способах его финансирования стано­вится особо актуальным в условиях современной экономики. В условиях, когда государство испытывает большую потребность в поступлении де­нежных средств необходимо, прежде всего, стабилизировать экономику.

Механизмом воспроизводства бюджетного дефицита выступает сокра­щение налоговых поступлений. Низкие налоговые поступления отражают устойчивую тенденцию к спаду объемов деловых операций в экономике. Поэтому оживление производства может быть достигнуто путем увеличе­ния государственных расходов, способствующих и удовлетворению госу­дарственных потребностей, и стимулированию экономического роста, и содействию социального выравнивания разных слоев населения.

Как показала практика прошлых лет, периодически предпринимавшие­ся попытки усиления экономического и административного давления на субъектов экономики с целью заставить их платить налоги могут дать лишь краткосрочные результаты. Кроме того, причины неисполнения бюд­жета кроятся как в отсутствии надлежащего контроля за доходами, так и в расхождениях между прогнозом и реальным развитием экономики.

Приближение бюджета к минимальному дефициту за счет экономичес­ки обоснованного уровня налогообложения, рационального состава нало­гов, соответствующего конкретным условиям развития экономики, с од­ной стороны, а с другой стороны определение расходов в пределах возмож­ного объема доходных источников или ограничении расходов по традиционно сложившимся направлениям, способствует устойчивому рос­ту производства и конечных доходов всех экономических агентов.

Если же финансовые средства, составляющие превышение расходов над доходами, направляются на развитие экономики, используются для развития приоритетных отраслей, то есть используются эффективно, то в будущем рост производства и прибыли в них возместят произведенные затраты и общество в целом от такого дефицита только выиграет. Если же правительство не имеет четкой программы экономического развития, а пре­вышение расходов над доходами допускает с целью латания «финансовых дыр», субсидирования нерентабельного производства, то бюджетный де­фицит неизбежно приведет к росту отрицательных моментов в развитии экономики, главным их которых является усиление инфляционных процес­сов.

Как уже было отмечено, в мировой практике источниками покрытия дефицита бюджета являются эмиссия денег, поступления от реализации ценных бумаг и внешнее финансирование. В зависимости от выбранного источника финансирования дефицит бюджета порождает негативные явле­ния: инфляцию, вызывает повышение процентной ставки (рефинансирова­ния), ухудшает инвестиционный климат, нарушает платежный баланс и т.д.

Если эмиссия денег прямо увеличивает инфляцию, то выплаты процен­тов по ценным бумагам, представляют собой правительственные обяза­тельства, увеличивают нагрузку на бюджеты следующих лет и порожда­ют «финансовые пирамиды». В свою очередь последние отвлекают деньги с потребностей реального сектора на спекулятивные финансовые рынки, что, в конечном счете, опять вызывает эмиссию денег и обесценение наци­ональной валюты. Покрытие внешними займами означает увеличение на­грузки на платёжный баланс страны и ухудшает финансовое положение государства в мировом сообществе, снижает его кредитный рейтинг.

Эмиссия бумажных денег для покрытия дефицита ведет к обесценению наличных денег, которые выступают на потребительском рынке как сред­ство обращения, росту цен и к снижению благосостояния тех социальных слоев, чьи доходы отстают от роста цен.

В большинстве развитых стран преобладают неэмиссионные формы финансирования дефицита государственного бюджета, не приводящие не­посредственно к росту инфляции. К таким распространенным формам относятся продажа государственных ценных бумаг на финансовом рынке, получение государством кредитов от коммерческих банков и из-за рубежа.

Как экономический субъект государство может занять деньги внутри страны или за рубежом для эффективных вложений, которые принесут отдачу в будущем и позволят не только рассчитываться с кредиторами, но и получить дополнительные ресурсы для саморазвития. Поэтому бюджет­ный дефицит может быть нормальным явлением для любого государства, если он не нарушает общей кредитоспособности и отвечает долгосрочной стратегии.

В случае финансирования государственного бюджета путем займов у субъектов национальной экономики (размещение государственных обли­гаций на внутреннем рынке) или за рубежом (официальные займы между­народных экономических организаций и стран доноров, размещение цен­ных бумаг на зарубежных фондовых рынках) увеличения инфляционной нагрузки не происходит.

В первом случае мобилизуются уже находящиеся в обращении денеж­ные ресурсы, во втором дополнительная эмиссия национальной валюты для финансирования бюджетных расходов полностью обеспечивается при­током иностранной валюты. По мнению профессора Л.Хоффмана внут­ренняя задолженность государства не увеличивает суммарные ресурсы, которыми располагает страна, а лишь перемещает их из частного сектора в государственный.

Переход Республики Казахстан к финансированию дефицита бюджета с помощью неинфляционных источников позволяет надеяться на более заметное снижение темпов инфляции. Вместе с тем, высокий уровень заим­ствований может быть целесообразным лишь в течение непродолжительно­го времени. Дефицит бюджета остается важнейшим фактором высокой инфляции, который наносит ущерб экономической и политической стаби­лизации страны.

При разработке мер по финансированию дефицита бюджета в Респуб­лике Казахстан необходимо учитывать цикличность уровня поступлений доходов в бюджет и расходов из него. Регулировать финансирование дефи­цита бюджета возможно, например, посредством различного соотношения выпускаемых государственных ценных бумаг на короткие (3 месяца) и более длительные сроки (6 месяцев) в разные периоды.

Вообще, правило бездефицитного бюджета становится основным импе­ративом рациональной налогово-бюджетной политики, лишь тогда, когда возникает угроза долговой ловушки и необходимо любыми возможными средствами стабилизировать динамику долга. Такая угроза возникает, если темпы прироста реальной стоимости обслуживания государственного долга существенно выше темпов экономического роста. В условиях же начинающегося экономического подъема можно осторожно корректиро­вать политику накопления государственного долга с учетом необходимос­ти финансирования ключевых социальных направлений.

Внешняя задолженность государства лишь временно увеличивает ре­сурсы, находящиеся в распоряжении страны. Приемлемый уровень бюд­жетного дефицита в краткосрочном периоде определяется, прежде всего, спросом на государственные ценные бумаги и готовностью предоставле­ния кредитов. Они в свою очередь зависят от предлагаемого государством дохода (процентные ставки) и от степени доверия к нему со стороны потенциальных кредиторов Упрощенное представление о бюджетном де­фиците сопровождается якобы возникающей триадой: рост бюджетного дефицита - рост денежной массы - рост инфляции. Однако следует отме­тить, что такая причинно-следственная связь не подтверждается статисти­кой стран переходного периода. На практике рост бюджетного дефицита может сопровождаться снижением объемов денежной массы за счет роста долларизации экономики.

Постулаты классической экономической теории провозглашают, что чем выше государственные расходы, тем ниже темпы экономического роста. Однако не всегда есть возможность придерживаться этих рецептов. Финансовые инструменты не могут одинаково работать в экономике с устойчивым экономическим ростом и в условиях кризисной переходной к рынку экономике.

В отдельных промышленно развитых странах смена парадигм экономи­ческой стратегии позволила создать эффективно действующие экономи­ческие системы поддержания уровня дефицита государственного бюдже­та, регулирующие соотношение доходов и расходов государства.

Для финансирования дефицита государственного бюджета государ­ство привлекает свободные денежные средства других секторов экономи­ки и внешнего мира, используя различные финансовые инструменты, в том числе внутренние и внешние займы. Сальдо поступлений и платежей госу­дарственных финансов имеет важное значение для регулирования эконо­мики. Характер его воздействия определяется масштабами дефицита и источниками его финансирования.

Финансирование охватывает потоки платежей (поступающие в органы государственного управления и исходящие из них), которые приводят к возникновению или погашению платежных требований. Финансирование включает: государственное заимствование, погашение задолженности и изменение остатков средств органов государственного управления на сче­тах в банках, государственных резервов национальной валюты и ценных бумаг.

Займы Национального банка имеют тот же эффект, что и рост денеж­ной базы. Так, при опережении спроса на деньги при имеющемся уровне цен, может привести к возникновению избыточной ликвидности и росту общего уровня цен. Именно поэтому такую форму финансирования часто называют монетизацией дефицита. Правительство может финансировать расходы за счет налоговых поступлений, займов или просто денежной эмиссии.

Доход от денежной эмиссии, получение которого возможно вследствие монополии правительства на выпуск денег, подразумевающее способность правительства брать под контроль реальные ресурсы посредством денеж­ной эмиссии, называется сеньоражем. Чем выше спрос на деньги, тем больше эмиссионный доход. Динамику сеньораж часто можно представить в виде и-образной линии, достигая высшей точки, он падает с инфляцией. Как показывают исследования, максимальный доход от сеньоража на прак­тике не превышает 5% ВВП. Существует взаимосвязь денежной базы и кредитов Правительству. С увеличением темпов роста кредитов Прави­тельству соблюдается тенденция роста денежной базы, или иными слова­ми, происходит монетизация дефицита бюджета. Поскольку во многих странах с переходной экономикой монетизируется значительная часть бюд­жетного дефицита, что служит главным образом источником инфляции, то данный вид финансирования является наиболее инфляционным и нежела­тельным.

Займы банковской системы II уровня. В отличие от займов у Нацио­нального банка они не приводят автоматически к росту денежной базы. Однако, если Национальный банк удовлетворяет дополнительный спрос депозитных банков с предоставлением им дополнительных резервов, то займы у депозитных банков будут иметь тот же эффект, что и займы у Национального банка. Если же Национальный банк не предоставляет де­позитным банкам дополнительные резервы, то последние вынуждены со­кращать кредит частному сектору, чтобы удовлетворить повышенный спрос на кредит со стороны правительства. Это явление называют «вытес­нением» расходов частного сектора. Эффект вытеснения происходит через механизм повышения процентных ставок.

Небанковские займы. Дефицит можно финансировать немонетарным способом, образуя внутренний государственный долг. Хотя внутренние небанковские займы часто считаются способом избежания как инфляции, так и внешнего кризиса, тем не менее, они по своему чреваты опасностью, если их доводить до крайности. Как и банковские займы, государственные займы у населения прямо вытесняют из экономики частный сектор и под­стегивают рост процентных ставок. Во многих странах с переходной и развивающейся экономикой банковская система часто выступает в роли посредника при покупке государственного долга.

Государственные займы у банковской системы, рефинансируемые На­циональным банком, нельзя считать немонетарным финансированием. Рост реальных процентных ставок, вызванный чрезмерными внутренними зай­мами, может подорвать экономический рост. Кроме того, выпуск государ­ственного долга под высокие проценты увеличивает стоимость обслужи­вания будущего долга, увеличивая тем самым бюджетный дефицит. Если реальные процентные ставки превышают темпы экономического роста, то происходит такой резкий рост обслуживания задолженности, что стано­вится невозможным погашение основной суммы долга.

В странах с высокой инфляцией реальная стоимость государственных облигаций резко падает при том, что добровольный спрос на них ограни­ченный. Правительства в таких случаях часто поддаются искушению заставить население и банки держать государственные облигации пря­мыми или косвенными мерами принуждения. Такие принудительные зай­мы, доставшиеся в наследство от авторитарной системы во многих стра­нах, по сути дела являются конфискационным налогообложением и никак не вписываются в процесс либерализации. Имевшие место в прошлом случаи конфискации серьезно подорвали на многие годы вперед репута­цию правительств соответствующих стран, которым потом пришлось долго и кропотливо завоевывать пошатнувшееся доверие. В конечном итоге доверие можно восстановить только проведением макроэкономи­ческой политики неинфляционными методами, взяв курс на финансовую стабильность.

Предоставление привлекательных, то есть позитивных реальных про­центных ставок, является ещё одной необходимой предпосылкой успешно­го финансирования бюджетного дефицита немонетарным способом.

Внешние займы. Правительство может финансировать дефицит выпус­ком облигаций нерезидентам или за счет резервов в инвалюте. Использова­ние резервов для финансирования дефицита имеет свои границы. Опасения частного сектора, что эти пределы вот-вот будут достигнуты, могут привести к «бегству» капитала и падению стоимости национальной валю­ты, что, в свою очередь, может повысить инфляционное давление на эконо­мику.

Использование резервов и иностранных займов в начале способствует повышению стоимости национальной валюты, тем самым, подрывая кон­курентоспособность экспорта. Во многих развивающихся и некоторых переходных экономиках чрезмерные займы в прошлом и отсутствие креди­тоспособности резко ограничивают возможность использования этого ис­точника финансирования. Иностранные коммерческие кредиторы дают займы только под высокий процент.

Каждый вид финансирования в широком смысле сопряжен с крупнейши­ми нарушениями макроэкономического баланса. Это: чрезмерная денежная эмиссия и инфляция, чрезмерные иностранные займы и бремя внешней задолженности, истощение резервов и валютный кризис, чрезмерные внут­ренние займы и высокие реальные процентные ставки, рост государствен­ного дога, вызванный динамикой взаимодействия между оплатой процен­тов, дефицитом и долгом. Однако такая корреляция является условной, поскольку между методами финансирования дефицита и их последствиями существуют сложные взаимосвязи.

Одним из важных направлений использования внешних заимствований является финансирование дефицита государственного бюджета. При оцен­ке целесообразности и оправданности данной формы потребления внешних ресурсов можно исходить из таких критериев, как:

- общая степень сбалансированности бюджета государства;

- расширение каналов заимствования для экономики.

В мировой практике нет какой-либо общей закономерности, определяю­щей параметры финансирования дефицита бюджета за счет внутреннего и внешнего финансирования (разброс по внешнему - от 120,6% до 7,61% и внутреннему финансированию - от 12,49% до 125,78% к дефициту бюд­жета).

Практика использования капитала, привлечения на международном рынке капиталов является выгодной для республики, поскольку формиру­ет ее кредитную историю и определяет ее инвестиционный страновой рейтинг.

Монетизация оказывается достаточно рискованным способом финан­сирования дефицита бюджета, поскольку может оказывать отрицательное воздействие на состояние платежного баланса. Это связано с тем, что в результате монетизации происходит рост предложения денег и на руках у населения накапливается избыток наличных денег. Он неизбежно порожда­ет увеличение спроса на отечественные и импортные товары, а также на различные финансовые активы, включая зарубежные. Это, в свою очередь, приводит к росту цен и создает давление на платежный баланс. Если платежный баланс становится отрицательным, то это не уменьшает дефи­цит бюджета, а, наоборот, ведет к его увеличению. Более того, это отрица­тельно влияет на курс национальной валюты — происходит ее частичная девальвация. Механизм восстановления равновесия платежного баланса в этих условиях основан на «связывании» избыточного денежного предложе­ния при помощи продажи на валютном рынке части официальных резервов Национального банка, что позволяет стабилизировать денежный рынок в целом.

В целом монетизация может быть использована как способ решения проблемы дефицита госбюджета. Однако необходимо иметь в виду, что это небезопасный для экономики способ. Национальными правитель­ствами он обычно используется в исключительных случаях, когда, напри­мер:

1) имеется значительный внешний долг, что исключает льготное финан­сирование дефицита бюджета из внешних источников;

2) возможности внутреннего долгового финансирования практически исчерпаны;

3) валютные резервы Национального банка истощены, в силу чего регулирование платежного баланса остается первостепенной задачей;

4) экономика способна выдержать высокую инфляцию, а граждане уже привыкли к постоянному росту цен.

Если же правительство все-таки избирает эмиссионный способ бюджет­ного финансирования, то Национальному банку необходимо в первую очередь ввести ограничения (лимиты) кредитования государственных пред­приятий и организаций. В противном случае может возникнуть риск полно­го вытеснения частного сектора с кредитного рынка и произойти падение инвестиционной активности. Необходимо также постоянно держать под контролем уровень инфляции, следить за состоянием платежного баланса.

Менее болезненным и более управляемым способом решения проблемы дефицита государственного бюджета является долговое финансирование. В результате долгового финансирования дефицит бюджета покрывается за счет займов, осуществляемых государством как внутри страны, так и за ее пределами. На основании этого формируется внешний и внутренний долг государства.

Объективная необходимость использования долгового финансирования для удовлетворения потребностей общества обусловлена сегодня многими факторами, прежде всего увеличением расходов государства. Проведение активной социальной политики, реализация государственных программ развития ориентированных, прежде всего, на индустриально-инновацион­ное вдохновение казахстанской экономики требуют от государства посто­янного увеличения бюджетных расходов. Между тем доходы государ­ственного бюджета всегда ограничены возможностями налогообложения.

Применение государственных займов для финансирования дополнитель­ных государственных расходов определяется также значительно меньши­ми их негативными последствиями для экономики по сравнению, например, с дополнительной эмиссией. С другой стороны, практика долгового финан­сирования является политически более благоприятной для правительства, чем повышение налогов. В странах, где дефициты бюджета запрещены и финансирование через эмиссионный банк также недопустимо, доходная часть государственного бюджета может финансироваться только через налоги. Но увеличение налогов всегда негативно воспринимается гражда­нами, мнение которых для правительства является небезразличным, осо­бенно во время выборов. Поэтому посредством кредитного финансирова­ния правительство может значительно увеличить свои расходы, не усили­вая столь непопулярное налоговое бремя. Это, кстати, и объясняет тот факт, почему в последнее время кредитное финансирование стало одним из популярных инструментов экономической политики в большинстве разви­тых стран, задолженности которых в последние два-три десятилетия зна­чительно возросли.

Долговое финансирование может стимулировать экономический рост. Увеличивая свои расходы за счет займов, государство тем самым предъяв­ляет спрос на инвестиционные и потребительские товары. При этом начи­нает действовать положительный эффект мультипликатора, оказывая сти­мулирующее влияние на другие отрасли хозяйства и занятость. Вместе с тем надо иметь в виду, что совокупный объем государственной задолжен­ности не может быть слишком высоким. В противном случае государ­ственный долг становится трудно управляемым. Увеличение государствен­ных расходов осложняет проблему контроля будущих дефицитов, а посто­янно растущие процентные выплаты по государственному долгу существенно ограничивают возможность применения правительством бюд­жета в качестве стабилизационного рычага воздействия на экономику. При этом внешняя задолженность может стать серьезным фактором не только экономического, но и политического значения. Непомерно высокие выплаты из государственного бюджета по долгам отвлекают средства от финансирования социальных, экономических, оборонных и прочих про­грамм правительства.

Отдельного внимания требуют вопросы, связанные с искусственным завышением размеров дефицита государственного бюджета. Данное явле­ние может происходить в результате следующих обстоятельств. Во-пер­вых, при оценке величины государственных расходов не всегда учитыва­ется амортизация в государственном секторе экономики. Во-вторых, важ­ной статьей государственных расходов является обслуживание государственного долга. Однако очень часто величина процентных вып­лат по долгу завышается за счет инфляционных выплат. При высоких темпах инфляции, когда различия в динамике номинальных и реальных процентных ставок весьма значительны, это завышение государственных расходов может быть весьма существенным.

Возможны даже ситуации, когда номинальный (официальный) дефицит и государственный долг растут, а реальный дефицит и долг снижаются, что существенно затрудняет оценку проводимой правительством полити­ки. Поэтому при измерении бюджетного дефицита обязательно необходи­ма поправка на инфляцию. С учетом этой поправки определяют реальный бюджетный дефицит, который представляет собой разницу между номи­нальным дефицитом и величиной процента по государственному долгу, умноженной на темп инфляции. Общий дефицит бюджета за вычетом инф­ляционной части процентных платежей представляет собой операционный дефицит.

Считается, что само по себе наличие дефицита бюджета еще не являет­ся сигналом экономического неблагополучия. Очень часто дефицит рас­сматривается как важный инструмент экономической политики государ­ства, прежде всего макроэкономического регулирования. Умелое обраще­ние с этим инструментом позволяет государству решить достаточно широкий круг экономических и социальных проблем. Однако необходимо иметь в виду, что длительная несбалансированность бюджета может ока­зывать негативное воздействие на размеры совокупного спроса и доходы, уровень цен, состояние платежного баланса. Поэтому стратегической це­лью для любого государства, безусловно, является сбалансированный бюд­жет.

Ключевые слова: Оздоровление бюджета, финансовыгй кризис, финансо- выге средства, налогообложение, рефинансирование, эмиссия денег, займыг, денежная база, внешний долг