19.3 Сбалансированность бюджета. Дефицита и профицит бюджета: методы и инструменты их урегулирования

Различают краткосрочную и долгосрочную несбалансированность бюд­жета. Несбалансированность имеет краткосрочный характер, если превы­шение расходов над доходами ограничивается рамками одного финансово­го года и является отражением изменений макроэкономической ситуации по сравнению с той, в которой составлялся бюджет. Это происходит глав­ным образом из-за отсутствия необходимого опыта макроэкономического прогнозирования, недостаточного учета возможного изменения целого ряда обстоятельств. Например, сокращение объемов поступлений в бюджет мо­жет произойти в результате падения экспортных цен, сокращения объемов производства ниже предусмотренного уровня, сдвигов в структуре спроса на изготавливаемую продукцию и снижение ее конкурентоспособности. Увеличение дефицита государственного бюджета может быть также выз­вано неожиданно резким ростом государственных расходов в связи с рос­том уровня инфляции сверх предусмотренной величины, расширением транс­фертных платежей в сочетании с введением налоговых льгот, что является весьма популярной мерой перед очередными выборами. Долгосрочная не­сбалансированность бюджета связана с увеличением разрыва между госу­дарственными расходами и доходами на протяжении ряда лет и обусловле­на причинами, которые носят более устойчивый характер. Управление внутренней бюджетной пропорциональностью является инструментом по­вышения эффективности бюджетных расходов, обеспечивает реализацию приоритетов и целей бюджетной политики.

Соотношение бюджета, его основных структурных частей с макроэко­номическими показателями позволяет выявить возникновение новых каче­ственных и количественных взаимосвязей бюджетной сферы с обществен­ным воспроизводством в процессе трансформации экономической систе­мы.

1. Соотношение консолидированного бюджета и валового внутреннего продукта (ВВП).

Это соотношение показывает степень огосударствления воспроизвод­ственного процесса, или степень перераспределения через бюджет обще­ственного продукта и дохода. В большинстве западных стран в XX в. наблюдалось устойчивое повышение соотношения «государственный бюджет/валовой внутренний продукт» в среднем с 10% ВВП в начале до 45% ВВП к концу столетия.

Эта тенденция отражает развитие смешанной экономики, повышение роли государства в регулировании экономической жизни всего общества, а также расширение социальных функций государства, призванного обес­печить стабильность в обществе. Государство значительно облегчает ин­вестиционную нагрузку на бизнес, взяв на себя задачу финансирования модернизации и развития национальной транспортной, производственно- технологической инфраструктуры, жилищно-коммунальной сферы, строи­тельства крупных энергетических объектов, реализации экологических программ.

Рассматриваемое соотношение включает две стороны - отношение доходов консолидированного бюджета к ВВП и отношение расходов бюд­жета к ВВП. Первое отношение характеризует степень централизации финансовых ресурсов в обществе. Второе - границы ответственности государства - возможности централизованных финансовых ресурсов удов­летворять потребности в общественных товарах и услугах.

Доля государственных расходов в ВВП определяется не только потреб­ностями в общественных товарах и услугах, но и реальной динамикой ВВП. В условиях кризиса экономики, падения производства в основных секторах национальной экономики объем законодательно закрепленных социальных гарантий неизбежно требует увеличения доли государствен­ных расходов в уменьшающемся ВВП.

Одновременно наблюдается острая потребность в низком уровне нало­гообложения, стимулирующем предпринимательскую и инвестиционную активность, что может вызвать тенденцию к сокращению доходов бюдже­та, а, следовательно, и расходов государства. Несбалансированность ре­сурсов и обязательств перед обществом становится чрезвычайно острой. Результатом этого является нарастание дефицита бюджета. Ситуация тре­бует мер по осуществлению адекватной бюджетно-налоговой политики. Это предполагает снижение налоговой нагрузки на экономику, снижение зависимости бюджета от мировых цен и экспорта сырьевых ресурсов, упорядочение государственных финансов через четкое определение при­оритетных направлений и концентрации на них финансовых ресурсов, создание эффективной системы межбюджетных отношений.

В силу того что бюджетная сфера активно взаимодействует с денежно- кредитной системой, в рыночной экономике формируется сложный меха­низм взаимозависимости между параметрами бюджетных расходов, бюд­жетного дефицита и государственного долга и процентными ставками денежного рынка, фондовым рынком, активами и пассивами коммерческих банков, валютным курсом и золотовалютными резервами страны.

2. Доля бюджетных финансовых потоков, направляемых в реальный сектор экономики. Еще одно важное макроэкономическое соотношение. Бюджетная система в рыночной экономике должна быть сориентирована на повышение роли и значимости факторов экономического роста, без которого доходная база бюджета не может быть устойчивой и стабильной.

3. Соотношение дефицита (профицита) бюджета и ВВП.

Одним из обобщающих показателей устойчивости финансовых отно­шений, эффективности бюджетно-налоговой политики является соотноше­ние доходов и расходов бюджета. В средне- и долгосрочном плане дефицит бюджета (преобладание расходов над доходами) и профицит бюджета (пре­обладание доходов над расходами) служат важнейшими индикаторами эффективности экономической политики государства в целом.

Особое место в процессе государственного регулирования бюджета занимают его пропорции, отражающие внутреннюю пропорциональность и внешнюю. Пропорции бюджетной системы относятся к внутренней бюд­жетной пропорциональности и, как правило, характеризуют:

1) долю доходов республиканского бюджета в консолидированном. В числе причин, влияющих на внутреннюю пропорциональность, следует назвать совершенствование процесса разграничения полномочий между уровнями государственной власти; законодательного обеспечения - введе­ние Налогового и Бюджетного кодексов; рост трансфертов общего харак­тера - субвенций, перераспределяемых через республиканский бюджет для выравнивания бюджетной обеспеченности депрессивных регионов. Рост доли доходов республиканского бюджета в консолидированном бюджете обусловлен проводимой в бюджетной сфере реформой, разграничением бюджетных полномочий между уровнями государственной власти и мест­ного управления, принятием Бюджетного кодекса, устанавливающего пра­вовые основы функционирования бюджетной системы. Перераспределение поступлений через республиканский бюджет с помощью механизма бюд­жетных трансфертов-субвенций и изъятий вызвано существующим нера­венством экономического (финансового) потенциала регионов и требует бюджетного регулирования с целью выравнивания бюджетной обеспечен­ности на каждого жителя административно-территориальных единиц.

2) долю расходов республиканского бюджета в расходах консолидиро­ванного бюджета. Как правило, доля местных бюджетов в расходах консо­лидированного бюджета ниже, чем республиканского. Так, в 1999 г. доля местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета составляла - 34,5%, в 2002 г. - 35,1%, в 2004 г. - 36,4%, в 2006 г. - 47,1% соответственно. Бюджетный дефицит концентрируется в вышестоящем бюджете, хотя в отдельные годы наблюдалось превышение расходов над доходами по неко­торым регионам.

3) соотношение доходных и расходных ресурсов республиканского и местных бюджетов;

4) долю доходных и расходных потенциалов местных бюджетов в консо­лидированном бюджете. Так, доля доходов местных бюджетов в консолиди­рованном бюджете имеет тенденцию снижения с 42,3 до 31%, что вызвано передачей ряда налогов, в первую очередь корпоративного подоходного налога, в вышестоящий бюджет, т.е. все поступления по этому налогу полностью перечисляются на республиканский уровень, а доля расходов наоборот растет с 34 до 47%, что обусловлено ролью местных бюджетов в финансировании отраслей социальной инфраструктуры: здравоохранения, образования, ЖКХ, культуры и спорта, социального обеспечения;

5) соотношение текущих расходов (текущий бюджет) и расходов бюд­жета развития. Рост инвестиционных расходов в экономику обусловлен прежде всего необходимостью приоритетного развития наукоемких отрас­лей, инновационных технологий, социальной инфраструктуры и т.д.;

6) внутренние пропорции доходной и расходной частей бюджетов, от­ражающие государственные интересы посредством разработки бюджет­ной политики на трехлетний период, содержащей основные механизмы реализации приоритетных направлений социально-экономического разви­тия - политику доходов и затрат, управление финансовыми активами, межбюджетные отношения, управление государственным и гарантирован­ным долгом.

Оптимизация этих соотношений, составляющих внутреннюю бюджет­ную пропорциональность, направлена в конечном счете на повышение результативности финансируемых расходов, реализацию фискальных це­лей и задач на бюджетных уровнях.

В условиях, когда экономика демонстрирует устойчивые темпы роста, стабильно пополняется государственный бюджет, многократно увеличи­ваются его расходы возникают новые тенденции.

В большинстве стран используются следующие основные способы фи­нансирования бюджетного дефицита:

1) кредитно-денежная эмиссия (монетизация);

2) долговое финансирование (внутреннее и внешнее);

3) увеличение налоговых поступлений в госбюджет, а также доходов от приватизации, продажи госимущества.

Последний, третий способ вряд ли можно отнести к способам, использу­емым исключительно для финансирования дефицита бюджета. Он широко применяется и просто в целях пополнения доходов бюджета. Поэтому к собственно источникам финансирования дефицита бюджета в большей степени относятся первый и второй способы. В зависимости от источников финансирования можно различать инфляционный (эмиссионный) и неинф­ляционный (неэмиссионный) дефициты бюджета. Первый тип дефицита характеризуется привлечением таких источников его финансирования, ко­торые инициируют инфляционные процессы в обществе. К ним относятся:

- эмиссия денег;

- заимствования у Национального банка РК (получение кредитов);

- повышение уровня налоговых изъятий в бюджет в основном через механизм косвенного налогообложения. (Как известно, доля косвенных налогов превышает 70% от всех налоговых поступлений и является самой высокой в мире).

Источники финансирования дефицита бюджета обозначены в Бюджет­ном Кодексе РК по основным видам привлеченных средств. С позиции бюджетного законодательства дефицит (профицит) бюджета равен разни­це между доходами и затратами, чистым бюджетным кредитованием и сальдо по операциям с финансовыми активами. Полученная величина с отрицательным знаком является дефицитом, с положительным знаком - профицитом бюджета.

Финансирование дефицита бюджета обеспечивается путем покрытия дефицита бюджета за счет заимствования и используемых остатков бюд­жетных средств. Объем финансирования дефицита бюджета определяется как превышение суммы полученных займов, используемых остатков бюд­жетных средств над суммой погашения основного долга по займам.

Использование профицита бюджета осуществляется путем расходова­ния профицита бюджета, средств займов, используемых остатков бюджет­ных средств на погашение основного долга по займам. Объем использова­ния профицита бюджета определяется как превышение суммы погашения основного долга по займам над суммой полученных займов и используе­мых остатков бюджетных средств. Размер утверждаемого дефицита (про­фицита) республиканского бюджета на очередной финансовый год отра­жается в денежном выражении и процентах к валовому внутреннему про­дукту. Таким образом , источниками финансирования дефицита республи­канского бюджета являются:

1) внутренние источники — ресурсы, сформированные на основе заим­ствования от кредитных организаций в национальной валюте; государ­ственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных; бюджетные ссу­ды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы;

2) внешние источники — государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска суверенных еврооблигаций; кредиты правительств иностранных государств, банков и международных финан­совых организаций, предоставленные в иностранной валюте.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в следующих формах:

1) муниципальные займы, осуществляемые имеющим на это право аки- матами городов Астаны и Алматы, путем выпуска муниципальных цен­ных бумаг;

2) бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюд­жетной системы;

3) кредиты, полученные от кредитных организаций.

Каждый из источников финансирования дефицита имеет как положи­тельные, так и отрицательные характеристики:

1. Внутренние источники финансирования:

- положительные аспекты - не увеличивают внешний долг государ­ства; стимулируют развитие внутреннего рынка ценных бумаг;

- отрицательные аспекты - повышают внутренний долг государства, ограничивают инвестиции в реальную экономику; относительно высокая цена, которая усиливает бремя погашения долга; краткосрочный характер

33-1467 5 05

возврата заемных ресурсов, ограничивает спрос через перераспределение капиталов в сферу нематериального производства.

2. Внешние источники финансирования также имеют свои отличия:

- положительные аспекты - относительно низкая цена заимствованных ресурсов, возможность определения степени привлекательности бизнес- климата в стране-реципиенте; долгосрочный характер возврата заемных ресурсов, не оказывает влияние на конъюнктуру спроса, при этом объем денег в экономике не изменяется;

- отрицательные аспекты - увеличивает внешний долг государства; отсутствие собственной экономической политики, проводимые в стране реформы проходят с учетом рекомендаций МВФ.

Привлечение займов может увеличивать спрос государства на товары и услуги национального производства, если средства направляются на эти цели, или же растет спрос населения, если займы после конвертации в национальную валюту идут на выплаты заработной платы, пенсий и т.п.

Однако займы иностранных государств, банков, фирм и международных финансовых организаций нередко используются на оплату импорта или на погашение предыдущих займов и, вследствие, этого объем правительствен­ного внешнего долга может увеличиваться с каждым годом.

Оперативное управление дефицитом (профицитом) бюджета предус­матривает применение таких инструментов как прогноз профицита (дефи­цита) наличности и источников его покрытия.

Дефицитом наличности является превышение объемов ожидаемых или произведенных платежей над объемом ожидаемых или фактических по­ступлений в республиканский и местные бюджеты и остатков бюджетных средств с начала текущего финансового года. В случае прогноза дефицита наличности на контрольном счете наличности соответствующего бюдже­та покрытие дефицита наличности осуществляется за счет заимствования либо внесения изменения в сводный план поступлений и финансирования по платежам.

Профицитом наличности является превышение объема ожидаемых или фактических поступлений в республиканский и местные бюджеты и остат­ков бюджетных средств над объемом ожидаемых или произведенных пла­тежей с начала текущего финансового года. В случае прогноза профицита наличности на контрольном счете наличности соответствующего бюдже­та уполномоченный орган по исполнению бюджета определяет объем вре­менно свободных бюджетных денег.

Временно свободными бюджетными деньгами являются деньги, находя­щиеся на едином казначейском счете, не используемые в течение опреде­ленного периода времени текущего финансового года. С целью рациональ­ного использования временно свободных бюджетных денег и получения доходов в соответствующий бюджет временно свободные бюджетные день­ги республиканского и областных бюджетов, бюджетов города республи­канского значения, столицы размещаются во вклады (депозиты) в Нацио­нальном Банке. Размещение бюджетных денег на банковских счетах в коммерческих банках не допускается.

Размещение временно свободных бюджетных денег республиканского и местных бюджетов осуществляет Министерство финансов РК в соответ­ствии с порядком согласованным с Национальным Банком.

Из определения бюджетного дефицита вытекает, что основной причи­ной является отставание поступлений доходов от растущих государствен­ных расходов. Как известно в структуре доходной части бюджета налого­вые поступления занимают значительный удельный вес в сравнение с другими доходными источниками. Но материальной базой формирования доходов бюджетов всех уровней служит создаваемый в процессе обще­ственного производства ВВП, от колебаний объема которого зависит уро­вень бюджетного дефицита. Поэтому взаимосвязь налогового бремени от объема ВВП, от темпов устойчивого роста экономики в свою очередь, оказывает свое воздействие на дефицит бюджета.

Расходная часть бюджета отражает направления использования бюд­жетных доходов. Сравнивания темпы роста ВВП и государственных рас­ходов, приходим к выводу, что за последние годы расходы растут с опере­жающими темпами. Такая тенденция наблюдается не только у нас в Казах­стане, а почти во всех странах мира. На данную закономерность впервые обратил внимание классик немецкой финансовой науки А.Вагнер. В пер­вой части своего основного труда («Наука о финансах») он сформулиро­вал «закон возрастающей государственной активности», а, следователь­но, и государственных расходов, без которых эта активность невозможна. На основе эмпирических данных А.Вагнер доказал, что с прогрессом на­шей цивилизации, основанной на НТР, увеличении объемов производства и обращения, ВВП и национального дохода, происходит рост государствен­ного вмешательства в процессы общественного воспроизводства, растет социально - экономическая, военно-политическая, научно-техническая ак­тивность государства, обуславливающая, как уже говорилось, соответ­ствующее увеличение расходов. Он прогнозировал рост государственных расходов в промышленно развитых странах до тех пор, пока они будут развиваться по восходящей линии. Эти прогнозы были испытаны, так ска­зать, во времени и в пространстве (во многих странах мира) и всегда оказывались верными.

Ключевые слова: бюджетные пропорции, валовый внутренний продукт, консолидированный бюджет, денежно-кредитная система, рыночная экономика, денежный рынок, банки, процентные ставки, финансирование дефицита.