18.2 Бюджетные инвестиции: понятие, классификация, принципы планирования и реализации

Бюджетные инвестиции - финансирование из республиканского или местного бюджета, направленное на увеличение стоимости активов госу­дарства за счет формирования и увеличения уставных капиталов юриди­ческих лиц, создания активов государства путем реализации бюджетных инвестиционных проектов, концессионных проектов на условии софинан- сирования из бюджета.

Бюджетные инвестиции осуществляются посредством реализации бюд­жетных инвестиционных проектов, концессионных проектов на условиях софинансирования из бюджета, а также посредством участия в уставном капитале юридических лиц.

В соответствии с бюджетным законодательством РК бюджетные инве­стиции осуществляются посредством:

1) реализации бюджетных инвестиционных проектов;

2) софинансирования концессионных проектов;

3) участия государства в уставном капитале юридических лиц.

По уровню значимости решаемых задач бюджетные инвестиционные и концессионные проекты подразделяются на республиканские и местные. Критериями определения республиканских и местных бюджетных инвести­ционных и концессионных проектов являются:

1) вид собственности, определяющий бюджетный инвестиционный или концессионный проект как республиканский или местный в зависимости от возникающего права собственности (республиканской или коммуналь­ной) на имущество, полученное в результате реализации бюджетного ин­вестиционного или концессионного проекта;

2) получатели выгод, определяющие бюджетный инвестиционный или концессионный проект как республиканский, если получателями экономи­ческих выгод от реализации бюджетного инвестиционного и (или) концес­сионного проекта являются субъекты двух и более областей, города рес­публиканского значения, столицы, и как местный, если получателями эко- 31-1467 473 номических выгод от реализации бюджетного инвестиционного или кон­цессионного проекта являются субъекты одной области, города республи­канского значения, столицы.

Республиканские бюджетные инвестиционные и концессионные проек­ты реализуются центральными государственными органами за счет средств республиканского бюджета. Местные бюджетные инвестиционные и кон­цессионные проекты реализуются местными исполнительными органами за счет средств местного бюджета.

Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не явля­ющимся государственными или муниципальными предприятиями, означа­ет возникновение права государственной или муниципальной собственнос­ти на эквивалентную часть уставных капиталов и имущества юридичес­ких лиц и оформляется участием государства (в лице госорганов или акиматов) в уставных капиталах таких юридических лиц.

Бюджетный инвестиционный проект - совокупность мероприятий, на­правленных на создание (строительство) новых либо реконструкцию име­ющихся объектов, реализуемых за счет бюджетных средств в течение определенного периода времени и имеющих завершенный характер.

Планирование бюджетных инвестиционных проектов и концессионных проектов на условии софинансирования из бюджета осуществляется в три этапа:

1) разработка инвестиционных предложений на стадии разработки про­ектов стратегических планов государственных органов;

2) разработка технико-экономических обоснований бюджетных инвес­тиционных проектов и концессионных проектов, требующих софинансиро- вания из бюджета, и проведение необходимых экспертиз;

3) отбор бюджетных инвестиционных проектов и концессионных про­ектов, требующих софинансирования из бюджета, на стадии разработки бюджета.

Инвестиционное предложение - концепция бюджетного инвестицион­ного проекта, отражающая его цель, пути ее достижения, включая сово­купность соответствующих мероприятий, разрабатываемая администра­торами бюджетных программ в целях дальнейшей подготовки бюджетного инвестиционного проекта. Разработка инвестиционных предложений осу­ществляется администраторами бюджетных программ на стадии разра­ботки стратегических планов государственных органов. Инвестиционные предложения подлежат отраслевой экспертизе.

Администраторы бюджетных программ формируют и представляют в уполномоченный орган по государственному планированию перечень ин­вестиционных предложений, которые содержат:

1) общую информацию по бюджетному инвестиционному проекту или концессионному проекту на условии софинансирования из бюджета;

2) информацию о соответствии целей проекта приоритетам развития отрасли (сферы) экономики, установленным стратегическими и программ­ными документами Республики Казахстан, в том числе о возможных путях решений существующих проблем в отрасли (сфере);

3) альтернативные варианты достижения целей бюджетного инвести­ционного проекта или концессионного проекта на условии софинансирова- ния из бюджета;

4) возможные варианты ситуаций в отрасли (сфере) экономики в случа­ях реализации бюджетного инвестиционного проекта или концессионного проекта на условии софинансирования из бюджета и отсутствия такой реализации;

5) информацию о распределении выгод от реализации бюджетного ин­вестиционного проекта или концессионного проекта на условии софинан- сирования из бюджета.

Основанием для включения в проект бюджета бюджетных инвестици­онных проектов является наличие:

- утвержденного в установленном порядке технико-экономического обоснования бюджетного инвестиционного проекта, за исключением про­ектов, не требующих разработки технико-экономического обоснования;

- положительного заключения экономической экспертизы по технико- экономическому обоснованию бюджетного инвестиционного проекта;

- положительного решения соответствующей бюджетной комиссии.

Технико-экономическое обоснование бюджетного инвестиционного про­екта содержит результаты изучения осуществимости и эффективности бюджетного инвестиционного проекта, проводимого на основе экономи­ческого анализа выгод и затрат. По проектам, являющимся технически несложными, строительство которых предполагается по типовым проек­там, типовым проектным решениям и проектам повторного применения, разработка технико-экономического обоснования не требуется.

Экономическая экспертиза бюджетного инвестиционного проекта про­водится на основе отраслевой экспертизы и является обязательной формой комплексной оценки экономического анализа бюджетного инвестиционно­го проекта. Экономическая экспертиза местных бюджетных инвестицион­ных проектов осуществляется юридическими лицами, определяемыми мес­тными исполнительными органами. По результатам экономической экс­пертизы технико-экономическое обоснование бюджетного инвестиционного проекта утверждается администратором бюджетных программ.

Финансово-экономическое обоснование бюджетных инвестиций пред­ставляет собой документ, содержащий обоснование, целесообразность и оценку результата от вложения бюджетных средств в уставный капитал юридических лиц. Увеличение уставного капитала юридического лица за счет бюджетных средств допускается на цели развития или расширения деятельности юридического лица.

При осуществлении бюджетных инвестиций посредством участия го­сударства в уставном капитале национальных холдингов и националь­ного управляющего холдинга администраторы бюджетных программ, не имеющие права владения и пользования государственным пакетом акций данных холдингов, могут оплачивать эмиссию акций этих холдингов. Дан­ные администраторы республиканских бюджетных программ обеспечива­ют планирование, обоснование и реализацию соответствующих бюджет­ных программ, отчетность, мониторинг и оценку результатов по ним.

Отбор бюджетных инвестиций, планируемых к реализации посредством участия государства в уставном капитале юридических лиц, осуществля­ется на основании заключения по финансово-экономическому обоснова­нию бюджетных инвестиций, подготавливаемого центральным и местным уполномоченными органами по государственному планированию.

Изменение стоимости бюджетных инвестиционных проектов в сторону увеличения без рассмотрения и предложения бюджетной комиссии не про­водится. Разработка проектно-сметной документации по бюджетным ин­вестиционным проектам, не включенным в республиканский или местный бюджет, не допускается.

Перечисление денег на увеличение уставных капиталов юридических лиц с участием государства в уставном капитале и увеличение уставного капитала их дочерних организаций в оплату объявленных акций юриди­ческих лиц осуществляется после государственной регистрации выпуска объявленных акций (ценных бумаг), подтверждаемой соответствующим свидетельством государственного органа, осуществляющего регулирова­ние и надзор за рынком ценных бумаг.

В целях определения местных бюджетных инвестиционных проектов администратор местных бюджетных программ формирует инвестицион­ные предложения, которые включают в себя:

- информационный лист Проекта - документ, содержащий основную информацию по бюджетному инвестиционному проекту, раскрывающий целесообразность его реализации;

- пояснительную записку;

- информацию, обосновывающую стоимость разработки и проведения экспертиз ТЭО Проекта;

- техническое задание на разработку и проведение экспертиз ТЭО Про­екта;

- отраслевую экспертизу инвестиционного предложения - оценка инве­стиционного предложения и/или технико-экономического обоснования бюд­жетного инвестиционного проекта на предмет соответствия приоритетам развития отрасли, а также выбора оптимального варианта реализации бюджетного инвестиционного проекта;

- оценку предполагаемого эффекта от реализации бюджетного инвес­тиционного проекта на смежные отрасли (сферы) экономики - оценка инвестиционного предложения на предмет определения целесообразности и реализуемости бюджетного инвестиционного проекта;

- по инвестиционным проектам, не требующим разработки ТЭО - обес­печивается разработка ПСД, по имеющим единые технические параметры - осуществляется разработка типового проекта.

После формирования инвестиционных предложений администраторы местных бюджетных программ направляют их в местный уполномоченный орган по государственному планированию (областное управление) до 15 февраля года.

К примеру, согласно методики определения потребности по объектам образования, здравоохранения и социальной защиты за счет средств рес­публиканского бюджета финансируются:

- строительство специализированных учреждений образования респуб­ликанского и региональных значений;

- сельских общеобразовательных школ взамен аварийных и подлежа­щих сносу, решающее проблему 3-4 сменного обучения в селах и городах, с предполагаемой мощностью более 300 мест в регионах с низкой обеспечен­ностью сетью;

- объектов здравоохранения республиканского и регионального значе­ния, региональные медико-социальные учреждения (психоневрологические интернаты, дома-интернаты для умственно отсталых детей);

- за счет средств местных бюджетов финансируются:

- мероприятия по строительству общеобразовательных школ в горо­дах, сельской местности (мощностью менее 300 мест);

- развитие сети детских дошкольных учреждений, начального и средне­го профессионального образования;

- объекты первичной медико-санитарной помощи, консультативно-ди­агностических и стационарных организаций, в том числе требующих рас­ширения или реконструкции, домов-интернатов для престарелых и инвали­дов, территориальных центров по обслуживанию одиноких престарелых и инвалидов и т.д.

Местный исполнительный орган (областное управление) направляет заявку на выделение целевых трансфертов на развитие с технико-экономи­ческим обоснованием и заключением экономической экспертизы по мест­ным бюджетным инвестиционным проектам в соответствующий цент­ральный государственный орган. МЭРТ РК рассматривает ТЭО БИП с учетом экономической экспертизы АО «Казахстанский центр государ­ственно-частного партнерства» (АО «КЦГЧП») и вносит экономическое заключение по ним администраторам бюджетных программ.

Технико-экономическое обоснование бюджетного инвестиционного про­екта - документ, содержащий результаты маркетинговых, технико-техно­логических и социально-экономических и экологических исследований, а также институциональных решений, обосновывающих целесообразность и возможность реализации бюджетного инвестиционного проекта, выбор наи­более эффективных организационных, технических и экономических реше­ний с учетом потенциальных рисков и мероприятий по их снижению.

Проверка и отбор инвестиционных проектов осуществляется с учетом:

- приоритетности развития соответствующей отрасли на основании стратегических и программных документов;

- местонахождения и плотности населения региона,

- существующих сетей организаций соответствующей отрасли;

- наличия решения акимата об отводе земельных участков;

- наличия местных бюджетных средств на реализацию местных бюд­жетных инвестиционных проектов;

- достижения прямых и конечных результатов за предыдущие годы.

Рисунок 18.2 - Действующая схема реализации местных бюджетных инвестиционных проектов, финансируемых за счет целевых трансфертов на развитие из республиканского бюджета

Перечень инвестиционных проектов формируется с учетом включения в предстоящий финансовый год завершения строительства переходящих объектов. Объемы финансирования объектов определяются по годам исхо­дя из нормативной продолжительности строительных работ.

Соответствующий центральный государственный орган направляет перечень местных бюджетных инвестиционных проектов в МЭРТ и Мин­фин РК. МЭРТ рассматривает представленные администраторами рес­публиканских бюджетных программ перечни местных бюджетных инвес­тиционных проектов на соответствие:

- отраслевым программам и программам развития территорий;

- стратегическим планам госорганов;

- Государственной программе форсированного индустриально-иннова­ционного развития;

- реализации прогнозной схемы территориально-пространственного раз­вития страны.

Далее МЭРТ готовит заключения по экономическому обоснованию местных бюджетных инвестиционных проектов для внесения на рассмот­рение республиканской бюджетной комиссии.

Минфин РК рассматривает инвестиционные проекты на:

- предмет их обеспеченности финансовыми средствами;

- наличие подтверждающих документов, предусмотренных бюджет­ным законодательством;

- по строительству объектов, по которым имеются типовые проекты проверяет на соответствие стоимости;

- готовит по ним заключения для последующего внесения на рассмот­рение республиканской бюджетной комиссии.

Общая сумма целевых трансфертов на развитие по каждым регионам для включения в проект бюджета на соответствующий год и на плановый период осуществляется уполномоченным органом по бюджетному плани­рованию. Одной из основных норм, введенных в Бюджетный кодекс, явля­ется финансирование за счет средств местного бюджета увеличения смет­ной стоимости местных бюджетных инвестиционных проектов, финанси­руемых за счет средств целевых трансфертов на развитие вышестоящего бюджета.

Важнейшими принципами выделения бюджетных инвестиций через бюд­жет развития являются:

1) высокая экономическая эффективность реализуемых проектов;

2) исключительно долевой характер финансирования и диверсификация риска государства с частным капиталом;

3) конкурсность, срочность, возвратность и платность выделяемых на инвестиционные нужды средств.

Повышению эффективности расходования инвестиционных средств че­рез бюджетные инвестиции способствует, прежде всего, конкурсное разме­щение государственных инвестиционных ресурсов для реализации проек­тов, выдвигаемых предприятиями, с учетом максимального межотрасле­вого и мультипликативного эффекта. Рост эффективности использования бюджетных инвестиций зависит от развития системы государственных гарантий под высокоэффективные и быстроокупаемые проекты для при­влечения капитала кредитно-финансовых институтов и других инвесто­ров, включая иностранных, и с этой целью - принятие государством на себя части инвестиционных рисков, в том числе их диверсификация с частным капиталом, а также предоставления средств предприятиям, не имеющим просроченной задолженности по ранее предоставленным из бюд­жета средствам на возвратной основе и безусловное направление сумм, поступающих в виде возврата выданных ранее средств и начисленных по ним процентов в бюджет развития.

Бюджетные инвестиционные проекты воздействуют на социально-эко­номическую ситуацию в стране, создание условий для нормального функ­ционирования и обеспечения необходимых условий для общества, способ­ствуют:

- обеспечению доступности медицинской помощи населению;

- созданию транспортно-логистической и оптово-розничной инфраструк­туры, отвечающей потребностям сельхозтоваропроизводителей региона;

- удовлетворению потребностей населения области в культурном до­суге и повышению культурного уровня населения области;

- ликвидации аварийных школ и увеличению дошкольных учреждений;

- ведению здорового образа жизни и проведению оздоровительных ме­роприятий, повышению сейсмоустойчивости объектов образования;

- повышению эффективности и уровню безопасности транзитных пере­возок на территории республики путем дальнейшего развития централизо­ванной базы данных по перевозкам всеми видами транспорта;

- бесперебойному и стабильному обеспечению газом растущих потреб­ностей внутреннего рынка(газификации новых территорий и расширение сферы использования газа в коммунальном хозяйстве, электроэнергетике, автотранспорте);

- созданию социально-бытовых условий военнослужащим по контрак­ту, поднятию престижа и привлекательности военной службы по контрак­ту и т.д..

Развитие приоритетных направлений национальной экономики осуще­ствляется посредством реализации бюджетных инвестиционных проектов. За счет средств республиканского бюджета в 2009 году профинансировано 759 бюджетных инвестиционных проектов, из них 539 проектов реализует­ся местными исполнительными органами на общую сумму 472 млрд.тенге, или 62,3%.Около 40% средств, выделенных на реализацию инвестицион­ных проектов, направлено на развитие жилищно-коммунального хозяй­ства, транспорта и коммуникаций. При этом инвестиционные проекты в сфере жилищно-коммунального хозяйства имеют самую высокую сто­имость. Так, расходы на один проект в указанной отрасли составили

5,1 млрд.тенге, что выше средней стоимости по всем инвестиционным про­ектам в пять раз.

Наибольшее количество инвестиционных проектов реализовано в сель­ском хозяйстве (254 проекта), образовании (147) и здравоохранении (98).

Основными замечания по предоставлению отчетности по оценке эф­фективности бюджетных инвестиций являются:

- неполная и некачественная информация, предоставляемая админист­раторами бюджетных программ;

- низкий уровень ответственности администраторов бюджетных про­грамм за реализацию бюджетных инвестиционных проектов;

- не предоставление администраторами бюджетных программ необхо­димой отчетности в установленный срок.

Государственные инвестиции, направленные на реализацию проектов в период финансового и экономического кризиса, обеспечили стабильность, а в отдельных случаях и рост отраслевых показателей. Вместе с тем, наблюдаются и негативные тенденции. Так, если в 2008г. введено 428 объектов социально-культурного назначения, то в 2009г. почти наполови­ну меньше - 236 объектов.

Контрольными мероприятиями Счетного комитета, проведенными по вопросам исполнения инвестиционных программ, установлены характер­ные нарушения, которые можно сгруппировать по следующим видам.

1. Нарушение требований Бюджетного кодекса, Закона Республики Казахстан «Об архитектурной, градостроительной и строительной дея­тельности в Республике Казахстан» и подзаконных нормативных право­вых актов по вопросам планирования и исполнения инвестиционных проек­тов и программ. В частности, имеются факты одобрения и реализации инвестиционных проектов без соответствующих ПСД и технико-экономи­ческого обоснования, государственных экспертиз, локальных смет и рас­четов.

2. Издержки на всех этапах реализации инвестиционных проектов.

При разработке инвестиционных проектов недостаточно изучаются и анализируются показатели, прямо или косвенно влияющие на конечные результаты, что приводит к неэффективному использованию государствен­ных средств. Ситуация усугубляется дополнительными издержками буду­щих периодов по поддержанию рабочего состояния объектов (содержание зданий и сооружений, оплата труда технического персонала, благоустрой­ство, ремонт объектов и другие).

3. На этапе реализации инвестиционных проектов и программ выявля­ются ошибки планирования, включая отсутствие достоверных исходных данных для построения инвестиционного предложения.

К примеру в Акмолинской области установлено, что, в результате некачественного проведения изыскательских работ подземных источников питьевой воды, на строительство и реконструкцию систем водоснабжения неэффективно использованы средства республиканского бюджета в сумме 333,4 млн.тенге. Вода из источников в населенных пунктах освоения средств не соответствует санитарным нормам и для питья не пригодна.

4. Удорожание стоимости на этапе реализации проектов, что может привести к замораживанию объектов.

При рассмотрении и утверждении затрат на реализацию инвестицион­ных проектов не учитывается временной промежуток между разработкой ТЭО, ПСД и запуском проекта.

5. Действующие критерии отбора инвестиционных предложений не ран­жированы по степени важности и выгодности проектов.

Ежегодно растет количество нереализованных инвестиционных проек­тов, ТЭО и ПСД к ним, хотя на их разработку и экспертизу направляются значительные средства из республиканского бюджета.

6. Срыв поставщиками договорных обязательств, некачественное про­ведение строительно-монтажных работ.

При строительстве районных больниц в селах Тарбагатай и Катон Восточно-Казахстанской области местными исполнительными органами необоснованно выплачено 157,3 млн.тенге.

7. Отсутствие надлежащей ответственности государственных органов за несвоевременное исполнение инвестиционных проектов.

Государственные органы, ответственные за реализацию инвестицион­ных проектов, в отдельных случаях не применяют к подрядчикам соответ­ствующие меры и рычаги воздействия в виде штрафных санкций, пени, неустоек за несвоевременное выполнение договорных обязательств и нека­чественное проведение строительно-монтажных работ.

8. Перераспределение средств, выделенных на реализацию инвестици­онных программ, на другие мероприятия.

Установлены факты нарушений целевого ориентирования бюджетных программ и перераспределение их на непредусмотренные проекты. Сред­ства республиканского бюджета, предусмотренные на 2009 год по проекту «Строительство оптового рынка сельхозпродукции (с региональными тер­миналами)», в сумме 1 млрд.тенге, решением Республиканской бюджетной комиссии перенаправлены на кредитование сельхозпроизводителей для про­ведение весенних полевых и уборочных работ и последующей переработки продукции.

9. Простои дорогостоящего оборудования, приводящие к значительным издержкам.

Наращивание издержек происходит следующим образом:

1) приобретение оборудования задолго до окончания строительства;

2) искусственное создание проблем по сохранности оборудования.

10. Рост дебиторской задолженности.

Наибольший объем дебиторской задолженности по инвестиционным программам в размере 15,5 млрд.тенге числится по бюджетной программе «Развитие автомобильных дорог на республиканском уровне», админист- рируемой Министерством транспорта и коммуникаций.

11. Снижение финансовой дисциплины и отсутствие адекватной ответ­ственности способствуют росту нарушений при реализации бюджетных инвестиционных проектов.

Ключевые слова: инвестиции, инвестиционный проект, концессионный проект, технико-экономическое обоснование, уставный капитал, конкурс- ностъ, эффективность.