14.2. Проблемы, лежащие в основе совершенствования бюджетной системы

1. В области теории.

Обобщить общие закономерности, присущие бюджетной сфере, опыт бюджетного процесса и на их основе разрабо­тать новые концептуальные положения, выстроить четкую методологию функционирования финансовых средств в бюд­жетном процессе всех уровней бюджетной системы. На осно­ве теории и практики в области бюджетов обосновать:

• функции и задачи всех элементов бюджетной системы и бюджетного процесса без учета дублирующих элементов;

• принципы формирования бюджетов различных уров­ней бюджетной системы и расходования бюджетных средств;

• принципы бюджетной классификации различных уров­ней бюджетной системы и их оптимизацию для целей бюд­жетного процесса;

• принципы построения бюджетной системы, на кото­рых базируется структура бюджетной системы, обеспечива­ющая наибольшую эффективность бюджетов;

• правовые основы функционирования бюджетов и бюд­жетной системы в целом в бюджетном процессе;

• логико-аналитический аппарат формирования бюдже­тов всех уровней бюджетной системы, на его основе разра­ботать методики и создать алгоритмы расчетов доходов и рас­ходов бюджетных средств;

• единый механизм мобилизации денежных ресурсов в бюджеты различных уровней бюджетной системы, пост­роенный на единых принципах и единой законодательной базе, что позволило бы планировать социально-экономи­ческое развитие на краткосрочную и долгосрочную перс­пективу;

• персональную ответственность должностных лиц всех уровней власти бюджетной системы за формирование бюд­жетов, целевое и эффективное расходование средств бюд­жетов;

• наиболее рациональную или оптимальную структуру бюджетной системы, соответствующую ее функциям и за­дачам.

2. В плане бюджетов:

• обеспечить принятие реальных и прозрачных бюдже­тов за счет научного обоснования и коллективного принятия решений, повышения административной и уголовной ответст­венности руководящих работников за целевое и эффективное использование бюджетных средств, обсуждение широкой об­щественностью использования средств бюджета через СМИ;

• оптимизировать структуры статей доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы за счет реструк­туризации государственных долгов, установления верхних пределов заимствований и налоговых платежей;

• обеспечить оперативное и эффективное перераспре­деление бюджетных средств между уровнями бюджетной системы в соответствии с законодательными актами;

• реализовать в бюджетной системе принцип остаточно- сти перераспределения доходов между нижестоящими и вы­шестоящими бюджетами (нормативный процент отчислений от общей суммы дохода поступлений в нижестоящий бюджет с перечислением остатка в вышестоящий бюджет);

• реализовать в бюджетной системе принцип отчисле­ния в вышестоящий бюджет от территориального дохода, в случае если обнаружится, что при планировании бюджет­ных средств окажется больше, чем необходимо для удовлет­ворения социальных нормативов данного территориального образования;

• выделить из вышестоящего бюджета дотации, субвен­ции, субсидии или оказывать иную помощь, в первую оче­редь только тем территориальным образованиям, которые будут иметь недостаточно средств для обеспечения соци­альных нормативов;

• обеспечить сбалансированность бюджетов всех уров­ней, в том числе бюджетов внебюджетных фондов в течение всего финансового года за счет соблюдения равенства дохо­дов и расходов по целевому принципу доходов и расходов, за счет экономного и эффективного расходования средств бюд­жетов;

• обеспечить контроль за поступлением доходов в бюд­жеты от неналоговых источников доходов, особенно за счет использования государственной и муниципальной собствен­ности.

3. В сфере бюджетной классификации доходов и расходов:

а) упростить бюджетную классификацию по статьям формирования доходов и расходов бюджетных средств всех уровней бюджетной системы путем введения единой системы классификации формирования доходов и расходов.

• классификация доходов имеет четыре группы доходов, которые разбиваются на подгруппы, а последние в свою оче­редь разбиваются на статьи;

• классификация расходов подразделяется по функци­ям, экономическому и ведомственному принципу, которые ранжируются по уровням на разделы, подразделы и статьи расходов;

• введена дополнительная классификация источников финансирования внутренних и внешних источников дефици­та, внутреннего и внешнего долга, которые в свою очередь подразделяются на подразделы, статьи и т. д.;

б) разработать единый методологический подход к состав­лению и использованию всех видов и уровней бюджетов в целях единства и упрощения учета и отчетности, анализа и сравнимости бюджетных показателей, например:

• раздел (вид дохода, направление расхода);

• глава (министерство, ведомство, учреждение);

• параграф (отрасль производства, организация, произ­водство);

• статья (конкретная статья дохода и направление расхода).

4. В области совершенствования фондов:

а) пенсионную систему реформировать в направлениях:

• оптимизации организационной структуры и повыше - ния ее эффективности за счет сокращения числа звеньев пенсионной системы или ликвидации ее как организационно­го звена и передачи пенсионных средств фонда в местные бюджеты и органы местного самоуправления, которые на деле должны нести ответственность за пенсионное обеспечение граждан или зачисление пенсионных средств в федеральном бюджете на целевые статьи расходов;

• установления размеров базовых пенсий и пособий всем пенсионерам, неработающим инвалидам и гражданам в раз­мере не ниже прожиточного минимума;

• выплат пенсий и пособий в полном объеме только не­работающим пенсионерам и гражданам, а работающим — в размере не более 30% пенсионного содержания;

• совершенствования пенсионной законодательной базы;

• оптимизации системы управления пенсионным обеспе­чением;

• сочетания государственных пособий по старости и ин­валидности с добровольным отчислением в пенсионный фонд;

б) фонд социального страхования:

• упростить структуру системы социального страхования и передачи функций фонда непосредственно предприятиям или муниципальным образованиям с законодательным опре­делением им функций по социальному страхованию граждан, что приведет к сокращению бюрократического аппарата, уп­рощению системы, повышению ее гибкости и эффективности;

• сократить финансовые расходы фонда за счет отказа в выделении средств на санитарно-курортные мероприятия для всех лиц, кроме действительно нуждающимся в лечений;

• создать альтернативные организации на принципах индивидуального и коллективного страхования за счет средств организаций (предприятий) с четким определением законо­дательных мер ответственности этих организаций и мер за­щиты со стороны государства;

в) фонд обязательного медицинского страхования:

• упростить организационную структуру системы госу­дарственного медицинского страхования за счет создания альтернативных структур по медицинскому страхованию;

• усовершенствовать законодательную базу в направле­нии перехода на единую систему оказания обязательных ме­дицинских услуг населению независимо от социального по­ложения граждан и принципа территориальности;

• ликвидировать систему ведомственных учреждений оказания медицинской помощи, за исключением системы во­енных медицинских учреждений;

• расширить систему частных организаций и заведений оказания медицинских услуг с определением их функций и задач в области оказания медицинских услуг гражданам;

г) фонд занятости населения:

• усовершенствовать законодательную базу в сфере ока­зания услуг по трудоустройству неработающих граждан, в том числе граждан, оказавшихся без средств существования в результате стихийных бедствий, катастроф;

• расширить систему частных фирм, занимающихся тру­доустройством неработающих граждан, в том числе пересе­ленцев, мигрантов и ответственностью за свои действия;

д) другие фонды:

• упростить все бюджетные и специальные фонды, ко­торые являются надуманными, способствующими развитию бюрократии и коррумпированности;

• для решения задач, определенных данными фондами, предусмотреть расходы статьями бюджетов, так как все фон­ды финансируются на 85-95% за счет средств соответствую­щих бюджетов.

5.

• усовершенствовать налоговую систему как основной источник пополнения бюджетов всех уровней бюджетной си­стемы в направлении совершенствования налогового законо­дательства, собираемости налогов, установления контроля за собираемостью налогов и расходованием бюджетных средств, изменения структуры перераспределения налоговых средств между уровнями бюджетной системы, лишения отдельных организаций монополизма на определенные виды сырья и отмены льгот;

• разработать единую политику минимальных бюджет­ных социальных показателей: минимальной заработной пла­ты, минимальных пенсий и пособий, минимальных стипен­дий и доплат по определенным категориям граждан и их сво­евременное регулирование в соответствии с ростом потреби­тельских цен на товары и услуги на определенный (фиксиро­ванный) период времени, в противном случае, увеличение денежной дифференциации среди различных слоев населе­ния и повышения уровня бедности приведет к социальному неравенству, расслоению общества на класс нищих, бедных, среднего достатка, богатых и сверх богатых, росту безрабо­тицы, социальным конфликтам и революционным процессам;

• усовершенствовать систему подготовки и переподготов­ки специалистов в области бюджетов и бюджетного права в условиях рыночных отношений;

• перейти на казначейскую систему исполнения бюдже­тов на всех уровнях бюджетной системы, т. е. на единую си­стему счетов, что обеспечит централизацию формирования бюджетов и распределение бюджетных средств.

6. В области бюджетных отношений и бюджетного феде­рализма:

• привести в соответствие полномочия всех уровней вла­сти бюджетной системы по расходам в соответствие с их полномочиями по доходам;

• полностью компенсировать передачу средств расходов с бюджетов верхних уровней на бюджеты нижних уровней с одновременной передачей доходов;

• устранить положение, при котором встречные финан­совые потоки по доходам, изымаемым в бюджеты выше­стоящих уровней, вновь передаются в нижестоящие уровни в виде финансовой помощи (кредитов, субсидий, субвенций и т.

• полностью сократить использование такой формы меж­бюджетных отношений, как средства, передаваемые в бюд­жеты по взаимным расчетам;

• законодательно четко определить функции каждого звена бюджетной системы и разграничить бюджетные пол­номочия между уровнями власти бюджетной системы;

• внедрить в практику формирования всех бюджетов нормативно-расчетные методы, основанные на муниципаль­ных государственных стандартах, социальных и финансовых нормах обеспеченности;

• четко зафиксировать на определенный срок пропор­ции отчислений от совместных налогов или их полностью зак­репить за нижестоящими бюджетами;

• создать механизм межбюджетных отношений, основан­ный на принципах гласности, прозрачности, равенства воз­можностей получения помощи и льготных условий для всех территориальных бюджетов;

• систематически совершенствовать бюджетный феде­рализм на основе постоянного совершенствования законо­дательной базы всех уровней бюджетной системы за счет реализации следующих мероприятий: принятия федераль­ных законов, заключения соглашений и договоров в направ­лении разграничения и закрепления полномочий между уровнями бюджетной системы, совершенствования меха­низма учета интересов субъектов РФ и органов местного самоуправления и совместных усилий в области реализа­ции федеральных и региональных социально-экономичес­ких программ.

7. В сфере бюджетного процесса:

• унифицировать бюджетный процесс применительно ко всем уровням бюджетной системы, бюджетное прогнозиро­вание, бюджетное планирование, составление и исполнение бюджетов;

• усовершенствовать систему обсуждения и принятия бюджетов на всех уровнях бюджетной системы с учетом уп­рощения процедур на основе законодательных актов;

• повышать эффективность системы контроля за фор­мированием бюджетов всех уровней и их исполнением со сто­роны органов власти.

8. В области совершенствования бюджетной системы:

• оптимизировать структуру бюджетной системы на ос­нове обобщения теории, разработки новых методов, методик, методологических подходов и реализации их положений в прак­тику бюджетов, бюджетной системы и бюджетного процесса;

• реформировать бюджетную систему за счет реализа­ции в практику следующих мероприятий: совершенствова­ния бюджетного законодательства, упорядочения бюджет­ного процесса, совершенствования налогового законодатель­ства, казначейского исполнения бюджетов, снижения инф­ляционных процессов, индексации оплаты труда работников, усиления режима экономии в бюджетной сфере, сведения до минимума государственных внутренних и внешних заимство­ваний, усиления контроля за формированием бюджетов, эко­номного расходования бюджетных средств, сокращения чис­ленности работников бюджетной сферы и внебюджетных фондов, а также за счет внедрения в практику мероприя­тий, изложенных в п. 1-7 подразд. 14.2.