12.2.2. Федеральный бюджет — важнейший инструмент социально-экономической политики государства

Необходимо отметить, что участие федерального бюджета в финансировании государственной социальной политики не ограничивается только его прямыми расходными статьями, предназначенными на финансирование социальной сферы. Фи­нансирование социальных расходов за счет средств федераль­ного бюджета осуществляется также в процессе бюджетного выравнивания, когда в доходы бюджетов субъектов Федерации выделяются дополнительные средства через трансферты, суб­сидии, финансирование жилищной и социально-культурной сферы. Средства, выделенные регионам в процессе бюджетного выравнивания, расходуются непосредственно бюджетами субъ­ектов Федерации.

Существуют определенные требования общеэкономического характера к определению структуры бюджетных расходов. Они обязаны давать необходимую отдачу не только материального, но и социального характера.

Кризисные явления в экономике, рост инфляции, ограни­ченные финансовые возможности страны вплоть до 1999 г. не позволяли обеспечить полное финансирование социально-куль­турной сферы, развивать ее материально-техническую базу в соответствии с имеющимися потребностями.

Основные усилия в эти годы были направлены на сохра­нение необходимой сети социально-культурных учреждений, обеспечение финансированием "защищенных" статей расхо­дов федерального бюджета: расходов на выплату заработной платы, стипендии, пенсий, пособий.

В результате недостаточности финансирования значитель­но ослабла материально-техническая база учреждений соци­ально-культурной сферы, практически не выделялись средства на проведение капитального ремонта, из года в год возрастала кредиторская задолженность по оплате коммунальных услуг, происходило снижение доли денежных форм расчетов.

Это во многом предопределило направления бюджетной политики в области социальной сферы в последующие годы, когда практически удалось преодолеть кризисные явления и возобновить рост экономики. В качестве приоритетных направ­лений рассматривались и обеспечивались решение проблем стабилизации финансирования социальной сферы и принятых социальных программ в соответствии с утвержденными объ­емами, преодоление деформированности структуры расходов бюджета на нужды образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, повышение уровня и эффективности этих расходов.

Безусловно, социальная составляющая бюджетной поли­тики реализуется на всех уровнях бюджетной системы, но при этом чрезвычайно важным условием становится разграничение полномочий, прав и ответственности Центра и регионов в реа­лизации социальных функций.

Поэтому самостоятельным направлением государственной социальной политики является разграничение основных функ­ций, прав и ответственности между Федерацией и регионами в восстановлении и развитии социальной инфраструктуры.

Федеральный центр должен четко обозначить свои функ­ции и обеспечивать их неуклонное выполнение. Сюда относятся: создание основных гарантий; разработка и обеспечение единых социальных стандартов (но не бюджетных нормативов) в охране здоровья и образования (с учетом мировых стандартов); создание правовой базы, обеспечивающей доступность социальных благ для всего населения страны; разработка целевых федеральных программ.

От того, насколько правильно распределены эти полномочия и ответственность за их реализацию, в конечном итоге зависят не только социальный климат общества, но и степень эффектив­ности использования государственных финансовых ресурсов.

Необходимо отметить, что все социальные параметры фе­деральных бюджетов последних лет четко ориентированы на реализацию целей, зафиксированных в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

Среди приоритетов выделяются повышение заработной платы бюджетников, денежного содержания военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, а также рост жиз­ненного уровня пенсионеров, с доведением размера социальных пенсий до величины не ниже прожиточного минимума. Особое внимание уделяется решению острых демографических про­блем, прежде всего за счет стимулирования рождаемости.

Вместе с тем анализ обобщенных данных по социальной сфере дает основание сделать вывод, что социально ориентиро­ванным федеральный бюджет можно назвать с большой долей условности (невзирая на наличие приоритетных проектов), если оценивать его динамические аспекты. Так, доля сово­купных социальных затрат в расходах федерального бюджета снизилась с 15,13% в 2006 г. (15,88% по уточненной росписи) до 14,83% в 2007 г. Доля в ВВП также сократилась с 2,65% в 2006 г. до 2,6% в 2007 г. Все эти данные подтверждают тот факт, что расходы на социальную сферу растут медленнее, чем наращи­ваются темпы роста экономики. Однако следует иметь в виду, что социальная бюджетная политика ориентируется на то, что федеральный бюджет концентрирует ресурсы для решения задач общенационального характера, а текущие социальные расходы и значительные инвестиции продолжают перемещаться в территориальные бюджеты.

Наибольшая отдача от бюджетных вложений в социальную сферу, несомненно, будет на самом низком уровне бюджетной системы — местном, поскольку именно здесь предоставление го­сударственных социальных услуг непосредственно приближено к потребителю этих услуг. Однако на уровне местного бюджета достаточно ограничены возможности использования экономи­ческих рычагов развития производственной базы региона как основы роста налогового потенциала.

Поэтому центр тяжести бюджетной составляющей социаль­ной политики государства смещается именно на субфедераль­ный уровень, где имеется возможность совмещения социальной защиты населения с ростом экономической эффективности производства.

В 2007 г. на территориальные бюджеты приходилось 92,5% расходов по ЖКХ от соответствующей величины консолидиро­ванного бюджета; 71,9% расходов на социальную политику; более 76% расходов на здравоохранение и образование. Представлен­ные в табл. 12.5 данные свидетельствуют, что сдвиги в социальной защите и поддержке населения через территориальные бюдже­ты происходят прежде всего в социальных отраслях.

Однако положительные тенденции бюджетного регули­рования социальной сферы за последние три года позволяют только стабилизировать сложившуюся сложную ситуацию в этой важной области жизнедеятельности общества и постепенно сокращать недофинансированность социальной сферы, скопив­шуюся за десятилетия, но недостаточны для качественного ее улучшения.

Проблема социальной ориентации финансовой политики не сводится только к ресурсному обеспечению бюджетов всех уровней, которое должно улучшиться по мере возобновления экономического роста.

В течение последних лет в основе проводимой социальной политики было стремление компенсировать ухудшение социаль­но-экономического положения наращиванием доли социальных расходов и в валовом продукте, и в государственных расходах. Совершенно нереально предполагать, что в ближайшей пер­спективе государство сможет идти по пути дальнейшего пере­распределения государственных средств в сторону увеличения социальных расходов. Более того, дальнейшее необдуманное наращивание социальных расходов приведет не к решению ос­новных социальных проблем российского общества, а к новому обострению бюджетного кризиса и потере перспектив возобнов­ления экономического роста. Вообще выполнение государством социальных функций ошибочно сводить к раздаче средств.

Поэтому едва ли не на первый план выходит проблема ра­ционализации использования средств, выделяемых на социаль­ные нужды. По-прежнему остаются актуальными повышение результативности бюджетных расходов и отработка механизмов финансирования социальных отраслей, обеспечивающих каче­ство человеческого потенциала и уровень престижности труда в этих сферах деятельности. Как бы ни складывалась ресурсная обеспеченность социальной сферы, необходимы такие измене­ния в ее организации, в технологиях обеспечения социальных нужд, в социальной политике, которые позволили бы увеличить социальную отдачу затрачиваемых ресурсов.

Основным направлением повышения эффективности ис­пользования бюджетных средств является создание механизмов, при которых государственные (муниципальные) услуги могли бы предоставляться организациями различных организацион­но-правовых форм по принципу "деньги следуют за потреби­телем".