1.2.2. Общие принципы управления бюджетной системой

• принципы построения бюджетной системы;

• принципы формирования и исполнения бюджетов;

• принципы организации бюджетного процесса.

Выше говорилось о том, что бюджетная система государства является составным элементом его бюджетного устройства.

Рассматривая проблему бюджетного устройства России, следует помнить, что некоторые принципы построения и ме­ханизмы функционирования нынешней бюджетной системы сложились еще в 1930-е гг. и полностью отвечали характеру и методам административно-командной системы управления на­родным хозяйством. Так, принципы единства и так называемого "демократического", а на самом деле "жесткого" централизма обусловили следующие характерные черты бюджетной системы, особенно отчетливо проявившиеся на рубеже 1990-х гг.:

— стягивание значительной доли финансовых ресурсов в центральный бюджет;

—подразделение всех доходных источников на закреп­ленные, передаваемые в ведение среднего и низового уровней государственной власти, и регулирующие, объемом которых рас­поряжался вышестоящий орган власти; ежегодный пересмотр процентов отчислений от "регулирующих" доходов, дававший вышестоящему органу власти неограниченные возможности держать в зависимости нижестоящий орган власти, вынуждая его выпрашивать дополнительные отчисления от "регулирую­щих" доходов;

— широкие масштабы перераспределения финансовых ре­сурсов между звеньями бюджетной системы, предопределив­шие постепенное возрастание доли "регулирующих" доходов в территориальных бюджетах — в среднем до 70-85%;

— ориентированная на фактические расходы методология формирования территориальных бюджетов, формировавшая у нижестоящих управленческих структур иждивенчество и твердую уверенность в том, что за все в конечном счете отвечает центральное правительство;

—множественность форм межбюджетного перераспре­деления финансовых ресурсов, позволявшая во всех случаях применять субъективный "индивидуальный" подход при реше­нии вопроса о выделении финансовой помощи нижестоящему бюджету.

Действующий в настоящее время перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации дается в ст. 28 Бюд­жетного кодекса РФ, и к ним относятся:

1) принцип единства бюджетной системы Российской Фе­дерации;

2) принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюд­жетной системы Российской Федерации;

3) принцип принцип самостоятельности бюджетов;

4) принцип равенства бюджетных прав субъектов Россий­ской Федерации, муниципальных образований;

5) принцип полноты отражения доходов, расходов и источ­ников финансирования дефицитов бюджетов;

6) принцип сбалансированности бюджета;

7) принцип результативности и эффективности использо­вания бюджетных средств;

8)принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

9) принцип прозрачности (открытости);

10) принцип достоверности бюджета;

11) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств;

12) принцип подведомственности расходов бюджетов;

13) принцип единства кассы.

Принцип единства бюджетной системы Российской Феде­рации означает единство бюджетного законодательства Россий­ской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюд­жетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетно­го учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка ис­полнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Единство бюджетной системы основано также на единой денежной системе страны и на взаимодействии бюджетов всех уровней.

Взаимодействие бюджетов всех уровней, в свою очередь, должно обеспечиваться единством правовой базы построения и исполнения бюджетов, гарантирующим единые правила поведе­ния участников бюджетного процесса, единый порядок финан­сирования расходов и ведения бухгалтерского учета бюджетов всех уровней.

Единство предполагает сопоставимость частей бюджета между собой. Для этого применяется единая бюджетная клас­сификация, т. е. группировка доходов и расходов бюджета по однородным признакам.

Единство бюджетной системы обеспечивается управлением бюджетной системой и реализуется через единую социально- экономическую политику государства, включая бюджетную и налоговую. Единство бюджетной системы является непременным условием осуществления общегосударственной финансовой политики.

Таким образом, единство бюджетной системы Российской Федерации не предполагает слияния или поглощения бюдже­тов более низких уровней вышестоящими. Напротив, каждое бюджетное звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты субъектов Федерации, а последние — в Федеральный бюджет. Но в случае необходимости поддержки бюджетов более низких уровней для обеспечения реализации стоящих перед ними задач из бюджетов вышестоящих уровней (федерального и региональ­ного) им могут передаваться дополнительные доходные ресурсы. Это позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закре­пление в соответствии с законодательством Российской Феде­рации доходов, расходов и источников финансирования дефи­цитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государ­ственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного само­управления) и органы управления государственными внебюд­жетными фондами не вправе налагать на юридические и физи­ческие лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

— право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффектив­ность использования бюджетных средств;

— право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

— право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодатель­ством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации;

— право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направле­ния расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет суб­сидий и субвенций из бюджетов других уровней);

— недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюдже­тов двух и более уровней бюджетной системы Российской Фе­дерации, а также за счет средств консолидированных бюджетов или средств бюджетов других уровней;

— недопустимость введения в действие в течение финансо­вого года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законода­тельства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводя­щих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

— недопустимость изъятия в течение финансового года до­полнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полу­ченных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Исходным условием обеспечения этого принципа является разграничение бюджетных полномочий между органами власти разных уровней.

Законодательное закрепление бюджетной самостоятель­ности в качестве особой правовой нормы, включая судебную ее защиту, должно препятствовать принятию необоснованных решений как со стороны любого уровня государственной испол­нительной и законодательной власти, так и со стороны органов местного самоуправления.

Самостоятельность каждого бюджета может быть обеспече­на только при том условии, что соответствующий орган власти обладает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями; при этом он несет полную ответ­ственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств. В частности, бюджетная самостоятельность предполагает не только то, что никто не вправе изымать свободные остатки бюджетных средств у их владельцев, но и обязательное возмещение нижестоящим органам власти тех расходов, которые обусловлены решениями вышестоящих управленческих структур.

Право независимого использования средств бюджета, обес­печенное наличием собственных и законодательно закрепленных на долговременной основе соответствующих видов "внешних" источников доходов бюджета каждого уровня, предполагает также, что доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджетов, суммы превышения доходов над расходами, эконо­мия в расходах изъятию не подлежат, соответственно, потери в доходах и дополнительные расходы, возникшие в ходе испол­нения бюджета, не компенсируются за счет бюджетов других уровней (за исключением случаев, связанных с изменением законодательства).

Самостоятельно управлять процессом формирования собст­венного налогового потенциала законодательные органы власти субъектов Федерации и представительные органы местного самоуправления муниципальных образований на соответствую­щем уровне бюджетной системы могут посредством изменения налоговых ставок в пределах, установленных законодательст­вом Российской Федерации по региональным и местным нало­гам и сборам, а также путем предоставления в соответствии с действующим законодательством отсрочки по платежам в их бюджеты.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Россий­ской Федерации, муниципальных образований означает опреде­ление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, уста­новление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Федера­ции и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюд­жетным кодексом РФ.

Принцип равенства бюджетных прав означает, что для всех субъектов Федерации и органов местного самоуправления государство устанавливает одинаковые для всех и обязательные нормы и правила, определяющие компетенцию органов госу­дарственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отно­шений, осуществления бюджетного процесса. В правовом поле единого государства недопустимо сепаратное представление "индивидуальных", "особых", "временных" и прочих льгот и привилегий некоторым субъектам Федерации, что автомати­чески приводит к дискриминации оставшихся "равноправных" субъектов Федерации.

Равенство бюджетных прав означает также применение единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам на базе единых социальных стандартов для граждан единой страны, обеспечи­вающее им равные гарантии в потреблении государственных услуг.

Содержание этого принципа реализуется в эффективном управлении бюджетными потоками двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти посредством нормативно-законодательного установления правил их взаи­модействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Это предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ори­ентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации. При этом целевой ориентацией должны стать интересы граждан, получающих от государства гарантированный Конституцией РФ определенный набор социальных услуг.

Федеральное правительство может и должно заниматься выравниванием бюджетной обеспеченности регионов, но в ко­нечном итоге ответственность за сбалансирование региональных бюджетов, за обеспечение нормального уровня потребления государственных услуг ложится на органы государственной власти субъектов Федерации. И для них проблема самодоста­точности экономического потенциала региона становится глав­ной. Поэтому приоритетной целью бюджетного регулирования логически должно стать выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе активного использо­вания потенциалов всех форм собственности.

Для реализации принципов самостоятельности бюджетов и равенства бюджетных прав особое значение имеет реше­ние проблемы разграничения бюджетных полномочий между различными уровнями бюджета. Достаточно длительное вре­мя эти отношения строились довольно хаотично и во многом произвольно, что приводило к существенным сбоям функцио­нирования бюджетной системы страны и накоплению очень большого объема нефинансируемых государственных мандатов. И только в последние годы в ходе реформы бюджетной системы в Бюджетном кодексе РФ был сформулирован и закреплен на законодательном уровне принцип разграничения бюджетных доходов и расходов, и, что самое важное, законодательно за­креплены бюджетные полномочия каждого уровня бюджетной системы страны.

Действие всех этих правил прежде всего ориентировано на достижение стабильности доходной базы бюджетной системы в целом, которая в свою очередь служит цели макроэкономической стабильности (и особенно важна для стран с низким уровнем доверия правительству). Диверсификация по источникам до­ходов призвана обеспечить надежность поступлений в бюджет независимо от состояния экономики.

Естественно, что полного соответствия налоговых поступле­ний и других бюджетных доходов потребностям региональных и местных органов власти практически не встречается, поэтому недостаток средств, как правило, приходится компенсировать за счет финансовых ресурсов вышестоящих бюджетов путем оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджет­ной системы.

Общий порядок формирования обязательств по финансиро­ванию расходов бюджетов разных уровней заключается в том, что тот уровень власти, который обязуется обеспечить выпол­нение какого-либо направления бюджетной политики, должен профинансировать его непосредственно из своего бюджета либо путем передачи для этого средств бюджетам других уровней, при этом разграничение расходов между уровнями бюджетной системы осуществляется на основе:

—субсидиарности (долевого участия в финансировании услуг), при этом рассмотрение вопроса о закреплении тех или иных расходов начинается с самого низкого уровня бюджетной системы;

— территориального соответствия (предоставление конкрет­ной бюджетной услуги закрепляется за тем уровнем власти, который может наиболее эффективно ее обеспечить; соответ­ственно, общественные товары и услуги, которыми пользуется преимущественно население данной ограниченной территории, должны предоставляться за счет средств регионального или местного бюджета);

— экономии масштаба (ряд расходов намного выгоднее осу­ществлять "крупными порциями");

— учета внешнего эффекта (чем выше заинтересованность общества в целом от должного выполнения отдельными регио­нами или муниципалитетами своих обязательств или чем выше общий ущерб от их возможного невыполнения, тем больше пред­посылок для централизации).

Принципы разграничения расходных полномочий пред­ставлены в Конституции РФ, Бюджетном кодексе РФ, в Фе­деральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее — Закон об органах государст­венной власти), Законе РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" и др.

Особое место в системе принципов бюджетного устройства занимают принципы формирования и исполнения бюджетов всех уровней.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источ­ников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюд­жетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в бюджетах.

Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств внебюд­жетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Рос­сийской Федерации. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам и расходам бюджетов, бюд­жетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

В практике бюджетного учета различают бюджеты "брутто" и "нетто".

В бюджет "брутто" включаются все валовые доходы и рас­ходы государства, а в бюджет "нетто" — только чистые расходы и доходы. Расходы на государственные предприятия включают­ся в бюджет "брутто", а в бюджете "нетто" отражается только разница между доходами и расходами.

Стандарты и методы учета и отчетности, которые сегодня используются в российском бюджетном регулировании, не в полной мере обеспечивают контроль и получение информации, полезной для анализа и принятия решений. Поэтому реализация принципа полноты бюджета требует разработки специальной системы бюджетного учета и отчетности, которая позволяет усовершенствовать процесс мониторинга и контроля на по­следовательных этапах расходования средств. Несоблюдение обязательности зачисления доходов и иных поступлений в бюд­жеты (в том числе в бюджеты государственных целевых фондов) является бюджетным правонарушением и влечет применение мер ответственности.

Принцип сбалансированности бюджета предполагает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответ­ствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финанси­рования дефицита бюджета. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип результативности и эффективности исполь­зования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюд­жетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означа­ет, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, за исключением:

— субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

—средств целевых иностранных кредитов (заимствова­ний);

— добровольных взносов, пожертвований, средств самооб­ложения.

Принцип прозрачности (открытости) означает:

—обязательное опубликование в средствах массовой ин­формации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполне­нии, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов госу­дарственной власти, представительных органов муниципальных образований;

— обязательную открытость для общества и средств массо­вой информации проектов бюджетов, внесенных в законодатель­ные (представительные) органы государственной власти (пред­ставительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образова­ния), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муници­пального образования) и исполнительным органом государст­венной власти (местной администрацией);

— стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития со­ответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюд­жетных обязательств выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначением направления их на финан­сирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных бюджетных ассигнований, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Принципы общего регулирования исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации также введены последними поправками в Бюджетный кодекс РФ; к ним отно­сятся:

— принцип единства кассы;

— принцип подведомственности расходов бюджетов.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кас­совых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполне­нию бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативны­ми правовыми актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования. Принцип единства кассы обес­печивает полную прозрачность и подотчетность формирования и использования бюджетных средств, существенно повышает управляемость государственных (муниципальных) финансов.

Принцип подведомственности расходов бюджетов (ие­рархичности организации исполнения бюджетов) означает, что получатели средств бюджета вправе получать бюджетные ассиг­нования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) средств бюджета не вправе распределять бюджетные ассигнования и доводить лимиты бюджетных обязательств не находящимся в их ведении получателям бюджетных средств.

Введение принципа подведомственности обусловлено необ­ходимостью усиления ответственности за решение непосредст­венных задач, поставленных перед главными распорядителями, устранения дублирования отдельных полномочий, установления прозрачной и четкой подведомственной сети главного распоря­дителя.

Этот принцип позволяет, контролируя параметры утвер­жденного бюджета, обеспечить гибкость детализации этих параметров главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. При этом финансовые органы будут иметь возможность выбора между сохранением действующей схемы организации исполнения бюджета на основе единой сводной бюджетной росписи и делегированием полномочий главным распорядителям бюджетных средств (в том числе — дифферен­цированно в зависимости от соблюдения главными распоряди­телями бюджетных средств стандартов исполнения бюджетов и (или) эффективности использования бюджетных средств).

Такой подход, не форсируя изменений в исполнении бюд­жетов и сохраняя контроль над использованием бюджетных средств, позволяет начать поэтапное и дифференцированное внедрение современных технологий финансового менеджмента, ориентирующихся на высокую степень самостоятельности и от­ветственности главных распорядителей бюджетных средств.