1.2.1. Сущность бюджетной системы Российской Федерации

В унитарных государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты.

В федеративных государствах бюджетная система состоит из трех звеньев:

• государственного (федерального) бюджета или бюджета центрального правительства;

• бюджетов членов федерации (штатов — в США, земель — в ФРГ, провинций — в Канаде, кантонов — в Швейцарии, субъ­ектов Федерации — в России);

• местных (муниципальных) бюджетов.

Структура бюджетной системы Российской Федерации закреплена в ст. 10 Бюджетного кодекса РФ и включает:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных вне­бюджетных фондов;

2) бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территори­альных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты, в том числе:

— бюджеты муниципальных районов;

— бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

— бюджеты городских и сельских поселений.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных вне­бюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов; бюджеты субъектов Федерации и бюдже­ты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Федерации; местные бюджеты разрабатываются и утвержда­ются в форме правовых актов представительных органов мест­ного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Рассмотрим каждый из этих уровней.

Центральное место в финансовой системе любого госу­дарства занимает федеральный бюджет — имеющий силу федерального закона финансовый план государства, в котором фиксируются не только цифры доходов и расходов, но и все ос­новные параметры экономического развития страны.

Через федеральный бюджет осуществляется перераспре­деление валового внутреннего продукта и национального дохода в рамках всего государства.

Доходы федерального бюджета собираются по всей терри­тории Российской Федерации по единым нормативам, а расходы предназначены для исполнения расходных обязательств Рос­сийской Федерации и осуществляются в интересах и на благо всего народа, населяющего страну.

Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обяза­тельств Российской Федерации, не допускается.

Государственные бюджеты появились в Средние века. Од­нако только с приходом к власти буржуазии бюджет приобрел форму документа, утверждаемого законодательным органом страны. Родоначальником бюджета и процесса его утверждения является Англия, где король вынужден был отказаться от права устанавливать налоги без согласия парламента. Излагая в анг­лийском парламенте содержание будущих доходов и расходов, канцлер казначейства (министр финансов) открывал мешок с деньгами и документами. Эта процедура называлась "открытием бюджета". Позже название мешка (англ. bag) было перенесено на сам документ — бюджет. Расходы государства изначально были разделены на две части — гражданские (цивильные) и военные расходы.

В России первая роспись государственных доходов и рас­ходов была составлена в 1722 г. на следующий, 1723 г. С 1802 г. эти росписи стали составляться ежегодно, однако лишь с 1811 г. начинается составление бюджета России.

Россия входит в первую десятку стран по величине вало­вого внутреннего продукта¹, измеренного по паритету покупа­тельной способности.

Однако по ВВП в расчете на душу населения Россия пока отстает от большинства развитых стран. Это в свою очередь оз­начает, что доходы бюджета пока не могут обеспечить на уровне наиболее развитых стран выполнение государством многих своих функций, в первую очередь — социальных на уровне наиболее развитых стран.

На современном этапе отличительной чертой государствен­ных бюджетов является их возрастающая роль в перераспре­делении валового внутреннего продукта, которое охватывает до 30—40% его величины.

В таблице показана доля налоговых доходов (в процентах от ВВП) расширенного бюджета в некоторых странах Европейского Союза. Приведенные показатели свидетельствуют, что доля го­сударственных доходов довольно значительна и в большинстве стран она постоянно увеличивается.

Таблица

Федеральный бюджет рассматривается законодателем как главный объединительный инструмент всей финансовой систе­мы Российской Федерации. Но это справедливое утверждение можно толковать двояко.

Во-первых, так, как считалось на протяжении более чем семидесяти лет существования социалистического государства в России. С этой точки зрения государственный (федеральный) бюджет несет основную часть расходов, куда входят и средства, выделяемые субъектам Федерации, необходимые для их жиз­недеятельности. Соответственно, в федеральный бюджет стека­ется основная масса налоговых поступлений и других доходов. В такой трактовке совершенно естественно, что федеральный бюджет играет не просто центральную, а аккумулирующую роль в бюджетной системе Федерации, а региональные бюджеты, хотя и являются формально независимыми, но на деле формируются в недрах Министерства финансов РФ, поскольку именно там происходит фактически аккумулирование их доходной части, а также обсуждается их расходная часть.

Во-вторых — с позиций федерализма. Федеральный бюд­жет является объединяющим фактором, поскольку его сред­ства расходуются в интересах всего населения государства, а средства, выделяемые для поддержки субъектов Федерации, используются в целях выравнивания финансового положения и бюджетной обеспеченности данных бюджетов.

В соответствии с этими двумя точками зрения на роль феде­рального бюджета в бюджетной системе Российской Федерации и должно идти ее формирование. Однако в России бюджетный процесс всегда был недостаточно четко регламентирован. В про­шлом, когда действовала строгая иерархия бюджета, бюджетный процесс шел как бы сверху вниз, от единого государственного бюджета к бюджетам нижестоящих уровней. В настоящее время данный порядок бюджетного процесса признан не соответст­вующим принципам федерализма. Однако хотя порядок фор­мирования федерального бюджета по принципу "снизу вверх" и определен в законодательной форме (Бюджетным кодексом РФ), но еще не сформированы реально действующие механизмы такого управления федеральным бюджетом.

Поэтому, формально провозгласив построение иерархии бюджетной системы на принципах бюджетного федерализма, на практике федеральный бюджет России по существу функцио­нирует как центральный бюджет унитарного государства.

Следующим после федерального бюджета звеном бюд­жетной системы Российской Федерации являются бюджеты субъектов Федерации (региональные бюджеты), которые представляют собой обособленную часть бюджетной системы Российской Федерации, связанную с последней генетически. Они (вне зависимости от меры своей автономии) составляют именно часть целого, пока существует целостность государства. Региональные бюджеты являются символом и гарантом регио­нальной обособленности, независимости, самостоятельности и ответственности.

Одной из наиболее острых проблем формирования бюджет­ного устройства России в настоящее время является определе­ние места, роли и функций местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации.

В недалеком прошлом под местными бюджетами пони­мались бюджеты краев, областей, автономных образований и нижестоящих административно-территориальных единиц. В процессе децентрализации государственной власти появилось понятие субъектов Федерации, которое включает в себя респуб- лики в составе Российской Федерации, автономные образования, края, области.

Совершенно обособленным понятием в структуре бюджет­ного устройства России является понятие консолидированного бюджета, который представляет собой свод бюджетов бюд­жетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных вне­бюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).

Консолидированный бюджет Российской Федерации — это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Федерации.

Консолидированный бюджет субъекта Федерации составля­ют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его территории муниципальных образований. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или Федерации в целом.

Консолидированный бюджет Российской Федерации и ее субъектов не подлежит утверждению в законодательном поряд­ке, а является лишь информационной базой для корректировки бюджетно-финансовой политики соответствующего региона.

Бюджетная система — это не просто сумма доходов и расходов, формируемых на уровне ее отдельных звеньев или уровнях публичной власти. Это действительно система, кото­рая представляет собой единое целое; все составные части этой системы тесно связаны между собой многочисленными видами экономических связей и отношений.

Управление бюджетной системой осуществляется в рамках финансового цикла, входящего в более широкий политический и управленческий цикл разработки политики, принятия поли­тических решений, политического мониторинга и контроля, а также оценки политики и ее модификации на основе результатов такой оценки.

Финансовый цикл представляет совокупность организации, приемов, методов и процессов:

1) связанных с подготовкой и принятием бюджета;

2) связанных с исполнением бюджета;

3) направленных на обеспечение достижения результатов и эффективности управления общественными финансами.

Все три элемента образуют цикл, поскольку реализуются в определенной последовательности и регулируются посред­ством системы целевых установок (принципов), взаимодействие и взаимообусловленность которых и формируют определенную модель бюджетного устройства страны и обеспечивают ее дина­мическое равновесие на всех стадиях бюджетного процесса.

Иначе говоря, принципы — это по существу целевые уста­новки, определяющие вектор развития определенных отноше­ний, но целевая направленность этих принципов реализуется посредством использования определенных экономических ры­чагов — методов бюджетного регулирования.