11.4. Формирование государственного финансового контроля в России

В первой четверти XVIII в. в России закладываются основы финансового контроля: централизуется финансовое управление, наводится порядок в учете государственных ресурсов, начина­ют складываться определенные приемы ревизии отчетности, делается первый опыт законодательного определения функций финансового контроля.

В развитии контроля большую роль сыграло образование в 1711 г. Правительствующего Сената — органа высшего управ­ления. Правительствующий Сенат был законосовещательным учреждением, которому принадлежало право возбуждать и законодательные вопросы. Сенат осуществлял также многочис­ленные функции внутреннего управления, в том числе в области финансового управления. Кроме того, Сенат был высшей судеб- но-апелляционной инстанцией. Наконец, Сенат был органом контроля над управлением, в том числе органом контроля над финансовым управлением.

В начале 1712 г. Сенат создал для ревизий отчетности специальную Счетную канцелярию, которая в 1719—1721 гг. преобразовалась в Ревизион-коллегию и в декабре 1722 г. — в Ревизион-контору при Сенате. Все они не имели местных орга­нов. Порядок контроля устанавливался следующий: все учре­ждения по окончании года должны были по подлинным доку­ментам отревизовать всех подчиненных им должностных лиц и составленные на этой основе "счетные выписки" направлять в Ревизион-контору.

В 30-е гг. XVIII в. со стороны правительства появляется интерес к финансовому контролю. Интерес чисто фискальный: финансовый контроль пытались использовать как орудие уве­личения доходов, орудие взыскания начетов.

При Екатерине II были организованы контрольные учреж­дения в губерниях.

После Крестьянского восстания 1773-1775 гг. под предводи­тельством Е. Пугачева была произведена реорганизация мест­ного управления. Губернии получили однообразное устройство, основанное на формальном разделении административных, финансовых и судебных дел. Финансовые дела находились в ведении казенных палат (в губернских городах) и губернских и уездных казначейств. Казенные палаты обязаны были состав­лять и представлять государственному казначею ведомости о доходах и расходах губернии и ревизовать отчетность. В составе казенных палат были созданы особые экспедиции для свидетель­ства счетов. Местные учреждения освободились от обязанности представлять свою подлинную отчетность на ревизию в Центр.

Одновременно широкое развитие получает внутриведомст­венный контроль. Созданы особые экспедиции для свидетельства счетов в составе Военной коллегии и Адмиралтейств-коллегии (бесплодные, малополезные, как и органы общегосударственного контроля).

Вся организация контроля определялась социально-по­литическими условиями. При наличии органов финансового контроля фактически царствовала полная бесконтрольность в распоряжении государственными средствами. Все беззакония — злоупотребления властей, казнокрадство, взяточничество, притеснение народа — были неразрывно связаны с общим ме­ханизмом управления государством. Финансовый контроль, равно как и все другие политические и правовые учреждения этого исторического периода, являлся орудием укрепления дворянской империи.

28 января 1811 г. на базе Государственной экспедиции для ревизии счетов специальным манифестом Александра I было учреждено Главное управление ревизии государственных счетов во главе с Государственным контролером, приравненное в правах к министерству. В его компетенцию входили ревизия доходов и расходов всех казенных средств и надзор за их движением. В его состав должны были войти финансово-контрольные орга­ны, существующие при ведомствах.

В 1836 г. Главное управление ревизии государственных сче­тов было преобразовано в Государственный контроль, основан­ный на системе генеральных отчетов, которая только создавала видимость контроля.

Местные органы Государственного контроля — контрольные палаты — были созданы в конце 1864 г. в 12 губерниях, а к 1866 г. — во всех. Контрольные палаты, хотя и действовали в пределах губернии, но к губернским учреждениям не относились: они при­надлежали к особым установлениям ведомства Государственного контроля, подотчетным Государственному контролю. Губернское начальство не имело права непосредственно распоряжаться контрольными палатами. Вместо генеральной отчетности была введена документальная ревизия. С этого года, со времени пре­образования кассового устройства и государственного контроля, обязанности по надзору за законностью и правильностью госу­дарственных доходов и расходов были возложены на контроль­ные палаты, подчиненные непосредственно государственному контролеру и Совету Государственного контроля.

Аппарат Государственного контроля строился как система центральных и местных учреждений. Центральными учреж­дениями были департаменты: гражданской, военной, морской, железнодорожной и кредитной отчетности.

Местными учреждениями Государственного контроля явля­лись контрольные палаты и специальные местные учреждения — органы контроля на казенных железных дорогах, в коммерче­ских портах и др.

Все центральные и местные учреждения Государственного контроля выступали первой инстанцией по ревизии отчетности. Второй, высшей инстанцией в составе Государственного кон­троля являлся Совет Государственного контроля. Он руководил ревизионной деятельностью всех учреждений Государственного контроля, разрешал все затруднения, возникающие при ревизии отчетности, утверждая или отменяя постановления центральных и местных учреждений Государственного контроля.

Высшей ревизионной инстанцией в России был Прави­тельствующий Сенат в лице его первого департамента, куда поступали протесты по заключениям Совета Государственного контроля и дела, превышающие власть Совета Государствен­ного контроля.

К концу XIX в. в России насчитывалось 59 контрольных палат. В обязанности контрольной палаты входили надзор за сохранностью казенных сумм путем внезапных проверок казна­чейств и касс специальных сборщиков и наблюдение, с использо­ванием последующей ревизии, за законностью и правильностью поступления государственных доходов и производства расходов в губернии. Ревизии проводились контрольной палатой в тех же пределах и на тех же основаниях, что и центральными учреж­дениями государственного контроля.

С образованием в октябре 1905 г. Совета министров Государ­ственный контролер был включен в его состав. Согласно опубли­кованным 20 февраля 1906 г. манифесту и новым положениям о

Государственном Совете и Государственной Думе к компетенции Думы относилась государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и отчетом по ис­полнению росписи.

Сразу возник вопрос о преобразовании Государственного контроля, чтобы приблизить его к контрольным ведомствам тех стран, где представительным учреждениям обеспечено участие в законодательном процессе. При таком преобразовании участие государственного контролера в составе Совета министров уже не являлось бы целесообразным, а с контрольного органа необ­ходимо было снять административные обязанности. Хотя проект преобразования Государственного контроля по западноевропей­скому образцу в Счетную палату был отклонен, в Положение о Совете министров и в Положение о Государственном контроле было включено разъяснение, что ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не входит в компетенцию Совета министров.

Таким образом, в царской России государственный контролер входил в структуру правительства, но обладал широкими полно­мочиями и определенными гарантиями самостоятельности.

В таком виде Государственный финансовый контроль про­существовал до 1917 г. В марте 1918 г. Государственный контроль Российской империи был упразднен.

В СССР финансовый контроль был организован в конце 1923 г. Основным видом ревизии была последующая проверка оправдательных документов.

В 1926 г. постановлением СНК СССР от 16 сентября 1926 г. финансовый контроль был реорганизован. Его основными за дачами были:

• оценка существующей финансово-хозяйственной дея­тельности ревизуемых учреждении;

• выявление органических недостатков финансово- хозяйственной деятельности и принятие мер к их устранению.

Органами государственного финансового контроля явля­лись:

• Главное управление государственного финансового кон­троля при Народном комиссариате финансов СССР с отделами по ревизии местных органов ведомств СССР (непосредственно подчиненными Главному управлению государственного финан­сового контроля);

• управления государственного финансового контроля при народных комиссариатах финансов союзных республик;

• управления государственного финансового контроля при народных комиссариатах финансов областей, краев и т. д.

В СССР ведущая роль в государственном, в том числе в фи­нансовом контроле, согласно Конституции СССР, принадлежала Советам народных депутатов, важное место отводилось также органам народного контроля. Система, компетенция и порядок деятельности органов народного контроля определялись Зако­ном о народном контроле в СССР от 30 ноября 1979 г. Комитеты народного контроля имели широкие права, в том числе право налагать на виновных должностных лиц взыскания, производить денежные начеты, отстранять от занимаемой должности. Однако, хотя органы народного контроля действительно реализовывали некоторые функции финансового контроля, считалось, что эти функции в социалистическом государстве не являются для них определяющими. Органы народного контроля не имели даже специального аппарата финансового контроля. При очевидной массовости народный контроль не обеспечивал необходимого качества финансового контроля.

По сути своей организация финансового контроля в СССР не изменялась вплоть до его распада. Он оставался ведомственно подчиненным всего лишь одному из министерств, не имея полно­мочия принятия решений по итогам проведенных ревизий.

Основная нагрузка в сфере бюджетно-финансового контро­ля ложилась на Министерство финансов СССР, его Контрольно- ревизионное управление, включая органы на местах. Одной из главных задач этого министерства был контроль за соблюдени­ем государственной финансовой дисциплины, за выполнением предприятиями, учреждениями и организациями финансовых обязательств перед государством. Кроме того, Министерство фи­нансов СССР должно было осуществлять контроль за точным и неуклонным исполнением государственного бюджета министер­ствами и ведомствами СССР, союзных и автономных республик, бюджетными учреждениями и хозяйственными организациями и предприятиями, Госбанком СССР и Стройбанком СССР.

Фактический крах в России на рубеже последнего десяти­летия XX в. административно-командной экономики и вынуж­денный переход страны к рыночным методам хозяйствования (следствием чего стали отказ от преобладания государственной формы собственности и ликвидация в 1990 г. органов народного контроля) подорвали прежние позиции государственного фи­нансового контроля, разрушили его целостную систему. Упразд­нение механизмов контроля за деятельностью исполнительной власти создало почву для многочисленных злоупотреблений и даже хищений государственных средств.

Принятая в 1993 г. Конституция РФ провозгласила построе­ние в России демократического общества. Началось коренное преобразование структуры государственной власти, основанное на принципах бюджетного федерализма и разделения властей. В частности, в Конституции 1993 г. были законодательно закреп­лены государственная и муниципальная формы собственности, в том числе финансовые ресурсы как объект, входящий в понятие "имущество" (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ), а также разделение государственной собственности на государственную собствен­ность Российской Федерации и государственную собственность субъектов Федерации (п. "д" ст. 71, п. "г" ст. 72 Конституции РФ). Однако вопросы финансового контроля в Конституции РФ 1993 г. в свете указанных принципов не нашли должного отражения. Например, в ней отсутствуют указания на контрольные полно­мочия парламента, очень кратко и фрагментарно освещен вопрос организации контроля за исполнением федерального бюджета (ст. 101-103).

В этих условиях реальный контроль за государственными финансами осуществляло только Министерство финансов РФ, но это был внутренний контроль исполнительной власти, и ему подлежали в основном средства федерального бюджета. Регио­нальные органы исполнительной власти, которые, согласно Кон­ституции РФ, получили право самостоятельно распоряжаться государственной собственностью субъектов Федерации, стали создавать собственные финансовые органы и органы финансового контроля. Но это также был только внутренний контроль испол­нительной власти. Деятельность же самой исполнительной власти в финансово-материальной сфере, особенно в условиях масштаб­ной приватизации, оставалась абсолютно бесконтрольной.

В 1995 г. в соответствии с Конституцией РФ был принят Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", согласно которому был создан единственный государственный орган финансового контроля на федеральном уровне, статус, задачи, полномочия, порядок и виды деятельности которого определены отдельным законом.

Создание Счетной палаты РФ, подотчетной Федеральному Собранию РФ, является важным этапом в развитии государст­венного финансового контроля.

Однако создание Счетной палаты РФ, не имеющей своих структурных подразделений в субъектах Федерации, без созда­ния аналогичных счетных палат в субъектах Федерации, не об­разует единой системы контроля. При отсутствии контрольных органов у исполнительной власти субъектов и органов местного самоуправления, при отсутствии полномочий по ревизованию бюджетов регионов у КРУ Минфина России по-прежнему осу­ществлялось практически бесконтрольное расходование бюд­жетных средств.