10.2 Стратегическое и операционное бюджетное планирование

- прогнозированию социально-экономического развития;

- программно-целевому планированию;

- стратегическому контролю.

Стратегическое планирование в масштабах реализации общегосудар­ственных направлений развития выражается в установлении:

- общих принципов организации и функционирования системы госу­дарственного стратегического планирования;

- порядка осуществления процесса государственного стратегического планирования;

- основ и порядка применения классификации целей социально-эконо­мического развития;

- целей социально-экономического развития Республики Казахстана и приоритетов социально-экономической политики, а также способов дости­жения целей;

- основных требований к содержанию документов государственного стратегического планирования, порядка их разработки, рассмотрения и утверждения;

- порядка координации деятельности органов государственной власти в сфере государственного стратегического планирования;

- разработке и рассмотрении проектов документов государственного стратегического планирования, утверждение документов государствен­ного стратегического планирования, разрабатываемых на общегосудар­ственном уровне;

- методическом обеспечении и методологическом руководстве разра­ботки документов государственного стратегического планирования;

- стратегическом контроле социально-экономического развития Рес­публики Казахстан

В соответствии с обозначенными направлениями стратегического пла­нирования в его функции входит:

- определение внутренних и внешних условий и тенденций социально- экономического развития, а также выявление возможностей и ограничений социально-экономического развития;

- определение целей социально-экономического развития Республики Казахстан и приоритетов социально-экономической политики;

- выбор путей и способов достижения целей, обеспечивающих наи­большую эффективность использования имеющихся ресурсов;

- формирование комплексов мероприятий, обеспечивающих достиже­ние целей социально-экономического развития в соответствующих сфе­рах социально-экономического развития;

- определение необходимых ресурсов для достижения целей и задач социально-экономического развития;

- координация планируемых действий по достижению целей социаль­но-экономического развития между центральным и региональным уровня­ми государственной власти, бизнесом и обществом;

- осуществление стратегического контроля;

- научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение госу­дарственного стратегического планирования социально-экономического развития.

В 2007 году Постановлением Правительства Республики Казахстан № 1297 была утверждена Концепция по внедрению системы государственно­го планирования, ориентированного на результаты, которая предусматри­вает внедрение новых подходов к разработке и содержанию программных документов, качественный пересмотр процедуры формирования бюджет­ных программ. Данная Концепция излагает основу стратегического пла­нирования в Казахстане.

Новая система стратегического планирования направлена на:

- обеспечение эффективной гармонизации существующего в Казах­стане стратегического, экономического и бюджетного планирования:

- ориентирование деятельности государственных органов на достиже­ние стратегических целей и задач государства, получение конкретных результатов:

- обеспечение перехода от краткосрочного бюджетного планирования к среднесрочному, прозрачное распределение и максимально эффективное управление бюджетными средствами в соответствии с приоритетами го­сударственной политики:

- внедрение комплексной оценки эффективности деятельности госу­дарственных органов, направленной на анализ качества государственных услуг, результатов реализации программных документов.

Каждый уровень новой системы государственного планирования - это самостоятельный программный документ. Система объединяет стратеги­ческие программные документы, включая Стратегию «Казахстан-2030», долгосрочные стратегии развития страны, ежегодные послания главы го­сударства народу Казахстана, государственные программы и программы социально-экономического развития территории. Построение логической вертикали государственного планирования предполагает:

- переход к системе стратегического планирования в государственных органах как к основному инструменту реализации социально-экономичес­кой политики Правительства, усиливающей самостоятельность и ответ­ственность государственных органов за результаты деятельности:

- увязку задач стратегических планов государственных органов с бюджетными программами, разработкой системы количественных и каче­ственных показателей оценки промежуточных и конечных результатов деятельности государственных органов:

- разработку государственными органами системы конкретных стра­тегических целевых индикаторов:

- внедрение системы мониторинга достижения государственными орга­нами стратегических целей и соответствующих конечных результатов:

- усиление самостоятельности и ответственности государственных органов при разработке и реализации их планов с учетом внедрения новых подходов к государственному планированию.

Новый Бюджетный кодекс был полностью разработан с условием со­здания законодательной основы перехода на систему государственного планирования и бюджетирования, ориентированных на результаты, и трех­летнее бюджетное планирование. В соответствии с новыми подходами в стратегическом планировании расширяется самостоятельность и ответ­ственность администраторов бюджетных программ.

Так, устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты финансиро­вания на выполнение определенных функций и программ, а детализация направлений использования этих расходов осуществляется самими адми­нистраторами бюджетных программ. Кроме того, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов Ответственность за принятие реше­ний делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последую­щий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка дея­тельности администраторов бюджетных программ ведется по достигну­тым результатам.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов, эта модель позволила перейти к трехлетнему бюджетному пла­нированию. В рамках такого подхода каждый бюджетный цикл начинает­ся с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответству-

Рисунок 10.4 -Новая система государственного планирования основа планирования бюджета

ющий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы.

Новая система государственного планирования Республики Казахстан включает в себя следующие взаимосвязанные уровни.

При этом с точки зрения ориентации бюджета на конечные результаты основополагающее значение имеет включение в среднесрочный финансо­вый документ ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигно­ваний между администраторами программ на трехлетний период.

Этапы стратегического планирования непосредственно включают сле­дующие элементы:

- стратегический анализ/аудит - анализ ситуации в отрасли с позиции субъекта стратегического планирования, который стремится выявить су­ществующие во внешней среде процессы и тенденции:

- собственно стратегическое планирование - формулирование Страте­гии = определение целей и основных направлений устойчивого социально- экономического развития отрасли в динамичной конкурентной среде. Со­здание конкретизирующих образ будущего программ и проектов:

- стратегическое управление - управление действиями государства, бизнеса и населения, направленными на достижение стратегических целей и реализацию проектов, включая:

- бюджетирование и финансирование реализации Стратегии (БОР);

- мониторинг и внутренний контроль:

- внешний аудит.

После прогноза социально-экономического развития и прогноза бюд­жетных параметров значительное место в системе стратегического плани­рования занимает стратегический план государственного органа.

Стратегические планы разрабатываются государственными органами - администраторами бюджетных программ и охватывает всю сферу их деятельности, включая деятельность подведомственных им организаций (соответствующую отрасль в целом). Стратегический план государствен­ного органа определяет основные направления, цели и задачи государ­ственного органа на 3-х летний период во взаимосвязи с выделяемыми ему бюджетными лимитами.

Бюджетные программы разрабатываются в пределах прогнозного объе­ма бюджетных средств, предусмотренных администратору бюджетных программ в прогнозе социально-экономического развития и бюджетных параметров.

Стратегический план государственного органа представляет собой документ, определяющий стратегические направления, цели, задачи, по­казатели результатов деятельности государственного органа, включаю­щий бюджетные программы.

Стратегические планы государственных органов после утверждения соответствующего бюджета дорабатываются, утверждаются до 25 де­кабря текущего года и подлежат опубликованию в СМИ в течение 10 календарных дней с обеспечением защиты государственных секретов. Вне­сение изменений и дополнений в стратегический план государственного органа допускается в случаях:

1) уточнения бюджета;

2) изменения законодательных актов Республики Казахстан;

3) принятия новых либо внесения изменений в стратегические и про­граммные документы во исполнение поручений Президента Республики Казахстан;

4) изменения функций, структуры государственного органа.

В двухнедельный срок со дня утверждения стратегических планов го­сударственных органов руководители государственных органов разраба­тывают меморандумы.

Меморандум представляет собой документ, подтверждающий намере­ния руководителя государственного органа обеспечить в пределах бюд­жетных средств, предусмотренных в республиканском бюджете на оче­редной финансовый год, достижение прямых и конечных результатов дея­тельности государственного органа, предусмотренных в стратегическом плане. Меморандум государственного органа утверждается на очередной финансовый год.

Верховный Суд, Конституционный Совет, Хозяйственное управление Парламента Республики Казахстан, Центральная избирательная комиссия и исполнительные органы, финансируемые за счет местных бюджетов, меморандумы не утверждают.

Для реализации стратегического плана государственный орган разра­батывает операционный план. Операционный план - документ, содержа­щий конкретные действия государственного органа в текущем финансо­вом году, увязанные по ресурсам, ответственным исполнителям и срокам осуществления мероприятий по достижению целей, задач и показателей результатов стратегического плана.

В отличие от стратегического планирования оперативное планирова­ние касается конкретных операций, действий, их последовательности, со­ставления конкретных графиков, четкого определения ресурсов, необхо­димых для выполнения тех или иных пунктов плана, отраженных в графи­ках и т.п. В целом оперативное планирование можно считать стадией детализации, операционализацией стратегии, перевода ее в конкретные показатели деятельности различных структур и организаций.

Планы, которые составляются для всего государственного органа в целом, устанавливают его общие цели и призваны обозначить текущее положение государственного органа в среде, в которой он работает, при­нято считать стратегическими планами. Планы, детально описывающие способы достижения общих целей государственного органа, получили на­звание операционных планов. В качестве отличий стратегических планов от операционных можно выделить: временные рамки, область охвата и то, включает ли план конкретный набор организационных целей. Операцион­ные планы охватывают более короткие периоды времени. Так, например, планы государственного органа на квартал, месяц, декаду почти всегда бывают именно операционными.

Операционный план государственного органа разрабатывается в рам­ках трехлетнего Стратегического плана государственного органа. В опе­рационных планах подробно прописываются мероприятия, этапы их вы­полнения, ответственные исполнители и ожидаемые результаты, в основ­ном это показатели непосредственных (прямых) результатов деятельности. При этом, необходимо отметить, что выбирать нужно такие показатели результативности, которые в значительной степени зависят от работы исполнителя.

Исходя из вышеизложенного, можно отметить, что составляющими операционного плана деятельности являются:

- постановка задач;

- описание деятельности (разработка мероприятий);

- выбор показателей результативности;

- финансовое обоснование;

- мониторинг показателей результативности;

- оценка результатов.

Для реализации операционных планов необходимо проводить монито­ринг и своевременно составлять отчеты, позволяющие вовремя скорректи­ровать действия для достижения запланированных целевых показателей.

При системе бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), важными являются не только вопросы достижения целей, которые ставит перед собой государственный орган, но также вопросы о выборе приори­тетов для финансирования, особенно в условиях жестких ресурсных огра­ничений. Например, такие вопросы: на какие из существующих программ должны выделяться бюджетные средства в первую очередь, какие про­граммы можно безболезненно сократить, на какие требуется увеличить расходы и чем надо пожертвовать, чтобы выделить средства на такое увеличение?

Очевидно, что только обоснованные ответы на все эти вопросы позво­лят сформулировать стратегию и тактику деятельности государственных органов, оказывающих услуги населению. В этих условиях мониторинг становится (и должен повсеместно стать) элементом повседневной дея­тельности государственных органов управления.

К негативным аспектам прежней системы межбюджетных отношений в Казахстане, обусловивших необходимость перехода к БОР, можно отнес­ти следующие моменты:

1) система не создавала в полной мере условия для обоснования закреп­ления расходных полномочий для каждого уровня бюджетов;

2) трансферты стали превалирующей формой финансовой поддержки из республиканского бюджета, устранив альтернативные варианты реше­ния проблемы бюджетной обеспеченности регионов. В целом отсутство­вал комплексный подход к выравниванию социально-экономического раз­вития регионов с учетом целевых государственных программ;

3) в системе межбюджетных отношений не уделялось должного внима­ния институциональным реформам, направленным на сокращение бюд­жетных расходов;

4) отсутствовала должная заинтересованность органов государствен­ной власти и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов;

5) отсутствовала нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах;

6) не решается главная проблема по сокращению дотационности бюдже­тов регионов, устранению необоснованных встречных финансовых потоков;

7) трансферты из республиканского бюджета касались лишь текущих расходов и не влияли на территориальное перераспределение государст­венных инвестиций;

8) нерешенность проблем межбюджетных отношений влияет на усиле­ние противоречий между центральными органами государственной влас­ти с органами местного самоуправления.

Ключевые слова: стратегическое планирование, прогнозирование, прог­раммно-целевое планирование, стратегический контроль, бюджетный цикл, результативность бюджетныгх расходов, операционныгй план.