1.2.5. Регулирование российского финансового рынка

Этап 1 (1991 — 1996 гг.). Регулирование финансового рынка было производным от приватизации и осуществлялось Госко­мимуществом и Минфином РФ.

Этап 2 (1996 — 2000 гг.). Перестройка регулирования в со­ответствии с требованиями Закона "О рынке ценных бумаг" (1996 г.) и попытка сконцентрировать регулирование в ФКЦБ при активном участии саморегулируемых организаций участ­ников рынка.

Этап 3 (2000 — 2004 гг.). Нарастание проблем регулирова­ния, связанных с усилением его ведомственного характера и дроблением объекта регулирования, что особенно проявилось в ходе реализации пенсионной реформы.

Этап 4 (2004 г. — настоящее время). Первый этап реформы системы регулирования финансового рынка. Формирование по­требности в создании мегарегулятора.

На протяжении всего времени становления российского финансового рынка отсутствовал единый подход со стороны го­сударственных органов регулирования к трактовке экономичес­кого содержания, структуры финансового рынка как объекта регулирования. До недавнего времени, точнее до марта 2004 г., регулирование финансового рынка в нашей стране осуществ­лялось по его сегментам. Каждый финансовый рынок был зак­реплен за тем или иным органом государственного управления, чья сфера компетенции была обусловлена деятельностью фи­нансовых институтов, действующих на том или ином финансо­вом рынке^[34]. В основном регулирование заключалось в предъяв­лении требований к финансовым организациям. На второй план отходило регулирование финансовых инструментов, которыми оперировали финансовые институты.

Важно понимать, что в современных условиях главный принцип регулирования финансового рынка — принцип систем­ности организации регулирования — не обеспечивается.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполни­тельной власти" была упразднена Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) и создан единый орган регулиро­вания финансовых рынков Федеральная служба по финансо­вым рынкам (ФСФР). Она наделена полномочиями, ранее отно­сившимися к ФКЦБ, Министерству РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерству труда и социального развития РФ. Таким образом, был сделан важный шаг к реализации в России общемировой тенденции консолидации регулирования финансового рынка, т. е. тенден­ции объединения финансовых регулятивных функций в рамках одной структуры. Речь идет о так называемом мегарегуляторе.

Мегарегулирование — широко распространенная, но не до­минирующая модель организации финансовых рынков. Мега- регуляторы действуют более чем в 40 странах. Например, уже несколько лет они работают в Швеции, Дании, Корее, Венгрии. В Канаде он осуществляет надзор за банковской деятельностью и страховыми компаниями, в Люксембурге — за банками и инвес­тиционными компаниями. В Великобритании, Австралии, Кана­де, Сингапуре мегарегуляторы выполняют надзорные функции и устанавливают правила. В Японии, Корее, Венгрии, Дании, Нор­вегии, Швеции и Финляндии такой орган наделен лишь надзор­ной, но не нормотворческой и регулирующей функциями.

Создание в РФ единого органа регулирования финансового рынка было связано с необходимостью сокращения государ­ственных расходов на надзор и регулирование. Кроме этого, финансовые институты стремились к перекрестному предложе­нию финансовых продуктов и услуг^[35].

В Стратегии развития финансового рынка РФ на 2005-2008 гг., разработанной ФСФР, определена необходимость создания еди­ного регулирующего органа, т. е. мегарегулятора. Следует от­метить, что по некоторым направлениям совершенствования системы регулирования финансового рынка Россия использует опыт Франции. Там надзор за банками осуществляет Банк Франции, а за небанковскими финансовыми институтами — регулятор, который контролирует весь небанковский сектор финансового рынка.

В настоящее время в разных странах сформировались две модели построения организационно-экономического механизма регулирования финансового рынка. Первая, секторально-ин­ституциональная, модель связана с тем, что регулирование осуществляется различными органами управления дифферен­цированно по группам финансовых институтов. Функциональ­но-целевая модель основывается на том, что функции установ­ления норм, контроля, надзора или защиты прав инвесторов осу­ществляются различными органами управления. В последнее время большинство стран переходят к функционально-целевой модели регулирования финансового рынка, и многие развитые страны уже ее имеют. В некоторых государствах с развиваю­щимся финансовым рынком переход только осуществляется, например в Казахстане, Украине, Венгрии.

Кроме этого, зарубежный опыт показывает, что целесооб­разно выделять три уровня регулирования финансового рын­ка: законодательные органы, государственные регулятивные органы, саморегулируемые организации.

Работа законодательных органов состоит в законодатель­ной деятельности Федерального Собрания РФ и направлена на законодательное закрепление положений нормативных актов ведомств, подтвердивших на практике свою эффективность.

В системе государственных регулятивных органов, осу­ществляющих функции регулятора финансового рынка, в ка­честве наиболее значимых субъектов регулирования следует назвать Правительство РФ, ФСФР, Минфин РФ, Федеральную службу по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) и Банк России. К сожалению, на правительственном уровне отсутству­ет координация усилий экономических ведомств на финансовом рынке, даже в отношении подготовки проектов законов.

Важными участниками финансового рынка многих стран яв­ляются саморегулируемые организации как самостоятельный уро­вень в системе регулирования финансового рынка. В качестве при­мера можно привести деятельность таких СРО, как SWIFT, ECSDA (Европейская ассоциация центральных депозитариев), ICMA (Международная ассоциация рынков капитала)^[37]. На уровне ЕС от них исходят многие технологические и правовые инициативы.

Анализ мировой практики функционирования СРО на фи­нансовом рынке показывает, что они существуют почти во всех сегментах финансового сектора за исключением банковских си­стем, в которых действуют профессиональные ассоциации без статуса саморегулируемых организаций. Исключение составля­ют СРО участников межбанковского денежного рынка и локаль­ных платежно-расчетных систем. СРО преимущественно созда­вались участниками рынка ценных бумаг, платежно-расчетных систем, институтов кредитных историй, а также страхового рынка. Наиболее ярким примером может быть Национальная ассоциация дилеров на рынке ценных бумаг США, членом ко­торой согласно федеральному закону в обязательном порядке является каждый участник рынка. Круг ее полномочий весьма широк: от функций регламентации и надзора за деятельностью участников до обучения и переподготовки кадров. При этом СРО не ограничиваются национальными рынками. Еще в 1937 г. была создана Международная ассоциация страховых посредников, которая объединяет 50 национальных ассоциаций из 32 стран общим числом примерно 250 тыс. профессиональных страховых посредников.

В России работа над проблемой развития саморегулирова­ния ведется уже давно, особенно в сфере банковской деятель­ности. В настоящее время существует ряд некоммерческих орга­низаций, которые официально не являются СРО, но выполняют фактически их функции, в частности Ассоциация российских банков, Ассоциация региональных банков "Россия". Активно обсуждается проект федерального закона "О саморегулируемых организациях".

На фондовом рынке России уже давно действуют следую­щие СРО (табл. 1.5).

В сфере страхования отметим такие саморегулируемые организации как Всероссийский союз страховщиков, Российс­кий союз автостраховщиков, Национальный союз страховщи­ков ответственности. В августе 2007 г. был создан Национальный союз агростраховщиков.

В настоящее время обсуждается проект федерального за­кона "О регулировании предпринимательской деятельности на финансовых рынках". Он содержит самые новые тенденции в области регулирования предпринимательской деятельности на финансовом рынке, которые демонстрируют развитые страны мира. Отметим основные из них.

Тенденция 1. Отказ от секторально-институционального регулирования, которое базируется на четком разграничении сегментов финансового рынка и соответственно создании для каждого из них своего регулятора.

Тенденция 2. Формирование единого органа регулирования и контроля за предпринимательской деятельностью на финан­совых рынках. Они уже работают во многих странах мира. На­пример, Великобритания была первой страной, где появился такой регулятор.

Необходимость создания мегарегулятора финансового рын­ка в России обусловлена рядом предпосылок. Экономическая сущностная предпосылка состоит в том, что в основе любой фи­нансовой деятельности и финансовой услуги лежат тождествен­ные друг другу признаки независимо от того, какой финансо­вый институт ее оказывает (банк, инвестиционная или страхо­вая компания и др.). Все финансовые услуги имеют одну и ту же экономическую основу — привлечение денежных средств кли­ентов и управление ими с целью получения дохода как для вла­дельца этих средств (вкладчик, инвестор), так и самого финан­сового института. Организационная предпосылка создания еди­ного регулирующего органа финансового рынка связана с необ­ходимостью ликвидации ведомственных барьеров регулирова­ния в российских условиях. Институциональная предпосылка состоит в том, что в России необходимо интенсивно развивать все виды финансовых институтов. В настоящее время финан­совый рынок разбалансирован, поскольку уровни развития раз­личных сегментов рынка существенно отличаются. Слабо раз­виты страховые компании, институты коллективных инвести­ций. Финансовые посредники должны регулироваться из еди­ного центра — национального мегарегулятора.

Тенденция 3. Отказ от доминирующей роли государства в системе регулирования финансового рынка. Регулятор стано­вится неправительственным государственно-общественным органом, который будет функционировать как коммерческая организация на началах самоокупаемости или смешанного фи­нансирования государством и участниками финансового рын­ка. Фактически единый регулятор представляет собой СРО с долей участия государства. Он будет работать в тесном контак­те с другими СРО финансового рынка, что значительно повы­сит роль саморегулирования на российском финансовом рынке.

Эксперты считают, что основная проблема, которая не ре­шена в данном проекте закона, — это статус мегарегулятора. Это должен быть "орган вне органов". Юридический статус ме- гарегулятора может быть определен по-разному. Первый вари­ант — создание мегарегулятора в виде некоммерческой орга­низации, тем более что уже принят Федеральный закон "О не­коммерческих организациях", где прописан статус государ­ственной корпорации. Второй вариант — внесение изменений в Гражданский кодекс РФ и введение понятия "юридического лица публичного права". Таким образом, вопрос о поэтапном создании мегурегулятора, т. е. объединении полномочий и фун­кций по регулированию, контролю, надзору за всеми сегмента­ми финансового рынка РФ под эгидой одного регулирующего органа, является особенно актуальным в настоящее время.