§ 1. Становление банковской системы России и ее нормативно-правовое регулирование в XVIII — начале XX века

Вплоть до отмены крепостного права практически все кредит­ные учреждения в России были казенными, причем большинство

из них обладало не столько банковскими, сколько ростовщически­ми чертами. Так, уже первая попытка правительства организовать проведение кредитных операций (в соответствии с Указом Анны Иоанновны от 28 февраля 1733 г.) вылилась в создание «не банка, а не более как казенного ломбарда»[413].

Имея в виду совершенное отсутствие кредитных учреждений и огромное вследствие этого «лихоимство ростовщиков», Императ­рица Анна Иоанновна повелела открыть ссуды из Монетной кон­торы, из 8% годовых, под залог золота и серебра, в размере 3/4 стоимости по указной цене, но при этом предписывалось «алмаз­ных и прочих вещей, также деревень и дворов под залог или выкуп не брать». Кредитные операции Монетной конторы были очень незначительны и, вероятно, вскоре были прекращены, так как кроме упомянутого указа «не встречается дальнейших следов их существования»[414].

Из дореформенных правительственных инициатив в банков­ской сфере, по большей частью неудачных из-за неумения приме­нить зарубежный опыт, плохой организации такого сложного вида кредитования, как ипотечное (на котором в тот период специали­зировалось подавляющее большинство крупных казенных кредит­ных учреждений), неаккуратности платежей заемщиков и злоупо­треблений чиновников[415], достойны упоминания следующие.

13 мая 1754 г. Правительствующим Сенатом были учреждены сословные банки двух видов:

1) государственные заемные банки для дворянства (в Москве и Санкт-Петербурге) — для краткосрочного (а с 1761 г. — и долго­срочного) ипотечного кредитования дворян, выдававшие кредиты не более 10 тыс. руб. в одни руки, из 6%, сроком на год, под залог:

а) золота, серебра, изделий из алмазов и жемчуга — в размере 1/3 стоимости; б) имений, сел и деревень с людьми и со всеми угодья­ми, по 500 руб. на 50 душ;

2) Банк для поправления при Санкт-Петербургском порте ком­мерции и купечества — для предоставления местным купцам крат­косрочных ссуд под залог товаров, золота и серебра, а также под свидетельства и «аттестаты» городских магистратов, представляв­шие собой род поручительства, а позже и под векселя. Кредиты выдавались в размере 3/4 стоимости заложенных товаров, сроком на 1—6 месяцев.

Деятельность этих первых кредитных учреждений не оправдала ожиданий правительства. Казенные капиталы, выданные банками, были розданы в первые годы в сравнительно немногие руки, в ко­торых деньги и продолжали оставаться; помещики не только не возвращали деньги в срок, но большей частью не платили и про­центов; предписанная законом продажа просроченных залогов на деле не применялась; правильный бухгалтерский учет отсутство­вал; отчеты, представляемые Императрице, составлялись только приблизительно. В этих условиях персонал банков не удержался от злоупотреблений, которые тем не менее вскрывались, вслед­ствие чего Купеческий банк неоднократно лишался самостоя­тельности и ставился в подчинение Коммерц-коллегии. Неудов­летворительное положение дел в банках отразилось в указе Им­ператора Петра III от 26 июня 1762 г. «Учрежденные для дворян­ства и купечества ... банки имели служить для вспоможения всему обществу, но Нам известно, что следствие весьма мало со­ответствовало намерению и банковые деньги остались по большей части в одних и тех же руках, в кои розданы с самого начала, — говорилось в указе.

В результате в 1785 г. С.-Петербургский и Московский дворян­ские банки были закрыты; из купеческого банка выдача новых кре­дитов была прекращена в 1770 г., а в 1782 г. банк был закрыт.

Указом Екатерины II от 21 июня 1764 г. для поощрения внешней торговли открываются два портовых коммерческих банка (в Петер­бурге и Астрахани) с более жесткими требованиями к заемщикам. Цель открытия этих банков состояла в стремлении оказывать со­действие внешней торговле. Астраханский банк находился в пол­ном ведении местного губернатора, в обязанности которого входил выбор директора «из надежных офицеров», а также «потребного числа служителей». Однако и опыт этих банков оказался неудач­ным: первый банк в 1770 г. прекратил кредитные операции в связи с истощением денежных ресурсов, а второй после большого пожара 1767 г. превратился в благотворительное учреждение[416].

Манифестом от 20 ноября 1772 г. в ведомстве Опекунских сове­тов воспитательных домов в обеих столицах были открыты Сохран­ные и Ссудные казны[417], первые из которых принимали вклады на срок и до востребования и выдавали среднесрочные ссуды под залог имений, а вторые выдавали краткосрочные ссуды под залог золота, серебра и алмазных изделий, используя для своих операций сред­ства Сохранных казен и уплачивая им за это определенный про­цент.

Указом от 17 ноября 1775 г. во всех губернских городах учрежда­ются Приказы общественного призрения, получившие право при­ема вкладов под проценты и выдачи краткосрочных ссуд под залог недвижимости, которые вскоре, вопреки первоначальному замыс­лу, приобрели характер долгосрочных ипотечных учреждений. От Сохранных казен они отличались тем, что могли выдавать ссуды под залог недвижимости лишь той губернии, в которой они сами находились.

В 1786 г. на базе Петербургского и Московского заемных банков для дворянства учреждается Государственный заемный банк (устав Высочайше утвержден 23 декабря 1786 г.) для выдачи долгосрочных ссуд под залог определенных видов недвижимости дворянам и го­родам[418].

Указом Павла I от 18 декабря 1797 г. учреждается Вспомогатель­ный для дворянства банк, отличительной чертой которого была выдача долгосрочных ипотечных ссуд не деньгами, а особыми бан­ковыми билетами, которые, будучи обеспечены ипотекой и допол­нительно гарантированы правительством, были обязательны к приему как частными лицами, так и казной по нарицательной сто­имости, принося определенный годовой доход. «Главный недоста­ток этого кредитного учреждения заключался в том, что банковым билетам был придан принудительный курс, так что, явившись как бы замаскированным выпуском ассигнаций, они не могли приоб­рести себе доверия самостоятельных, реально обеспеченных кре­дитных обязательств»[419].

В царствование Павла I в 1797 г. при Ассигнационном банке были основаны учетные (эсконтные) конторы, организационно со­стоявшие из Вексельной учетной конторы, Конторы для выдачи ссуд под товары и страховой. Операции Контор, согласно уставу должны были носить вполне коммерческий характер. Деятельность этих Контор вследствие ничтожного развития вексельного оборота и за отсутствием средств, ибо выпуски ассигнаций при усиливаю­щемся финансовом расстройстве страны не могли в достаточной степени служить экономическим целям, была ничтожна и не могла оказать достаточного влияния на торговлю и промышленность тог­дашней России[420]. '

В целях упорядочения денежного обращения и совершенство­вания системы кредитных учреждений в начале XIX в. в России впервые создаются специализированные государственные органы по регулированию кредитной деятельности: в 1810 г. — Комиссия погашения государственных долгов, а в 1817 г. (утвержденным 7 мая Мнением Госсовета) — Совет государственных кредитных установлений (далее — Совет ГКУ), которому поручалось ревизо­вать деятельность кредитных учреждений, а также составлять и рас­сматривать все законопроекты, затрагивающие кредитную сферу (в Совет ГКУ вошли министр финансов, председатель Госсовета, Го­сударственный контролер и двенадцать представителей, избирав­шихся дворянством и купечеством, по шесть от каждого сословия)[421].

Манифестом Александра I от 7 мая 1817 г. (в соответствии с проектом министра финансов Гурьева) был создан Государствен­ный коммерческий банк (далее — Коммерческий банк)[422], учрежде­ние и деятельность которого первоначально финансировались из казны. В манифесте от 7 мая 1817 г. об открытии Государственного коммерческого банка учреждение новой кредитной организации мотивировалось следующим образом: «Желая открыть купечеству вящие способы к облегчению и расширению оборотов, признали Мы за благо, вместо существующих ныне Учетных контор, коих действие по маловажности их капиталов и разным неудобствам в образовании их замеченным, не приносить торговле ощутительной пользы, учредить Государственный коммерческий банк».

Банку было предоставлено право принимать вклады (в том числе впервые для осуществления бесплатных переводов — трансфер­тов — по своим книгам, т.е. по схеме жиробанков), выдавать ссуды под залог товаров и учитывать, взимая учетный процент, простые и переводные векселя преимущественно российских подданных, за­нимающихся торговлей, производством или банковской деятель­ностью, а также векселя российских торговых компаний. Уставом Коммерческого банка впервые в российской практике было уста­новлено, что банковский капитал и вклады не подлежат налогооб­ложению, описи или секвестру по частным или казенным искам, равно как и использованию для финансирования государственных расходов (последнее положение на протяжении более полувека ос­тавалось только декларацией). При этом, однако, государство со­храняло определенный контроль над Банком путем использования права назначения половины директоров (другая половина избира­лась петербургским купечеством) и утверждения министром фи­нансов решений Правления, связанных с активными операциями Банка. К 1852 г. Банк имел всего 12 местных отделений.

Что же касается частной и общественной инициатив в сфере кредитования, то до середины XIX в. они практически отсутство­вали.

Во второй четверти XIX в. система государственных кредитных учреждений не претерпела существенных изменений, а норматив­ные акты, которых было принято немало, не внесли ничего суще­

ственно нового, будучи направлены лишь на более подробную рег­ламентацию внешней стороны деятельности кредитных учрежде­ний, что наряду с тенденцией к уменьшению объемов кредитова­ния и снижению частнопредпринимательской активности в бан­ковской сфере, представлявшим суть государственной кредит­ной политики, привело к полному финансовому застою и не­обходимости ликвидации старых кредитных учреждений в конце 50-х гг., когда с очевидностью назрели радикальные общественно­политические, экономические и правовые реформы[423].

В результате этих реформ начали складываться социально-эко­номические предпосылки перерастания существующих в стране казенных кредитных учреждений в кредитно-банковскую систему.

Именно в 50-х гг. XIX в. резко возросли вклады в государствен­ные кредитные учреждения, что объяснялось, с одной стороны, крупными эмиссиями кредитных билетов в связи с Крымской вой­ной (1853—1856 гг.), а с другой — отсутствием возможностей более прибыльного помещения средств в условиях послевоенной эконо­мической депрессии.

Однако чрезмерное накопление вкладов в условиях существо­вавшей тогда кредитной системы поставило государственные кре­дитные учреждения в весьма затруднительное положение[424]. Им при­ходилось или, рискуя ликвидностью, перемещать средства из крат­косрочных вкладов в долгосрочные ссуды, или, вообще не осу­ществляя активных операций, выплачивать вкладчикам проценты и, следовательно, терпеть убытки[425]. Все это свидетельствовало о на­сущной необходимости реформирования кредитных учреждений.

В результате (по инициативе министра финансов П.Ф. Брока) был издан Указ от 20 июля 1857 г., снизивший годовой процент по частным вкладам с 4 до 3, а по казенным — до 1,5 с целью «устра­нения предвидимых для банковых установлений ущербов от скоп­ления весьма значительных капиталов, которым установления сии по свойству своих оборотов не могут доставить надлежащего дви­жения, а равно с целью дать праздным капиталам направление более соответственное пользам государства»[426]. Закулисная сторона дела заключалась в стремлении определенной группы иностранных и российских коммерсантов, учредивших Главное общество рос­сийских железных дорог, спровоцировать массовое изъятие вкла­дов из банков и постараться направить их на приобретение ценных бумаг Общества, что им и удалось в полной мере[427].

Вообще, до финансовой реформы 1860-х гг. в России не было подлинно банковского кредитования: в условиях, когда необходи­мые экономические предпосылки еще не сформировались, основ­ной целью создания подавляющего большинства дореформенных кредитных учреждений являлось, по существу, не кредитование, а скрытое финансирование российского дворянства.

В целом, в дореформенных кредитных учреждениях закрепо­щен был в пользу казны и помещиков не только труд, но и капитал. «Система Екатерининских банков, особенно в том виде, как она была усовершенствована Канкриным, только то значение и имела, что она была превосходно приспособлена к особенностям русского государственного и народного хозяйства: казенные банки были ис­кусственными органами для закрепощения капитала — для при­нуждения его служить главнейшим образом, даже почти исключи­тельно нуждам казны и помещиков. Это свое назначение они ис­полняли очень хорошо, пока под ними была прочная почва: пока крепостное право стояло незыблемо. Но раз это основание начало расшатываться — банки неминуемо должны были рухнуть»[428].

В 1859 г.- были приняты решения, положившие начало новому этапу развития кредитно-банковской системы России. Согласно этим решениям: 1) были ликвидированы все существовавшие госу­дарственные кредитные учреждения; 2) прекращен прием вкладов в Заемный банк, Сохранные казны и Приказы общественного при­зрения; эти учреждения перешли в подчинение к министру финан­сов; 3) прекращен прием вкладов до востребования в Коммерчес­кий банк; 4) снижен процент по вкладам с 3 до 2; 5) создана Комис­сия для разработки проекта устройства земских банков (она просу-

хцествовала лишь до начала 1860 г.; разработанный ею проект По­ложения о земских кредитных обществах так и не был утвержден)[429].

Указом от 31 мая 1860 г. был упразднен Заемный банк, а его дела переданы в Петербургскую сохранную казну, чья деятельность, как и всех Сохранных казен и Приказов, была ограничена производст­вом расчетов со своими заемщиками и передачей получаемых от них сумм в учрежденный тем же Указом Государственный банк России (далее — Госбанк)[430], к которому перешли все дела Государ­ственного коммерческого банка[431].

В соответствии сУставом 1860г. на Госбанк возлагалась выпла­та процентов и основных сумм по переданным в его ведение вкла­дам в ранее существовавшие кредитные учреждения и 5-процент­ным банковым билетам[432] за счет средств Государственного казна­чейства, а также обмен и размен кредитных билетов.

Госбанк получил также право осуществлять следующие ком­мерческие операции: 1) учет векселей и других срочных бумаг (учетная ставка определялась правлением не реже, чем раз в две недели); 2) покупку и продажу золота и серебра; 3) получение пла­тежей за счет доверителей; 4) прием вкладов на хранение, на теку­щий счет и на «обращение из процентов»; 5) производство ссуд (кроме ипотечных) под залог драгоценных металлов, товаров и про­центных бумаг (государственных, гарантированных или облигаций земских кредитных обществ); 6) покупку и продажу процентных бумаг за счет доверителей и за свой счет (последнее — на сумму, не превышающую его собственный капитал). Вклады в Госбанк не подлежали ни описи, ни отчуждению по каким бы то ни было взыс­каниям и не могли быть использованы для покрытия государствен­ных расходов.

Госбанк находился в ведении министра финансов и под наблю­дением Совета государственных кредитных установлений. Послед­ний надзирал за соответствием действий Госбанка его уставу, рас­сматривал и утверждал его годовой отчет, а также распределял (в соответствии с предложениями министра финансов) его прибыль.

Непосредственное руководство Госбанком осуществляли Уп­равляющий банком и Правление в составе Управляющего, его то­варищей (заместителей), шести директоров и трех депутатов от Со­вета ГКУ, избиравшихся Советом из петербургского дворянства и купечества.

При Правлении Госбанка состоял Учетный и Ссудный комитет, рассматривавший предъявляемые к учету векселя; комитет состоял из Управляющего Госбанком (председатель комитета), его товари­щей, двух директоров и четырех представителей от петербургского купечества и Биржевого комитета.

Местные подразделения Госбанка были двух типов: конторы, учреждавшиеся по особым Высочайшим повелениям (устав контор утвержден 3 января 1862 г.), и отделения, открывавшиеся распоря­жением министра финансов (Высочайшее повеление о возможнос­ти открытия отделения Госбанка последовало 20 декабря 1863 г.). Первоначально было учреждено 7 контор, число же отделений было гораздо больше: за период с 1863 г. по 1 января 1882 г. их было открыто 47 (не считая временных).

Устав Госбанка после дополнения в 1862—1863 гг. вышеука­занными актами о конторах и отделениях до 1881 г. не претерпел существенных изменений. В какой же степени в течение этого периода были достигнуты главные цели учреждения Госбанка — оживление торгового оборота и стабилизация денежной системы? По авторитетному мнению А. Н. Гурьева, первая задача была «вы­полнена в весьма ограниченной степени», а вторая «и вовсе не была разрешена»[433]. Заметим, однако, что несмотря на постановку перед Госбанком столь ответственных задач, он, не имея юриди­ческого статуса и прав центрального банка, лишь фактически вы­полнял некоторые функции «центрального кредитного учрежде­ния» России, поскольку, в наибольшей степени среди других бан­ков контролировался государством (особенно с конца XIX в., когда он получил монопольное право на осуществление эмиссии кре­дитных билетов) и потому имел возможность выступать для не­которых кредитных учреждений в роли кредитора последней ин­станции.

Одновременно с открытием Госбанка в России начался процесс создания частных кредитных учреждений (в основном в сфере дол­госрочного ипотечного кредитования сельскохозяйственных про­изводителей, испытывавшей колоссальный дефицит ресурсов

после ликвидации в 1859 г. дореформенных финансовых институ­тов), дйя которых, однако, долгое время не были разработаны схемы вхождения в банковскую систему и уставы которых в связи с этим приходилось специально рассматривать и утверждать на уровне правительства. Первыми такими учреждениями были:

1) Санкт-Петербургское городское кредитное общество, со­зданное на основе взаимного кредитования и солидарной ответ­ственности для выдачи ссуд под залог городской недвижимости (устав был утвержден 4 июля 1861 г. и послужил образцом для всех городских кредитных обществ). Членами общества являлись владельцы заложенного в нем имущества, причем все они были связаны круговой солидарной ответственностью по всем произ­веденным ссудам пропорционально полученному каждым кредиту. Долгосрочные ссуды выдавались закладными листами, приносив­шими определенный годовой доход и обеспеченными стоимостью всех заложенных объектов собственности. Органами управления Обществом, как и во всех иных частных кредитных учреждениях, были Правление и Наблюдательный комитет, избиравшиеся Общим собранием, и Оценочная комиссия, назначавшаяся Прав­лением;

2) Херсонский земский банк ( устав утвержден 20 мая 1864 г.), также созданный на основе принципа взаимного кредитования для предоставления долгосрочных ссуд, но под залог поземельной соб­ственности;

3) Общество взаимного поземельного кредита (устав утвержден 1 июня 1866 г.), созданное, как и Херсонский банк, для выдачи ссуд (долгосрочных и дополнительных краткосрочных) под залог позе­мельной собственности. В 1890 г. в связи с фактическим банкрот­ством Общества управление его делами вместе с капиталами и иму­ществом было передано Дворянскому банку[434].

Почти одновременно с названными учреждениями стали возни­кать (тоже на началах взаимности) учреждения для краткосрочного кредитования:

4) Санкт-Петербургское общество взаимного кредита (устав утвержден 9 апреля 1863 г.). К 1 января 1881 г. действовало уже 83 подобных общества (из них 15 земских);

5) Санкт-Петербургский частный коммерческий банк (устав ут­вержден 28 июля 1864 г.). Поскольку это был первый акционерный коммерческий банк, при формировании его паевого капитала Гос­банк с целью содействия развитию такого рода кредитных учреж­дений приобрел 20% его акций на 1 млн руб. и 10-летнее право постоянного членства своего представителя в Правлении банка. Появившись впервые в 1864 г., акционерные банки быстро сдела­лись самой излюбленной формой не только коммерческого, но и земельного кредита. За одно первое десятилетие (1864—1873 гг.) был учрежден 31 акционерный коммерческий банк, а в течение трех лет (1871 — 1873 гг.) возникло 11 акционерных земельных банков; центром банковского дела в России оставался Санкт-Петербург[435];

6) Харьковский земельный банк (устав утвержден 4 мая 1871 г.), учрежденный для выдачи ссуд под залог недвижимости в несколь­ких центрально-российских и украинских губерниях. Паевой ка­питал его был сформирован путем эмиссии акций.

Кроме утверждения уставов отдельных кредитных учреждений, за первое десятилетие их существования было принято несколько общих нормативных актов, касавшихся банковской деятельности. К ним относились: Положение о городских общественных банках от 6 февраля 1862 г.[436], Закон от 17 мая 1871 г. «О порядке учреждения кредитных установлений земствами» и «Общие правила о порядке учреждения кредитных установлений частных и общественных», введенные Мнением Госсовета от 31 мая 1872 г. В Правилах, в част­ности, были перечислены примерные уставы с указанием обяза­тельных к ним требований, по образцу которых министру финан­сов давалось право разрешать создание кредитных учреждений.

В Правилах же впервые была достаточно четко определена структура банковской системы России, в которую включались, по­мимо государственных банков:

1. Общественные городские и земские банки. .

2.Частные банки:

1) долгосрочного кредитования: >

а) под залог недвижимости (преимущественно земли) с кру­говой порукой и акционерные (без круговой поруки);

б) под залог недвижимости в городах — городские кредитные

общества;

2) краткосрочного кредитования:

а) акционерные коммерческие банки;

б) общества взаимного кредита;

в) сельские ссудо-сберегательные товарищества взаимного

кредита.

Основными началами банковской системы, закрепленными в Правилах, являлись: облегчение порядка регистрации банковских уставов; определение требований к размеру основного капитала и паевым взносам; определение специализации банков путем отде­ления краткосрочного кредитования от долгосрочного; определе­ние соотношения между основным капиталом банка и его обяза­тельствами; ограничение учета соло-векселей; распределение бан­ковской прибыли; установление требований к банковской отчет­ности[437].

Правила способствовали совершенствованию системы коммер­ческих банков, поскольку они: облегчали порядок учреждения ак­ционерных банков путем предоставления министру финансов права непосредственно утверждать уставы банков с основным ка­питалом не более 5 млн руб.; лимитировали допустимую сумму всех обязательств банка 10-кратной величиной его уставного капитала; устанавливали минимальные требования к действительно внесен­ному капиталу и к номиналу акции; запрещали превышение блан­ковым кредитом 10-процентной суммы основного и резервного капиталов.

Что же касается Закона от 17 мая 1871 г., то основным его содер­жанием было разрешение земским собраниям в губерниях и уездах создавать кредитные учреждения для долгосрочного кредитования под залог недвижимости посредством выпуска закладных листов, обеспеченных круговой ответственностью заемщиков или основ­ным капиталом банка, а также для приема вкладов и выдачи крат­косрочных ссуд под учет векселей и залог движимого имущества на началах взаимного кредита или под обеспечение уставного капита­ла (одновременное осуществление долго- и краткосрочных кредит­ных операций одним учреждением не допускалось). Типовыми для земских кредитных учреждений были признаны уставы Херсонско­го земского банка, Общества взаимного поземельного кредита (в сфере долгосрочного кредита) и уставы Харьковского земельно­го банка и Санкт-Петербургского общества взаимного кредита (в сфере краткосрочного кредитования). В том случае, если устав вновь создаваемого земством банка или иного кредитного учреж­дения ни в чем существенно не отличался от вышеназванных уста­вов, то он подлежал лишь утверждению министром финансов.

Были также заложены основы более правильной организации мелкого кредита. В 1870 г. специальной комиссией Императорско­го Московского общества сельского хозяйства был разработан ти­повой («образцовый») устав ссудо-сберегательного товарищества, одобренный позднее министром финансов. В соответствии с этим уставом задачей подобных товариществ было предоставление обо­ротного капитала для лиц, занимающихся земледелием и промыс­лами.

В 1872 г. по ходатайству Петербургского отделения Комитета о ссудо-сберегательных и промышленных товариществах при Мос­ковском обществе сельского хозяйства всем ссудо-сберегательным товариществам были открыты кредитные линии в Госбанке на ос­новании правил Министерства финансов. К 1 января 1881 г. было уже 729 ссудо-сберегательных товариществ; в них состояло 188 166 членов, а капитал их составил 4,9 млн руб.

В последней четверти XIX в. в кредитно-банковской сфере про­должалась бурная законотворческая деятельность; кредитные уч­реждения подвергались значительным преобразованиям, наряду с ними создавались новые государственные кредитные учреждения, в отношении частных и общественных институтов принимались меры для большего соответствия их деятельности экономическим потребностям страны[438]. Словом, в кредитно-банковской системе России стал набирать силу процесс модернизации.

Прежде всего необходимо отметить осуществленное по инициа­тиве министра финансов С.Ю.Витте преобразование Госбанка. С введением в действие нового Устава, утвержденного 6 июня 1894 г., Госбанк получил право наряду с коммерческими учитывать и финансовые векселя (в начале XX в. от 20 до 40% всех вексельных кредитов предоставлялись коммерческим банкам с целью их систе­матической поддержки), выдавать ссуды промышленным предприятиям сроком до трех лет, кредитовать хлебную торговлю в форме предтоварных кредитов и осуществлять ряд других не свой­ственных центральным банкам Европы функций. Таким образом, он действовал не только как эмиссионный, но и как универсальный коммерческий банк. С 1911 г. на Госбанк были возложены еще и строительство и эксплуатация элеваторов и зернохранилищ, что наряду с ростом кредитования хлебной торговли было направлено на увеличение хлебного экспорта как важнейшей активной статьи внешнеторгового баланса.

Кроме того, с 1 сентября 1894 г. учреждалось Центральное уп­равление Госбанка (далее — ЦУ Госбанка) во главе с Советом банка и Управляющим Госбанком. В состав Совета, помимо Уп­равляющего (Председатель Совета), вошли также два товарища Уп­равляющего, директор Особенной канцелярии по кредитной части, управляющий Петербургской конторой Госбанка, два представите­ля Минфина и по одному представителю от Государственного кон­троля, дворянства и купечества.

На местах предполагалось создать подразделения Госбанка трех родов: конторы, отделения и агентства. Конторы учреждались в наиболее крупных торгово-промышленных центрах и непосредст­венно подчинялись ЦУ Госбанка. Каждой из них было подчинено в порядке управления и отчетности определенное количество отде­лений, составлявших «округ конторы». Агентства подчинялись в том же порядке отделениям или непосредственно конторам.

Руководство конторой осуществляли управляющий и правле­ние: первому принадлежала исполнительная и распорядительная власть в установленных уставом пределах, а второе, состоявшее из управляющего (председатель) и директоров, рассматривало те из подведомственных конторе дел, которые в ЦУ Госбанка входили в компетенцию Совета. Отделения возглавлялись управляющими, имевшими те же права, что и управляющие контор. Всего к концу 1880-х гг. в России действовало 10 контор и 94 отделения Госбанка, а к началу 1914 г. — 10 контор, 124 постоянных и 6 временных отделений[439].

Помимо контор и отделений новым уставом был введен упро­щенный вид местных подразделений Госбанка — агентства. Они состояли из агента и, при необходимости, его помощника и пись­моводителя. Агентства производили ряд простейших банковских операций и исполняли поручения контор и отделений[440].

Однако и создание окружной системы, и учреждение агентств остались неосуществленными, поскольку валютная реформа вто­рой половины 90-х гг. побудила Госбанк отказаться от децентрали­зации управления и резкого увеличения банковской клиентуры, что потребовало бы назначения большого числа агентов.

Вместо этого с целью расширения сети банковских учреждений для удовлетворения спроса населения на банковские услуги ми­нистру финансов (по новому уставу Госбанка) было предоставлено право не создавать подразделения Банка в местностях, где будет признано возможным ограничиться простейшими операциями, а возлагать их на местные казначейства, кассы которых были с 1 ян­варя 1897 г. слиты с банковскими в соответствии с Основными принципами, утвержденными Госсоветом 29 апреля 1896 г. (дан­ным актом была, наконец, прекращена практика использования средств Госбанка для финансирования расходов Государственного казначейства).

Преобразование Госбанка повлекло в июне 1859 г. упразднение Совета государственных кредитных установлений, не оправдавше­го возлагавшихся на него надежд по защите интересов Госбанка в Правительстве, тем более что Уставом 1894 г. рассмотрение отчетов Госбанка было возложено на Госсовет. Был усилен внешний над­зор за Банком со стороны Государственного контроля, к которому вместе с ревизией отчетов перешло от Совета ГКУ освидетельство­вание банковских касс и кладовых с целью удостоверения непри­косновенности хранящихся там сумм. Кроме того, Государствен­ный контроль получил право участвовать в выработке правил бух­галтерского учета и отчетности Госбанка.

С ликвидацией Совета ГКУ были упразднены, соответственно, и должности его депутатов в Правлении Госбанка, однако введение небюрократических элементов в состав высшего управления Бан­ком было признано полезным и на будущее время, ибо участие лиц, близко знакомых с нуждами земледелия, торговли и промышлен­ности, в интересах которых была предпринята реформа Госбанка, могло только содействовать тому, чтобы деятельность Банка при­няла действительно практическое направление»[441]. Поэтому в Совет Госбанка были введены два выборных члена — от дворянства и купечества. В состав Совета также вошел представитель Государст­венного контроля, а министр финансов получил право приглашать на заседания Совета представителей и других ведомств с правом совещательного голоса и особого мнения.

Мнением Госсовета от 5 июня 1896 г. ревизия годовых отчетов иных государственных кредитных учреждений (государственных сберегательных касс, Государственных дворянского земельного и Крестьянского поземельного банков) также была возложена на Госсовет.

В середине 70-х гг. XIX в. исключительно остро встали проблема крестьянского малоземелья и связанная с ней проблема недоступ­ности средне- и долгосрочного земельного кредита. С целью их разрешения в общегосударственном масштабе, после ряда не слишком удачных инициатив земств, Мнением Госсовета от 20 мая 1881 г. было принято Положение о Крестьянском поземельном банке (далее — Крестьянский банк), созданном как правительст­венное кредитное учреждение в ведении Министерства финан­сов для «облегчения крестьянам всех наименований, путем вы­дачи ссуд, способствовать покупке земли, при условии добро­вольного соглашения продавцов с покупщиками»[442]. Возглавлял Банк Совет, состоявший из Управляющего и трех членов, назна­чавшихся министром финансов. Осуществление банковских операций на местах возлагалось на отделения, открывавшиеся или самостоятельно, или при подразделениях Госбанка, или при казенных палатах и состоявшие из назначенного министром фи­нансов управляющего, одного члена по назначению губернатора и двух членов, избиравшихся губернским земским собранием (при отсутствии таковых — губернским по крестьянским делам присутствием)[443].

В не менее затруднительном положении, чем крестьянство, ока­залось дворянство, которое после ликвидации в 1859 г. Опекунско­го совета, Заемного банка и Приказов общественного призрения осталось без источников кредитования, поскольку большая часть полученных дворянами выкупных ссуд была использована на пога­шение старых ипотечных долгов, а не на капиталистическое пере­устройство хозяйств, частные же кредитные ресурсы были доста­точно дороги из-за высокого спроса.

В этой ситуации правительство сочло необходимым удовлетво­рить требования дворян о дешевом государственном кредите. Мне­нием Госсовета от 3 июня 1885 г. в ведении Минфина был учрежден Государственный дворянский земельный банк (далее — Дворян­ский банк) для выдачи ссуд потомственным дворянам под залог земельной собственности. Дворянский банк состоял из Централь­ного управления и отделений, осуществлявших операции Банка на местах, и находился на самофинансировании[444].

В связи с недостатками в деятельности кредитных учреждений (в частности, широко распространенными злоупотреблениями со стороны их должностных лиц) 5 апреля 1883 г. был принят Закон об изменении и дополнении правил открытия акционерных коммерческих банков. Сумма обязательств банка ограничива­лась 5-кратным размером его собственного капитала ( вместо ранее существовавшего 10-кратного). Кредит одному заемщику был лимитирован 10% от основного капитала. Устанавливалось, что лицо, занимающее административную должность в банке, не имеет права занимать подобную должность в каком-либо другом кредитном учреждении. Впервые были закреплены требования к обязательным резервам банков: отныне банки были обязаны хра­нить 1/3 особого (сверх обыкновенного резерва) запасного капита­ла в Госбанке. Кроме того, ни одно лицо теперь не могло распола­гать на Общем собрании акционеров более чем 10% всех голосов. Наконец, правительство получило право производить официаль­ные ревизии по требованию акционеров, представляющих не менее 1/5 уставного капитала банка[445].

Большой проблемой являлись городские общественные банки: одни из них в погоне за прибылью занялись высокорисковыми финансовыми операциями, другие стали «карманными» банками местных влиятельных лиц, третьи по тем или иным причинам ока­зались на грани банкротства.

Ввиду этого 26 апреля 1883 г. было Высочайше утверждено Мне­ние Госсовета о дополнении и изменении Положения о городских общественных банках от 6 февраля 1862 г. Были более детально определены правила осуществления банками их операций, введе­ны существенные ограничения на размер кредита одному заемщи­ку, установлен 5-кратный предел превышения обязательствами банка его собственного капитала и постоянная 10-процентная норма кассовой наличности к сумме банковских обязательств (фактически — ставка обязательного резерва).

Кроме того, наряду с регламентацией местного надзора за дея­тельностью банков со стороны городских дум был также установ­лен правительственный банковский контроль в виде ревизий, на­значаемых министром финансов по согласованию с министром внутренних дел[446].

Из наиболее важных нормативных актов того времени можно назвать: Мнение Госсовета от 4 мая 1882 г. о разрешении обществам взаимного кредита выдавать краткосрочные кредиты сельским об­ществам и крестьянским товариществам, не являющимся членами этих обществ; Мнение Госсовета от 14 февраля 1884 г. об измене­нии порядка формирования общих собраний обществ взаимного кредита и Мнение от 15 ноября 1893 г. о порядке замены в общест­вах взаимного кредита общих собраний членов собраниями упол­номоченных; Мнение Госсовета от 25 февраля 1885 г. и Мнение от 18 мая 1889 г. о предоставлении коммерческим банкам и обществам взаимного кредита права закладывать и перезакладывать процент­ные бумаги и товары в других кредитных учреждениях для расши­рения операций этих учреждений; Высочайше утвержденное 21 мая 1889 г. Мнение Госсовета о запрещении неисправным членам об­ществ взаимного кредита участвовать в общих собраниях этих об­ществ как лицам, нарушившим свои к нему обязательства (допус­тив свои векселя до протеста) и потому мало заинтересованным в правильности и законности ведения дела общества[447].

Помимо этого, вследствие сложного финансового положения, в которое попали на рубеже 1870—80-х гг. несколько крупных акци­онерных кредитных учреждений и городских общественных бан­ков, встал вопрос о разработке порядка ликвидации кредитных уч­реждений, уставы которых не предусматривали механизма их лик­видации, а осуществление ее в общем, закрепленном в уставах о торговой несостоятельности порядке оказалось чрезвычайно невы­годным для кредиторов этих учреждений. В результате 22 мая 1884 г. было утверждено Мнение Госсовета о порядке ликвидации частных и общественных установлений краткосрочного кредита, которое касалось акционерных коммерческих банков, обществ краткосрочного взаимного кредита, городских общественных бан­ков и ссудо-сберегательных товариществ. Отныне кредитные учреж­дения подлежали ликвидации не только вследствие несостоятель­ности, но ивтом случае, если основной, оборотный или паевой капи­тал уменьшался в связи с убытками на 1 /3 (последняя мера, однако, была направлена не столько на прекращение деятельности кредит­ных учреждений, сколько на то, чтобы побудить пайщиков и акци­онеров учреждений, не слишком удачно ведущих свои дела, к до­полнительному внесению средств в уставный капитал с целью при­дания учреждению'болыпей финансовой устойчивости). Как пока­зали дальнейшие события, все цели закона были успешно достиг­нуты.

В области мелкого земельного кредита следует отметить изда­ние 25 января 1883 г. Устава сельских банков, которые должны были обеспечивать кредитные услуги крестьянам в местностях, где учреждение ссудо-сберегательных товариществ сталкивалось с ка­кими-либо сложностями. Основной капитал этих банков форми­ровался за счет свободных мирских капиталов и добровольных по­жертвований частных лиц и земств, но не мог быть менее опреде­ленной величины. Управление банком осуществлял Поверочный совет из трех человек и распорядитель, избираемые сельским схо­дом обществ, учредивших банк. Надзор за сельскими банками, а также проверка их отчетов были поручены сельским сходам, уезд­ным и губернским по крестьянским делам присутствиям[448].

Помимо традиционных кредитных учреждений в рассматривае­мый период в России сложился особый тип финансовых институ­тов, представленный банкирскими конторами, торговыми домами и меняльными лавками, которые, не имея уставов и не публикуя отчетов, осуществляли тем не менее значительное количество чисто банковских операций, а также привлекали средства клиентов для осуществления высокорисковых спекулятивных операций на фондовом рынке[449]. В целях установления государственного контро­ля за подобными институтами 26 июня 1889 г. было Высочайше утверждено Мнение Госсовета о банкирских заведениях, в силу которого министр финансов мог запрещать любым банкирским заведениям, не имевшим официально утвержденных уставов, пере­залог ценных бумаг, прием вкладов на хранение, на текущий счет и на «обращение из процентов», а равно кредитование под обеспече­ние, под каким бы видом и наименованием эти операции ни про­изводились.

Государственный контроль за деятельностью всех банкирских заведений был еще более ужесточен дополнениями к Правилам 1889 г., одобренными Мнением Госсовета от 3 июня 1894 г.

В отношении учреждений долгосрочного кредитования норма­тивные акты того времени были направлены в основном на более тщательную регламентацию их деятельности и повышение их фи­нансовой устойчивости.

Постепенное реформирование российских кредитных учрежде­ний, обусловившее дальнейшее развитие уже сложившейся кредит­но-банковской системы, резко ускорившееся уже в начале XX в., продолжалось вплоть до начала первой мировой войны.

Так, Законом от 29 августа 1897 г. было подтверждено моно­польное эмиссионное право Госбанка — только он мог эмитиро­вать кредитные билеты в соответствии с потребностями денежного обращения и не иначе, как под обеспечение золотом в установлен­ном законом соотношении[450].

1 июня 1895 г. был принят Закон об учреждениях мелкого кре­дита, в сферу действия которого попали кредитные товарищества, ссудо-сберегательные товарищества и кассы, а также сельские, во­лостные и станичные банки и кассы. Целью деятельности указан­ных учреждений было определено доставление малодостаточным лицам, сельским или станичным обществам, а также товарищест­вам, артелям и другим подобным союзам, действующим на основа­нии утвержденных для них уставов и правил или на основании письменных договоров, возможности получать на необремени­тельных условиях ссуды для удовлетворения хозяйственных по­требностей и помещать сбережения «для приращения из процен­тов»[451]. Общий надзор за кредитными товариществами, ссудо-сбере­гательными товариществами и кассами осуществляло Министер­ство финансов, а за остальными учреждениями мелкого кредита — Министерство внутренних дел и Военное министерство. Эти уч­реждения обязаны были в любой момент по требованию министра финансов представить все касающиеся их сведения. Кроме того, министру финансов давалось право ревизовать эти учреждения (с согласия министра внутренних дел или военного министра при ре­визии подведомственных им учреждений). Были также определены требования к уставам кредитных товариществ, ссудо-сберегатель­ных касс и сельских банков, в соответствии с которыми Минфином был разработан и 19 июня 1896 г. утвержден Образцовый устав кре­дитного товарищества.

27 ноября 1895 г. была одобрена новая редакция устава Крес­тьянского банка, не только расширившая круг его операций, но и в большей степени обеспечившая интересы Банка как кредит­ного учреждения. В частности, Банк получил право на покупку земель за счет собственных средств для последующей перепродажи их крестьянам более мелкими участками. В устав были внесены и другие изменения[452].

Основным банковским актом этого периода можно с уверен­ностью считать Закон от 29 апреля 1902 г. об упрочении деятельнос­ти частных банков, который ограничил размер выдаваемых учреж­дениями долгосрочного кредитования городских ссуд 1/3 от обще­го числа ссуд. Немало норм Закона касалось акционерных коммер­ческих банков. Во-первых, членам правлений банков, управляю­щим делами и другим служащим этих банков было запрещено поль­зоваться в своем банке любым видом кредита (ранее запрет распро­странялся только на вексельный кредит). Во-вторых, были сущест­венно упрощены условия для возбуждения меньшинством акцио­неров ходатайства о проведении в банке правительственной реви­зии, для чего теперь требовалась инициатива группы акционеров, представляющих 10% голосов на общем собрании и 5% паевого капитала (ранее они должны были представлять 1/3 голосов и 20% капитала).

С 1909 г. ускоряется развитие акционерных коммерческих бан­ков, да и всей кредитно-банковской системы России, которое, од­нако, было прервано Первой мировой войной. За это короткое время в стране возник ряд мощных акционерных коммерческих банков, в том числе Русско-Азиатский банк — самый крупный банк дореволюционной России. К началу 1917 г. его капитал со­ставлял 55 млн руб., а ресурсы достигли 1,3 млрд руб., или 27% ресурсов всех акционерных коммерческих банков страны. Банк имел развернутую сеть филиалов в России и ряде зарубежных стран, а также отделения в Париже и Лондоне[453].

Общий признак всех крупнейших акционерных коммерческих банков России состоял в том, что все они были созданы при самом

активном участии Министерства финансов, главным направлени­ем их деятельности служило финансирование русской промыш­ленности и торговли и все они были тесно связаны с иностранным финансовым капиталом.

В общих чертах кредитно-банковскую систему России начала XX в. можно представить следующим образом.

Все кредитные учреждения (в 1914 г. их было около 600, не счи­тая 1800 отделений банков) делились на государственные, общест­венные (т.е. учреждаемые городами, земствами и сословными об­ществами) и частные.

К государственным кредитным учреждениям относились:

Госбанк (с 1860 г.) — эмиссия кредитных билетов и ряд коммер­ческих операций;

Комиссия погашения государственных долгов (с 1810 г.) — учет государственных долгов, выплата процентов по ним и их пога­шение;

Государственные сберегательные кассы (с 1834 г.) — аккумуля­ция сбережений населения до 1 тыс. руб. на вкладчика;

Государственный дворянский земельный банк (с 1885 г.) и Крестьянский поземельный банк (с 1881 г.) — долгосрочное ипо­течное кредитование.

К общественным и частным кредитным учреждениям относи­лись:

акционерные коммерческие банки (с 1864 г.; к 1914 г. — около 50) — возникнув как учреждения исключительно краткосрочного кредитования, большинство из них к началу XX в. превратилось в универсальные коммерческие банки;

городские кредитные общества (с 1861 г.) и городские общест­венные банки (с 1862 г.; к 1914 г. — около 300) — долгосрочное взаимное ипотечное кредитование;

земские банки (с 1864 г.) — долгосрочное ипотечное кредито­вание;

земельные банки (с 1871 г.) — долгосрочное ипотечное кредито­вание;

общества взаимного поземельного кредита (с 1866 г.) — долго­срочное взаимное ипотечное кредитование;

общества взаимного краткосрочного кредита (с 1863 г.; к 1914 г. — около 80) — краткосрочное мелкое взаимное кредитова­ние с первоначальным внесением установленного процента от суммы кредита;

ссудо-сберегательные товарищества (с 1865 г.) — краткосрочное мелкое взаимное кредитование за счет паевого капитала;

кредитные товарищества (с 1865 г.; к 1 октября 1917 г. — около 16 тыс.) — краткосрочное мелкое кредитование за счет ссуд других коммерческих учреждений и пожертвований;

сельские, волостные и станичные банки и кассы — мелкий крат­косрочный кредит.

Изучение истории становления кредитно-банковской системы до­революционной России подводит нас к двум выводам.

Первый: в дореволюционной России существовала разветвлен­ная и мощная многосубъектная кредитно-банковская система, обеспечивавшая юридическим и физическим лицам широкий спектр кредитных и иных банковских услуг. Вместе с тем эта сис­тема так и не успела стать подлинно двухуровневой, о чем убеди­тельно свидетельствует главным образом состояние ее верхнего уровня.

Действительно, хотя специализированные государственные ор­ганы управления кредитно-банковскими учреждениями появи­лись в России еще в начале XIX в. (Совет государственных кредит­ных учреждений и др.), тем не менее они всегда играли второсте­пенную роль, поскольку решающее слово в управлении этой систе­мой всегда принадлежало Госсовету, Государственному контролю, различным министерствам, включая в отдельных случаях даже Военное министерство, которые, однако, не были и не могли быть элементами управляемой ими системы. Все это лишало кредитно­банковскую систему России необходимой степени независимости от Правительства, полностью контролировавшего деятельность ее верхнего уровня и тем самым существенно ограничивавшего воз­можности самоуправления коммерческих банков.

О недостаточной зрелости дореволюционной кредитно-банков­ской системы и системы ее управления наглядно свидетельствуют также юридический статус и фактическая деятельность Госбанка России. Как уже было показано, он находился в прямом подчине­нии министра финансов, де-юре не являлся центральным банком, а де-факто исполнял ряд важнейших функций, присущих цент­ральным банкам европейских стран: был монополистом по части эмиссии кредитных билетов, выступал кредитором последней ин­станции, постепенно становясь «банком банков», хотя таковым в полном значении этого термина он стать так и не успел.

В то же время Госбанк России выполнял ряд функций, совер­шенно не свойственных центральному банку: подобно коммерчес­

ким банкам занимался прямым хозяйственным кредитованием, а с 1911 г. был даже уполномочен Правительством на осуществление строительства и эксплуатации элеваторов для способствования хлебному экспорту.

Однако главный изъян в плане функциональных характеристик Госбанка России состоял в том, что он не имел и не исполнял контрольно-регулятивных полномочий в отношении субъектов нижнего уровня кредитно-банковской системы, которые, включая крупнейшие акционерные коммерческие банки страны, находи­лись в значительной зависимости от Правительства, что также было проявлением незрелости кредитной системы и ее управ­ления.

Сложившаяся ситуация стала следствием ряда причин, из кото­рых наиболее важными представляются:

— пережитки феодальных отношений во всех основных сферах жизнедеятельности российского общества, сохранявшиеся вплоть до Февральской революции 1917г.;

— сохранение самодержавной монархии с ее традиционной по­литикой широкого государственного вмешательства в экономику, в том числе в финансовую сферу;

— экстремальная ситуация, сложившаяся в российском обще­стве с начала XX в., в период, когда темпы развития капитализма резко ускорились, вследствие чего за короткий период времени на­чиная с 1909 г. в стране возникли крупнейшие акционерные ком­мерческие банки. В это время в России стали складываться предпо­сылки превращения кредитно-банковской системы страны в под­линно двухуровневое образование. Однако начавшаяся Первая ми­ровая война помешала развиться этим предпосылкам и еще более усилила государственное вмешательство в деятельность кредитных учреждений и, соответственно, ограничила их самостоятельность. После Февральской революции ситуация не изменилась ввиду ка­тастрофического положения, в котором оказалась российская эко­номика в результате войны и многочисленных военных и внутри­политических трудностей.

Второй вывод состоит в том, что в процессе формирования кре­дитно-банковской системы дореволюционной России различают­ся три периода.

экономической необходимости. Этот период охватывает почти весь XVIII в. и завершается в XIX в. с отменой крепостного права.

2. Период возникновения в России собственно кредитно-бан­ковской системы. По времени он охватывает конец 50 — начало 60-х гг. XIX в. и тянется до последней четверти XIX в.

3. Период модернизации кредитно-банковской системы, при­ведения ее в соответствие с экономическими условиями развития России. Этот период начинается с последней четверти XIX в. и завершается 1917 г.[454]