<<
>>

§ 4. Системный банковский кризис 1998 года в Российской Федерации: истоки (1991—1998 гг.) и причины

Банковская система России, являвшаяся на протяжении 1990—

1997 гг. (несмотря на отдельные проявления серьезных сбоев) одним из самых динамично развивающихся секторов российской экономики, осенью 1997 г.

вступила в кризис, который к лету

1998 г. приобрел признаки системного[517], что свидетельствует, в

частности, об отсутствии сбалансированной государственной по­литики развития банковской системы и банковского права Рос­сии, а также о наличии серьезных недостатков в существующей модели управления банковской системой России со стороны госу­дарства. '

Анализ показывает, что этот кризис был подготовлен всем пред­шествующим ходом экономико-правового, социально-правового и политико-правового развития страны в 1991 — 1998 гг., что наибо­лее ярко проявилось в череде недостаточно обоснованных, а иногда и просто ошибочных решений, принятых в области финансовой и денежно-кредитной политики в указанный период.

Обоснование данного тезиса предполагает не столько изложе­ние истории развития банковской системы и банковского права России в 1991—1998 гг. (хотя это тоже важно), сколько выявление цепи причинно-следственных связей, приведших к кризису, выде­ление не только его непосредственных причин, но и породивших их явлений («причины причин»).

Причины финансово-банковского кризиса в обобщенной и систематизированной форме следует рассматривать, используя метод «от простого к сложному», т. е. сначала необходимо выделить явные факторы и предпосылки кризиса, а затем перейти к его ис­токам.

Проанализируем основные причины банковского кризиса.

Первая причина — критическое состояние российской экономи­ки, характеризующееся стагнацией производства, ростом числа убыточных предприятий, нарастанием неплатежей, бартера[518] и дру­гих неденежных форм расчетов[519].

В стране были налицо классические черты, характеризующие неблагоприятное состояние национальной экономики:

— «мягкая» (слабая) валюта;

— высокая степень долларизации экономики[520];

— большая внешняя задолженность[521];

— значительный дефицит бюджета;

— относительно небольшой размер ВВП;

— слабое банковское регулирование;

— недостаточно развитые финансовые рынки и небанковские институты.

Спад производства, ухудшение платежеспособности предпри­ятий — заемщиков банков и т.д. относятся к традиционным причи­нам банковских кризисов. Степень влияния кризиса в экономике на банковскую систему зависит от многих факторов, из которых базисным является состояние самой банковской системы к началу экономического кризиса, которое выражается прежде всего в со­стоянии ликвидных позиций банков, т.е. в том, насколько их обя­зательства обеспечены собственным капиталом, каково качество кредитного портфеля и т.д.

Специфика становления российской банковской системы за­ключается в том, что оно происходило в условиях развертывания очень сложной и непоследовательной системы мер, получившей название «экономическая реформа», и обусловленного ею перма­нентного экономического спада в стране.

Российские банки образовывались и развивались в условиях вы­сокой инфляции, с которой на первом этапе были связаны основ­ные схемы зарабатывания денег в банковском секторе экономики.

Впоследствии часть банков (прежде всего банки, отличающиеся особо агрессивным поведением на рынке и затем присвоившие

себе название «системообразующие«) основные доходы стали по­лучать от финансовых схем, связанных с приватизацией государст­венных предприятий.

Позднее некоторые банки сумели «пристроиться» к бюджетным счетам, обслуживание которых приносило довольно ощутимую прибыль. Затем, после (или одновременно с проведением) залого­вых аукционов, «оседлав» финансовые потоки приватизируемых и приватизированных предприятий, банки довольно успешно зара­батывали на этом.

Такая форма зарабатывания отличается от цивилизованного способа ведения бизнеса тем, что является по сути своей примитив­ной формой перераспределения существующих ценностей (имен­но перераспределения, а не воспроизводства новых) в свою пользу и в ущерб обществу. Естественно, в этих условиях особое значение для банков приобретает фактическая близость к власти или прямое вхождение в ее структуры.

Следует учесть еще и то обстоятельство, что в России в послед­ние десятилетия государственное управление экономикой (иного просто не существовало) было ориентировано не столько на эф­фективное производство, сколько на специфические формы пере­распределения того скудного продукта, который с трудом удавалось произвести.

Тогда становится понятным, почему, следуя традиции, большинство новоиспеченных бизнесменов и хозяйственных ру­ководителей бросились не столько организовывать новые конку­рентоспособные на мировом рынке производства, сколько пере­распределять существующие государственные ресурсы, денежные фонды и недвижимость.

Однако денежных средств в российской промышленности было и остается недостаточно[522], и «сидение» на финансовых потоках предприятий с определенного момента перестало приносить ожи­даемую прибыль. Поэтому после основного этапа перераспределе­ния начались поиски иных аналогичных схем, которые позволяли бы сохранить высокую норму прибыли, не особо утруждая себя проблемами конкуренции и борьбой за рынок спроса.

Благо не без помощи государства была изобретена новая финан­совая схема: взять в зарубежном банке кредит под 10% годовых, конвертировать его в рубли и вложить эти рубли в ГКО под 30— 100%'. Чистый доход в валюте — 10—70%.

Таким образом, специфика этого этапа деятельности многих российских банков (преимущественно «системообразующих») вы­разилась в их «приверженности» к спекулятивным способам зара­батывания денег.

В какой-то мере это можно объяснить также тем, что российским банкам не довелось функционировать в условиях стабильной, нор­мально развивающейся экономики и что политика государства фак­тически поощряла подобную приверженность[523] и тем самым не сти­мулировала ориентацию банков на реальный сектор экономики.

Вторая непосредственная причта системного банковского кри­зиса — рост дефицита государственного бюджета.

По состоянию на август 1998 г. совокупный государственный доход составлял порядка 22 — 23 млрд руб.; минимальные государ­ственные расходы — 25 — 26 млрд руб., ежемесячно дополняемые 30 млрд руб. погашений по ГКО. Недоимка в бюджет на 1 сентября 1998 г. составляла 141,8 млрд руб., увеличившись по сравнению с той же датой 1997 г. более чем в 1,5 раза[524].

Третья непосредственная причина развития кризиса — тесно вза­имосвязанный с дефицитом государственного бюджета резкий рост внешнего и внутреннего долга России[525] за счет увеличения за­имствований на международном кредитном рынке и выпуска госу­дарственных ценных бумаг, а также существенное удорожание об­служивания государственного долга в результате значительного по­вышения процентных ставок.

В этой ситуации у иностранных инвесторов начинается кризис доверия. Они не хотят давать нам в долг, поскольку не видят пер­спектив его возврата. А если и дают, то только под все более высо­кие проценты и на все более короткие сроки, тем самым страхуясь от риска. В итоге затраты на обслуживание государственных обяза­тельств начинают расти по экспоненте[526].

В то же время в связи с критическим состоянием российской экономики, главным нашим заимодателем оказывается Междуна­родный валютный фонд, который соглашается открыть кредиты лишь в обмен на детально расписанные экономические и полити­ческие обязательства и под постоянным надзором и контролем за выполнением этих обязательств со стороны своих чиновников. Столь «короткий поводок» практически не оставляет для России инициативы и самостоятельности во многих сферах экономичес­кой жизни[527].

Взаимосвязь роста государственного долга и кризиса банков­ской системы состоит в том, что удорожание стоимости рыночного рефинансирования и девальвация национальной валюты в услови­ях, когда государство отказалось платить по своим обязательствам, введя мораторий на значительную часть государственного долга, вызвали, наряду с другими факторами, неплатежеспособность бан­ков/ которая, таким образом, явилась частью кризиса государст­венной задолженности.

Четвертой явной причиной банковского кризиса явились также отрицательное сальдо торгового баланса России и падение миро­вых цен на сырьевые товары, в результате чего топливно-энергети­ческий комплекс оказался уже не в состоянии служить источником валюты для России, как это было на протяжении многих лет. Это привело к сокращению статей экспортных поступлений в структу­ре платежного баланса России, к убыткам отечественных сырьевых компаний и снижению их кредитоспособности.

Обвал цен на нефть — с 60 долл. США за баррель до 11—12 — для страны был катастрофическим: доходы России снизились в 10 раз. Плюс к этому уже в годы реформ обозначилась сильная зависимость страны от импорта (главным образом ширпотреба и продуктов питания), который достиг 70 % по отдельным видам и группам товаров.

Примерно до середины 1995 г. существовали «ножницы» между себестоимостью российского сырья и мировы­ми ценами на него. Когда ножницы оказались съеденными, мы пришли к отрицательному сальдо торгового баланса[528].

Примерно то же самое сказал в одном из своих интервью и Д. Сорос, заявив, что российская экономика удерживается на плаву только благодаря использованию природных ресурсов[529].

Пятая непосредственная причина — общемировой финансовый кризис, выразившийся в общем ухудшении финансовой ситуации на фондовых рынках, падении ключевых фондовых индексов Dow Jones, FTSE-100 и т.д. и породивший кризис доверия к развиваю­щимся рынкам, в том числе и к российскому. Вот почему россий­ский кризис можно понять лишь как часть мирового финансового кризиса[530]. В свою очередь международный размах финансовый кри­зис приобрел именно в силу взаимосвязанности финансовых рын­ков[531].

Сам начавшийся в 1997 г. международный финансовый кризис, в эпицентре которого оказались государства Юго-Восточной Азии, был вызван следующими основными факторами:

— деструктивной ролью государства в экономике кризисных стран;

— односторонней политикой либерализации движения капита­ла в интересах отдельных олигархических групп;

— опасной открытостью и слабостью надзора за фондовым рын­ком при неразвитой инфраструктуре;

— искусственной политикой стабилизации курсов националь­ных валют.

Шестая причина состоит в том, что системному банковскому кризису в России предшествовал латентный банковский кризис, при котором определенная часть банковской системы, являясь фактически несостоятельной, продолжала функционировать. Ла­тентный кризис рано или поздно неизбежно принимает открытую форму.

По опубликованным данным, общая доля ГКО в структуре ак­тивов коммерческих банков России, включая Сбербанк, была 17— 18%, в том числе у Мостбанка — 1%, у «Менатепа» — 3, у Альфа­банка — ноль, у Инкомбанка — практически ноль, поскольку боль­шая часть была уже заложена под ломбарды или переуступлена.

Многие из так называемых системообразующих банков на самом деле или существенно уменьшили свой пакет ГКО, или успели за­ложить его ЦБ. Таким образом, в рассуждениях отдельных банков по поводу того, что, заморозив выплаты по ГКО, государство преж­де всего отняло деньги у рядовых вкладчиков, присутствует и жела­ние списать на правительство собственные просчеты, и прежде всего колоссальные валютные кредиты, взятые в долг у западных финансовых институтов, и слишком рискованные контракты по форвардным операциям. По оценке экспертов, открытые валют­ные позиции у целого ряда банков составляли порядка 40—50[532]. По утверждению заместителя министра финансов РФ М. Касьянова (ныне министра финансов), общая сумма западных средств, «за­висшая» в российских банках, настолько весома и так негативно сказалась на состоянии иностранных инвесторов, что у них появи­лись весьма пессимистические настроения, прежде всего в отноше­нии самих себя[533]. О том, что еще задолго до 17 августа 1998 г. бан­ковская система страны переживала кризисные явления, говорят следующие факты. В период с 1 октября 1997 г. по 1 августа 1998 г. общее число банков России без признаков финансовых затрудне­ний сократилось в абсолютном выражении более чем в 2 раза, а их доля в общем числе действующих кредитных организаций умень­шилась с 36,2 до 19,7%. Причем только за июль 1998 г. из числа таких банков выпало 140 кредитных организаций (т.е. их число сократилось почти на треть). В декабре 1997 г. число убыточных банков составляло 268 единиц. Совокупная прибыль действующих

банков на конец 1997 г. составляла 18,9 млрд руб. В 1998 г. число убыточных кредитных организаций быстро росло и к 1 августа 1998 г. достигло 511 единиц. Существенно сократилась прибыль коммерческих банков (за первое полугодие этого года она состави­ла всего 1,8 млрд руб.)[534].

Седьмая причина, способствовавшая развитию кризиса, — пре­кращение платежей и так называемая реструктуризация долга по ГКО-ОФЗ, а также прекращение на три месяца выплат по частным кредитам, полученным от иностранных инвесторов. Осуществив эту акцию, Россия поставила себя в положение банкрота как перед своими гражданами, так и перед мировым сообществом. И это по­нятно. Ведь заемщик, не оплачивающий долговые обязательства в срок, с точки зрения кредитора, является банкротом.

Самым негативным последствием указанной акции является то­тальное психологическое разрушение нормального отношения на­селения к власти, основанного прежде всего на доверии[535]. Такое разрушение произошло на «атомарном» уровне, когда подорван­ными оказались сами основы, все то, на чем зиждется здание циви­лизованного общества. И государство оказалось активным участ­ником этого процесса.

Чрезвычайно актуально звучат сегодня в свете произошедших событий слова Герцена, который высказался в том смысле, что правительство «обходит или нарушает закон всюду, где это можно сделать безнаказанно»[536]. Эти слова российского классика приведе­ны в связи с тем, что правовой анализ документов Правительства РФ и Банка России от 17—25 августа 1998 г., повлекших за собой многочисленные неблагоприятные последствия, в том числе по­ставившие банковскую систему России в тяжелейшие условия, по­казывает их незаконность. Что же это за пакет документов?

17 августа 1998 г. Банк России выпустил Указание «О приоста­новлении отдельных видов операций с ГКО-ОФЗ», которое будучи нормативным актом Банка России, является обязательным для фе­деральных органов государственной власти, органов государствен­ной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Одновременно Правительство РФ издает Постановление «Об организации работы по погашению отдельных видов государствен­ных ценных бумаг», в котором Правительство РФ установило, что погашение государственных ценных бумаг будет осуществляться также государственными ценными бумагами.

Оба эти нормативных акта нарушают действующее законода­тельство.

В чем же незаконность этих нормативных актов?

Во-первых, согласно ст. 124 ГК РФ Российская Федерация в лице органов государственной власти, к которым относятся Пра­вительство РФ и Банк России, выступает в отношениях, регули­руемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридичес­кими лицами.

Следовательно, Банк России не имел права вмешиваться в ис­полнение срочных валютных контрактов, выполнение кредитных договоров и договоров о страховании кредитных рисков, которые резиденты заключили с нерезидентами, на том простом основании, что в указанных договорах Банк России не более чем третье неза­интересованное лицо.

Во-вторых, размещая государственные ценные бумаги, Россий­ская Федерация вступает с их приобретателями в гражданско-пра­вовые отношения, основанные на договоре займа. В соответствии со ст. 8,9 Федерального закона от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»[537] условия данного договора (сроки, валюта обязательств, раз­мер дохода, порядок погашения и др.) устанавливаются при эмис­сии этих бумаг в форме нормативного правового акта.

Согласно п. 4 ст. 817 ГК РФ изменения условий выпущенного в обращение государственного займа не допускаются. В случае нару­шения этого правила договор займа действителен на первоначаль­ных условиях.

Таким образом, действия Правительства РФ и Банка России противоречат ГК РФ, Федеральному закону «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также целому ряду статей Конституции РФ, а именно:

— ч. 2 ст. 8: «В Российской Федерации признаются и защища­ются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности»;

— ч. 2 ст. 15: «Органы государственной власти... должностные лица... обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы»;

— ч. 1 ст. 19: «Все равны перед законом и судом»;

— ч. 1 ст. 35: «Право частной собственности охраняется зако­ном», и т.д.

Следовательно, объявление Банком России 90-дневного мора­тория по обязательствам резидентов и решение Правительства РФ о погашении государственных ценных бумаг приняты ими с пре­вышением полномочий и нарушением целого ряда законов[538].

К сожалению, и Президент РФ, который в соответствии со ст. 80 Конституции РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, 25 августа 1998 г. издал Указ № 988 «О некоторых мерах по стабилизации финансовой системы Рос­сийской Федерации», в котором фактически одобряются выше­перечисленные действия Правительства РФ и Банка России и отказ Правительства платить по своим обязательствам назван «реструк­туризацией обязательств».

В тот же день уже в соответствии с названным указом Президен­та РФ и своим постановлением № 980 от 25 августа 1998 г. Прави­тельство РФ издает постановление № 1007 «О погашении государ­ственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций фе­деральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 года и выпущенных в обращение до 17 августа 1998 года».

Таким образом, логическая цепочка замкнулась, процесс пошел. Одно беззаконие влекло за собой другое, они наслаивались друг на друга, образуя подобие снежного кома, который, как из­вестно, по мере движения имеет тенденцию к увеличению.

Платить или не платить правительству по долгам — это далеко не новый вопрос в истории государства и решался он, конечно же, по-разному. Причем сторонники того, чтобы не платить долги всегда находили и будут находить массу аргументов в пользу такого решения.

Приведем яркий пример. Докладчик французской палаты депу­татов 1815 г. г-н Корбиер, предлагая не платить по долгам, обосно­вывал свое мнение следующим образом. «Неужели, — говорил он, — закон, определяющий образ уплаты прежних долгов, состав­ляет документ в пользу государственного заимодавца? Мы сего никак принять не можем... Все, что уплачено по сему закону, ко­нечно, невозвратно; но то, что еще предлежит к уплате, может быть остановлено, и законодатель никогда не лишается права изменить по своей воле образ уплаты»[539].

Однако тогда нашлись люди, способные противостоять такой постановке вопроса. Министр, финансов Франции граф Корвето, указывая на обязанность платить долги и на святость заключенных условий, говорил: «Положение наше трудное, но, ежели б оно было еще обременительнее, и тогда было бы великодушно, нравственно, достойно короля и Франции провозглашение посреди развалин отечества ненарушимости данных обетов»[540]. В то время рядом с гра­фом Корвето оказались люди, которые твердо придерживались мнения, что нельзя нарушать святости договоров, что надо держать данное слово и исполнять то, что обещали[541].

В нашей стране сложилось так, что, прежде чем что-либо пред­принять, лица, обладающие правом принятия решений, при оцен­ке предстоящих мероприятий исходят исключительно из сообра­жений целесообразности, экономичности, соответствия полити­ческой линии и т.д. Так, один из видных государственных деятелей в своем интервью заметил, что правительству желательно иметь функцию под названием «сведение концов с концами». В прави­тельстве необходимо иметь центр, в котором любое предложение должно быть просчитано, последствия его оценены. После чего сказать: «да, сейчас мы можем себе это позволить». Или, напротив: цена решения слишком высока, оно не вписывается в общую бюд­жетную стратегию, или идет вразрез с макроэкономической ста­бильностью[542].

Следует отметить, что среди названных (безусловно важных и значимых) критериев, к великому сожалению, нет одного — кри- терил законности. Обладающие властью люди в процессе приня­тия любых решений (независимо от того, касаются они одного человека или целой страны) прежде всего должны спрашивать себя и своих советников: а законно ли предлагаемое решение? В про­тивном случае закрепленное в ч. 1 ст. 1 гл. 1 «Основы конститу­ционного строя» Конституции РФ положение о том, что Россий­ская Федерация — есть правовое государство, останется лишь да­лекой от жизни декларацией. Соблюдение закона — это не то, что можно откладывать на потом. Следует подчеркнуть, что соблюде­ние закона только тогда становится обязательным для государст­венного чиновника, когда соответствующий закон предполагает ответственность за предпринимаемые действия. Именно поэтому принцип законности должен сочетаться с принципом ответствен­ности.

Этот тезис особенно важен в связи с тем, что по сложившейся в последние 70 лет в России практике, закрепленной в действующем законодательстве, решения государственных органов (в том числе и рассмотренные нами решения Правительства РФ и Банка Рос­сии) принимаются коллегиально. В результате персональная ответ­ственность оказывается размытой.

Исходя из изложенного, необходимо отказаться от принципа «коллегиальной ответственности» за принимаемые решения, когда никого из проголосовавших за вредное либо, как в нашем случае, незаконное решение невозможно привлечь к ответственности. От­ветственность может быть исключительно персональной. Причем формулировки, подобные п. 5 ст. 18 Закона о Банке России, где сказано, что Председатель Банка России несет всю полноту ответ­ственности за деятельность Банка, проблемы не решают. Необхо­димо детально разработать процедуру привлечения к ответствен­ности и определить степень ответственности каждого лица за кон­кретные действия.

Есть и еще один аспект проблемы принятия решений. Зачастую важнейшие для государства и общества решения принимаются «ке­лейно»[543], исходя не из общих, а из личных или узкогрупповых инте­ресов. Причем впоследствии невозможно выяснить, кто именно принял то или иное решение. Противодействовать этому можно лишь одним способом — детальной правовой регламентацией про­цедуры принятия решений включая последующую открытость про­цесса голосования.

Восьмая причина носит глубинный характер и состоит в не всегда продуманной, а иногда и откровенно ошибочной денежно-кредит­ной политике, проводимой Банком России в 1991—1998 гг., наибо­лее отчетливо проявившейся в политике регулирования им валют­ного рынка. Ошибочная денежно-кредитная политика — это «при­чина причин».

В течение рассматриваемого периода Банк России испробовал все существующие в мировой практике режимы валютного курса, что свидетельствует, в частности, об отсутствии официальной госу­дарственной концепции режима валютного курса и механизмов его регулирования.

Так, с начала 1992 г. Банк России применял фиксированный валютный курс рубля, установленный с учетом результатов торгов на ММВБ, что привело к почти полному истощению его валютных резервов.

С лета 1992 г. до середины 1995 г. Банк России использовал режим «управляемого плавания» валютного курса, в результате чего имели место периодические валютные кризисы: август, сентябрь и октябрь 1992 г., январь 1993 г., октябрь 1994 г. («черный вторник»), январь 1995 г.

С июля до конца 1995 г. Банком России был установлен предел отклонений курса рубля в форме горизонтального валютного ко­ридора с определенными границами (4300—4900 руб. за 1 долл. США).

В 1996 г. эта политика была продолжена и валютный коридор был продлен в пределах 4550—5150 руб. за 1 долл. США.

С июля 1996 г. устанавливается наклонный валютный коридор[544] с нижней границей 5000—5600 и с верхней — 5500—6100 руб. за 1 долл. США. ,

Таким образом, Банк России вновь изменил режим валютного курса, начав использование отдельных элементов режима «сколь­зящей фиксации», и продолжал применять его до середины 1998 г.

При этом совершенно не учитывался нереализованный инфляци­онный потенциал валютного курса[545], что в совокупности с отказом Банка России с 17 августа 1998 г. от поддержания валютного кори­дора привело к резкой девальвации рубля.

Даже в этих условиях обвального ухудшения факторов форми­рования курса национальной валюты Банк России, несмотря ни на что, продолжал последовательно проводить политику завышения реального курса рубля: за первое полугодие 1998 г. официальный курс Банка России снизился всего на 5%[546].

Здесь же уместно упомянуть о проблеме установления офици­ального курса национальной валюты на основе торгов Московской межбанковской валютной биржи. В литературе не без оснований отмечается, что установление Банком России официального курса доллара США к рублю на основе торгов ММВБ всегда было доста­точно формальным, а в последнее время начало носить цисто деко­ративный характер. Скрытое участие в работе ММВБ всегда позво­ляет Банку России фиксировать курс доллара на любом желаемом уровне и апеллировать при его обосновании к объективности «ры­ночного» спроса и предложения[547]. В данном случае под скрытым участием Банка России в работе ММВБ следует понимать его пря­мое участие в уставном капитале биржи[548].

Девятая глубинная причина кризиса, имеющая чрезвычайно важ­ное значение, состоит в монопольном выполнении Банком России основных функций по управлению банковской системой страны. Произошедший финансовый кризис объективно продемонстрировал необходимость внесения радикальных структурно-функциональных изменений в деятельность верхнего уровня банковской системы Рос­сии, который представлен сегодня единственным органом — Цент­робанком.

Всевластие Центробанка обусловлено тем, что согласно дейст­вующему законодательству он единолично:

— устанавливает правила осуществления банковской деятель­ности в России путем издания нормативных актов (при этом нор­мотворчество Банка России регулирует и его собственную деятель­ность);

— выступает надзорным органом банковской системы (в том числе и над самим собой);

— выполняет контрольные функции в отношении кредитных организаций — субъектов второго уровня;

— применяет санкции к тем, кто не выполняет его предписания и распоряжения;

— осуществляет банковское лицензирование, а также отзывает лицензии на осуществление банковской деятельности;

— выполняет расчетные функции, при этом сам устанавливает правила проведения расчетных операций в Российской Феде­рации;

— является эмиссионным центром России; .

— выступает кредитором последней инстанции;

— разрабатывает и проводит учетную политику;

— активно осуществляет коммерческую деятельность;

— является «маркетмейкером» ряда банковских рынков.

Таким образом, в рамках банковской системы страны Банк Рос­сии в своем лице (в лице единственного органа) сосредоточил все основные функции:

— нормотворческую (издание нормативных актов);

— исполнительную (осуществление банковской деятельности и надзора за деятельностью кредитных организаций с целью выявле­ния нарушений);

— судебную (применение санкций к нарушителям).

В процессе внесения структурно-функциональных изменений в деятельность верхнего уровня банковской системы следует преду­смотреть, что наряду с Банком России должны начать действовать другие самостоятельные (организационно не подчиненные ему) субъекты, чтобы в результате возник реальный механизм внутри­системного контроля — своеобразная «система взаимных сдержек и противовесов», которая устранит управленческий монополизм Банка России и должным образом обеспечит соблюдение законных прав и интересов кредитных организаций как субъектов второго уровня (подчиненных субъектов).

На верхнем уровне банковской системы России необходимо со­здать, помимо Центргобанка:

— государственный орган, наделенный правом издания норма­тивных актов;

— государственный орган, наделенный правом надзора за бан­ковской деятельностью, а также правом применения санкций к нарушителям банковского законодательства;

— государственный орган, гарантирующий вклады граждан в банках.

На верхнем уровне банковской системы России должно быть не­сколько самостоятел ьных органов, не зависимых друг от друга по свое­му организационно-правовому составу и положению, но неразрывно связанных между собой внутренней зависимостью вверенных им функ­ций[549] . Действие этих органов будет распространяться исключительно на кредитные организации (банковскую систему), и таким образом, они будут сдерживать и уравновешивать друг друга.

Анализ построения верхнего уровня банковских систем ряда развитых стран, рассмотрение функциональных связей между раз­личными органами, регулирующими осуществление банковской деятельности, показывает, что в государствах с эффективно функ­ционирующими кредитно-денежными системами на практике, как правило, реализован принцип полисубъектности верхнего уровня бан­ковской системы.

Объективно существующее формальное разделение соответст­вующих управленческих функций между различными органами верхнего уровня банковской системы той или иной страны (при условии эффективности функционирования и устойчивости бан­ковской системы в целом) свидетельствует о материально-право­вом различии выполняемых этими органами функций, а значит, к необходимости формально-правового их разделения.

Практика построения банковских систем в развитых странах такова:

1. В Германии на верхнем уровне банковской системы действуют два органа:

— Немецкий Федеральный банк;

— Федеральное ведомство надзора за кредитным делом.

2. Во Франции на верхнем уровне банковской системы действуют четыре органа:

— Банк Франции;

— Комитет по банковской регламентации;

— Комитет по кредитным учреждениям;

— Банковская комиссия.

3. В США на верхнем уровне банковской системы действуют четыре органа:

— Совет управляющих Федеральной резервной системы;

— окружные Федеральные резервные банки;

— Служба Контролера денежного обращения;

— Федеральная корпорация страхования депозитов.

Подобное распределение обязанностей на верхнем уровне бан­ковской системы между разными органами обеспечивает наличие механизма взаимных сдержек и противовесов, что позволяет стра­ховать банковскую систему (а значит, И экономику страны) от не­продуманных решений какого-либо из управляющих органов.

Если бы такие противовесы существовали в банковской системе России, мы наверняка были бы избавлены не только от сползания страны в финансовое состояние, предшествующее и приведшее к безответственным решениям 17 августа 1998 г., но и от кризиса 1995 г., и даже от пресловутых денежных обменов 1991 и 1993 г.

Изложенное выше приводит к выводу, что полисубъектность верхнего уровня банковской системы — это объективный путь ее развития в России, обусловленный, с одной стороны, необходи­мостью усиления государственного влияния на развитие банков­ской системы страны с целью обеспечения ее стабильности и, с другой стороны, необходимостью защиты законных прав и интере­сов кредитных организаций и их вкладчиков.

Десятая причина банковского кризиса в России — обстоятельст­во, подмеченное Д. Соросом, — «оторванность периферии от цент­ра, что в конечном счете способствовало разрушению и первой, и последнего»[550]. Это обстоятельство имеет непосредственное отно­

шение к банковской системе России. В частности, необходимо обратить внимание на внутреннюю структуру Банка России, ко­торый согласно ст. 83 Закона о Банке России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управ­ления.

В настоящее время территориальные учреждения Банка России образованы в соответствии с административно-нацио­нальным делением Российской Федерации, что не вполне со­ответствует экономическим потребностям развития российских регионов.

Как известно, административно-национальное деление унасле­довано Россией от СССР, в котором оно играло не столько эконо­мико-политическую, сколько декларативно-декоративную роль, обусловленную национально-классовой политикой, проводимой В.И. Лениным. Административные границы были проведены не только без какого-либо учета экономических предпосылок, но даже не в полном соответствии с национальным составом прожи­вающего на соответствующей территории населения, одним из ре­зультатов чего в конечном счете явились распад СССР, а также те известные последствия, которые Россия продолжает ощущать на себе и сегодня.

Надо признать, что кризис наглядно продемонстрировал несо­стоятельность административно-национального принципа по­строения системы Центробанка. Единая система Банка России должна строиться в соответствии с принципом единства федераль­ной денежно-кредитной политики и принципом ее локализации. Такой подход закреплен в ст. 85 Закона о Банке России следующим образом: «По решению Совета директоров территориальные уч­реждения Банка России могут создаваться по экономическим рай­онам, объединяющим территории нескольких субъектов Россий­ской Федерации».

Таким образом, принцип экономического районирования яв­ляется законодательно закрепленным принципом построения еди­ной системы Центробанка, но, к сожалению, это сделано только в диспозитивной форме: норма, закрепляющая данный принцип, допускает альтернативные варианты поведения.

В ходе осуществления экономической реформы в России обра­зовались естественные центры концентрации деловой жизни, на­пример Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Челябинск и др. Все они отличаются высоким уровнем финансово-хозяйственного развития и потому к ним тяготеют обширные районы, образуя внутри единого народнохозяйственного комплекса локальные об­разования — экономические районы со своими особенностями и показателями уровня экономического развития и деловой актив­ности. Так, вокруг Москвы сложился экономический район, вклю­чающий помимо Московской области и ряд других прилегающих областей, вокруг Санкт-Петербурга — Северо-западный экономи­ческий район, вокруг Екатеринбурга — Северо-Уральский эконо­мический район, вокруг Челябинска — Южно-Уральский. В Рос­сии реально сложились и продолжают складываться и другие эко­номические районы.

Следует заметить, что принцип экономического районирова­ния является производным от конституционного принципа осу­ществления банковской деятельности на едином экономическом пространстве и закреплен в ст. 85 Закона о Банке России, в соот­ветствии с которой по решению Совета директоров территориаль­ные учреждения Банка России (к которым согласно ст. 83 относят­ся и Национальные банки республик) могут создаваться по эконо­мическим районам, объединяющим территории нескольких субъ­ектов Российской Федерации. При исследовании понятия «единое экономическое пространство» обнаруживается его взаимосвязь с правом граждан на свободную экономическую деятельность и с понятием «государственное единство», также употребленным в Конституции РФ. Свобода экономической деятельности невоз­можна при отсутствии единых денежно-кредитной и банковской систем. Неотъемлемым элементом последней является Банк Рос­сии, который образует единую централизованную систему с верти­кальной структурой управления.

В преамбуле Конституции РФ провозглашена необходимость «сохранения исторически сложившегося государственного единст­ва», которое юридически обеспечивается единством власти, един­ством территории, единством закона. Экономической же основой государственного единства служит понятие «единое экономичес­кое пространство», которое, будучи сформулировано в основах конституционного строя, является базой для формирования в раз­деле Конституции о федеративном устройстве ряда конкретных конституционных норм[551].

Таким образом, реформирование единой централизованной систе­мы с вертикальной структурой управления, которую образует Банк России, в соответствии с принципом экономического районирования должно стать одной из ближайших перспектив развития верхнего уровня банковской системы Российской Федерации. Это, во-первых, положительно скажется на руководстве Банком России своими территориальными подразделениями, во-вторых, будет способст­вовать сочетанию Банком России в процессе управления им свои­ми территориальными подразделениями принципа единства феде­ральной денежно-кредитной политики с принципом ее локализа­ции, учитывающим особенности экономических интересов раз­личных регионов; в-третьих, станет фактором, укрепляющим тер­риториальную целостность России как федеративного государства.

В заключение в качестве вывода приведем цитату из аннотации к последнему отчету о научно-исследовательской работе Научно­исследовательского института Центрального банка РФ: «Систем­ный банковский кризис в Российской Федерации — классический пример губительного влияния неадекватных политических реше­ний в области экономики и права на кредитную систему. В услови­ях отсутствия сети безопасности прав кредиторов банковский сек­тор лишен стабильности, а рынок услуг кредитных организаций — конкуренции. Все зависит от государства, дефицитность финансов которого является наиболее мощным источником заражения его основных кредиторов в лице ведущих банков страны. Банковский кризис моментально перерастает в политический»[552].

<< | >>
Источник: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М.. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учеб­ник / Под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. — М.: Юристь, - 448 с.. 2003

Еще по теме § 4. Системный банковский кризис 1998 года в Российской Федерации: истоки (1991—1998 гг.) и причины:

  1. § 4. Системный банковский кризис 1998 года в Российской Федерации: истоки (1991—1998 гг.) и причины
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -