2. Принципы, определяющие порядок построения, функционирования и развития банковской системы Российской Федерации

Первая из них — принципы построения и развития банковской сис­темы РФ.

Необходимо отметить, что принципы, входящие в рассматри­ваемую подгруппу, в современных условиях имеют различную сте­пень выраженности, «воплощенности в жизнь». Это связано с тем, что банковская система России во многом находится еще в стадии становления и окончательно не сформировалась. Соответственно и банковское право как отрасль права переживает этап своего «мла­денчества», делает только первые шаги, несмотря на острую крити­ку, а иногда и полное отрицание со стороны оппонентов. Поэтому отдельные из рассматриваемых ниже принципов представляют собой некий идеал, к достижению которого надо стремиться. Тем не менее каждый из этих принципов имеет концептуальное значе­ние для дальнейшего развития банковской системы и, соответст­венно, должен найти свое отражение в банковском законодатель­стве РФ. Таким образом, все эти принципы в совокупности состав­ляют идеальную модель банковской системы, своеобразные «лека­ла», которым должны соответствовать общественные отношения. Когда же на базе развивающихся из основ конституционного строя России и мирового опыта построения банковских систем принци­пов, которые путем закрепления в конкретных законодательных актах обретут нормативный характер, сложатся реальные общест­венные отношения, соответствующие нашим идеальным представ­лениям, тогда российская банковская система примет действитель­но цивилизованные очертания и приобретет необходимую ста­бильность и устойчивость к финансовым кризисам, время от вре­мени происходящим в мире.

В данную подгруппу входят следующие принципы.

Принцип двухуровневого построения банковской системы РФ. Со­гласно ст. 2 Закона о банках банковская система РФ включает в себя: Банк России, кредитные организации, филиалы и представи­тельства иностранных банков.

История становления и развития банковского дела свидетельст­вует о том, что совокупность банковских организаций может суще­ствовать и существовала в трех формах.

Первая форма была представлена в виде множества не зависимых друг от друга кредитных организаций, каждая из которых была впра­ве выполнять любые из принятых в то время банковских операций, включая эмиссию наличных денег. Кроме того, отсутствовали ус­тойчивые взаимосвязи между этими кредитными организациями, а их взаимодействие никем специально не координировалось. Ко­нечно, они руководствовались действующими в стране законами, однако еще не появился специальный орган, уполномоченный го­сударством на управление этим сегментом экономики. Такой этап развития банковского дела прошли многие страны мира.

Со второй формой мы имеем дело тогда, когда в стране сущест­вует лишь одна банковская организация, имеющая разветвленную, охватывающую всю страну сеть филиалов.

Вторая форма сложилась в СССР и в ряде стран, входивших в социалистический лагерь. Речь идет о Госбанке СССР и государст­венных банках этих стран и их филиалах. Как и в первой форме, банковское дело в данном случае имеет одноуровневую органи­зацию.

Третья форма. Это такое множество банковских организаций, которое распадается на две численно неравные части: на одной стороне Центральный банк и другие органы управления и само­управления банковской системы, а на другой — остальные кредит­ные организации, банковская инфраструктура, банковский рынок.

Специфическая особенность этой формы состоит в том, что хотя бы один из элементов данного множества — Центробанк — уполномочивается государством на управление всей совокупностью кредитных организаций, которые объявляются однопорядковыми и функционированию которых придается скоординированный ха­рактер.

Эти особенности свидетельствуют о том, что у совокупности бан­ковских организаций появились признаки системы и двухуровневая форма построения.

Принцип экономического районирования при организационном по­строении Банка России является производным от конституционно­го принципа осуществления банковской деятельности на едином экономическом пространстве и закреплен в ст. 85 Закона о Банке России, в соответствии с которой по решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России (к которым согласно ст. 83 относятся и национальные банки республик) могут созда­ваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов Российской Федерации.

Само понятие «единое экономическое пространство» взаимо­связано с правом граждан на свободную экономическую деятель­ность и с понятием «государственное единство», также употреблен­ным в Конституции РФ. Свобода экономической деятельности не­возможна при отсутствии единых денежно-кредитной и банков­ской систем. Неотъемлемым элементом последней является Банк России, который образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления.

В преамбуле Конституции РФ провозглашена необходимость сохранения исторически сложившегося государственного единст­ва, которое юридически обеспечивается единством власти, единст­вом территории, единством закона. Экономической же основой государственного единства выступает понятие «единое экономи­ческое пространство». Как отмечается в литературе, категория «единое экономическое пространство», сформулированная в главе Конституции «Основы конституционного строя», служит базой для формирования в разделе Конституции о федеративном устройстве ряда конкретных конституционных норм[83].

Необходимо отметить, что рассматриваемый принцип хотя и нормативно закреплен в Законе о Банке России, но в современных условиях еще не реализован на практике. Это связано с известными процессами в становлении новой государственности Российской Федерации.

Принцип полисубъектности верхнего уровня банковской системы РФ и обусловленные этим дифференциация и фиксирование пол­номочий органов верхнего уровня банковской системы РФ. Сущ­ность данного принципа выражается в том, что один и тот же орган (имеется в виду Банк России) не может сочетать нормотворческую, контрольную и надзорную функции, выполнять роль эмиссионно­го центра, кредитора последней инстанции и одновременно высту­пать как хозяйствующий субъект.

Совершенствование государственного управления и само­управления в рамках банковской системы РФ зависит от того, какой вариант построения этой системы будет избран законодате­лем. Таких вариантов может быть два.

Суть первого варианта состоит в следующем. Центробанк оста­ется единственным субъектом на верхнем уровне банковской сис­темы с теми же либо с обновленными управленческими функция­ми. В этом случае законодатель должен будет подробно и последо­вательно очертить пределы его влияния на коммерческие банки и иные финансовые институты, осуществляющие банковские опера­ции. Именно по этому пути пошли разработчики федеральных за­конов о внесении изменений и дополнений в Закон о Банке России и в Закон о банках.

Рассмотренный вариант развития банковского законодательст­ва не предполагает сколько-нибудь существенных сдвигов в струк­туре и функциях субъектов и объектов управления банковской сис­темой и направлен на осуществление, по существу, лишь «косме­тического ремонта» этой системы. Вот почему данный вариант с полным основанием можно назвать продолжением политики «ла­тания дыр». Он не может быть принят за основу совершенствова­ния банковского законодательства, если стремиться к реформиро­ванию банковской системы и переводу ее на подлинно рыночную основу, поскольку в этом случае банковская система консервиру­ется в ее нынешнем состоянии.

Думается, что если воспользоваться этим вариантом, то продви­жение любых новшеств в кредитно-банковской сфере будет крайне медленным.

Второй вариант предполагает развитие Центробанка в Феде­ральную банковскую систему России (ФБСР) во главе с Центро­банком. Этот вариант представляется более прогрессивным, а по­тому и более перспективным[84]. Его реализация позволит избежать постоянных конфликтов между двумя уровнями банковской систе­мы и законодательно установить систему «сдержек» и «противове­сов» с целью воспрепятствования сосредоточению всех властных функций в руках одного субъекта управления банковской систе­мой, что представляется на данном этапе крайне важным.

Идея превращения системы существующего в настоящее время Центробанка РФ в ФБСР предполагает разделение управленческих функций, осуществляемых им как центром банковской системы. Представляется крайне важным подчеркнуть, что разделение этих функций должно полностью основываться на нормах Конституции Российской Федерации.

Реализация идеи превращения системы Центробанка в ФБСР связана прежде всего с изъятием у него и передачей другим субъек­там ряда выполняемых им функций государственного управления. Так, регистрация банков, лицензирование банковской деятельнос­ти, осуществление контрольно-надзорных функций и нормотвор­чество служат формой реализации публичного интереса в банков­ской сфере, понимаемого как требование обеспечения стабильнос­ти кредитно-банковской системы.

В подавляющем большинстве стран этот интерес реализуется не центральными банками, а специальными государственными орга­нами. Например, в ФРГ лицензирование банковской деятельнос­ти, а также осуществление контрольно-надзорных функций вы­полняется Федеральным ведомством по контролю за кредитным делом — самостоятельным федеральным органом, подчиненным федеральному министру финансов[85].

Федеральная резервная система США (ФРС) также не выполня­ет функции регистрации и лицензирования. Этими вопросами ве­дает Служба финансового контролера, подчиненная министру фи­нансов.

Так какими же могли бы быть органы, которые взяли бы на себя ряд функций, выполняемых в настоящее время Банком России?

Прежде всего это функции регистрации банков, а также лицен­зирования банковской деятельности, которые могут быть возложе­ны на учреждение, организационно обособленное от Центробанка РФ и не подведомственное ему.

Далее, специальному ведомству следует частично передать и нормотворческую функцию нынешнего Центробанка, поскольку осуществление функций государственного управления невозмож­но без права принимать в пределах предоставленной компетенции соответствующие нормативные правовые акты. При этом подза­конные акты должны проходить процедуру регистрации в Минис­терстве юстиции РФ[87], что является их дополнительной гарантией обеспечения их соответствия закону.

Наконец, осуществление контрольно-надзорных функций и применение санкций за нарушение банковского законодательства также могли бы быть возложены на специальный орган.

Создание нескольких федеральных органов управления банков­ской системой РФ представляется целесообразным и необходи­мым, поскольку позволит реализовать идею «сдержек» и «противо­весов» в управлении банковской системой страны, основанной на­подобие разделения властей на ее верхнем уровне.

■ Что же касается системы Центробанка, то на нее ложится задача осуществления единой денежно-кредитной политики, что и пре­вращает эту систему в федеральную банковскую систему России. Учитывая, что Конституция РФ возложила на Центробанк как на один из органов государственной власти ряд исключительных функций, необходимо использовать для их реализации существую­щую систему Центробанка.

Предлагаемые преобразования безусловно должны быть за­креплены в специальном федеральном законе, содержащем нормы прямого действия. Но возникают вопросы: каким должен быть этот закон? какую форму систематизации законодательства следовало бы использовать при его создании?

Как известно, высшей формой систематизации законодательст­ва является кодификация. Яркий пример этого — принятие нового ГК РФ. Этому предшествовала большая работа по изданию новых законов (Закон о собственности, Закон о предприятиях и предпри­нимательской деятельности и т.д.). Следовательно, сначала в зако­нодательстве накапливались новые решения, соответствующие переходу страны на рыночные основы, а затем уже стала развора­чиваться работа по кодификации, т. е. кодификации всегда пред­шествует накопление большого массива законов, в которых содер­жатся нормативные основы разрешения крупных экономических, политических и социальных проблем.

Однако в сфере банковского законодательства до сих пор не произошло накопления необходимого и отвечающего требованиям рынка законодательного материала. В связи с этим сейчас вряд ли возможна кодификация банковского законодательства[88], речь должна идти об инкорпорации правовых норм, регулирующих во­просы управления банковской системой. Инкорпорацию же целе­сообразно проводить в форме консолидации, что позволит распо­лагать правовые нормы в определенной логической последователь­ности, возможно, подвергая их необходимой редакционной обра­ботке.

Изложенное позволяет предложить консолидировать подав­ляющее большинство правовых норм, регламентирующих управ­ленческие вопросы банковской системы РФ в едином Федераль­ном законе «Об управлении банковской системой в Российской Федерации».

В этом законе необходимо было бы решить, в частности, сле­дующие вопросы:

1. Определение органов государственной власти, осуществляю­щих управление банковской системой в России.

2. Определение компетенции каждого из этих органов с целью создания и реализации механизма «сдержек» и «противовесов», на­правленного на обеспечение взаимного контроля этих органов в процессе принятия управленческих решений и их оптимизации.

3. Определение правовых средств, обеспечивающих взаимодей­ствие органов государственной власти, осуществляющих управле­ние банковской системой в РФ.

4. Решение вопросов правового положения и компетенции тер­риториальных органов управления банками в регионах и их взаи­моотношений с федеральными органами управления банковской системой РФ.

5. Определение инструментов, обеспечивающих управление субъектами нижнего уровня банковской системы со стороны субъ­ектов верхнего уровня (минимальные обязательные резервы и иные экономические нормативы, установление учетной ставки, порядка и условий рефинансирования банков и иных кредитных институтов, средства, направленные на обеспечение ликвидности банковской системы, операции на открытом рынке и т.д.), а также порядка их применения.

6. Определение правовых основ самоуправления и саморегули­рования банковской системы.

7. Установление мер юридического воздействия, в том числе мер юридической ответственности субъектов обоих уровней банков­ской системы (в особенности субъектов верхнего уровня) за прини­маемые решения.

Принцип независимости Банка России от других органов государ­ственной власти. Содержание данного принципа раскрыто в ст. 5 Закона о Банк? России, в соответствии с которой Банк России в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и фе­деральными законами, независим в своей деятельности. Федераль­ные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправле­ния не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полно­мочий, принимать решения, противоречащие Закону о Банке Рос­сии. В случае вмешательства в его деятельность Центробанк ин­формирует об этом Государственную Думу и Президента РФ.

Мы полагаем, что понятие «независимость» применительно к национальному центральному банку характеризуется довольно широким объемом, т.е. включает в себя определенное множество элементов, каждому из которых принадлежат признаки, относя­щиеся к содержанию данного понятия.

Выявлению элементов множества, составляющих объем поня­тия «независимость центрального банка», необходимо предпослать некие общие начала (принципы), имеющие непосредственное от­ношение к содержанию рассматриваемого понятия:

Во-первых, независимость центрального банка может и должна носить исключительно правовой характер и, следовательно, опре­деляться законодательством страны о центральном банке. При этом не следует недооценивать так называемые неосязаемые акти­вы центрального банка, т.е. такие важнейшие факторы, обеспечи­вающие его независимость, как личность руководителя, честность центрального банка по отношению к населению, высокое качество консультаций, предоставляемых им правительству, характер его взаимодействия с предпринимательским сектором, в том числе с коммерческими банками. Эти «неосязаемые активы» являются важным элементом механизма реализации центральным банком предоставленной ему законом независимости. Следует напомнить, что само изменение правовой независимости может осуществлять­ся только правовыми средствами. Данный вывод наиболее адекват­но отражен в следующем высказывании, приписываемом Монтес­кье: «Надлежит преобразовывать посредством законов то, что ос­новано законами, и переменять посредством обычаев то, что вве­дено обычаями...»[89]. ,

Во-вторых, исходя из своей сущности, социального предназна­чения, выполняемых функций, центральный банк не может быть неограниченно независимым. Его независимость — это не то, что

Н.И.Тургенев в своем классическом труде «Опыт теории налогов» называл «буйной независимостью сильных вассалов»[90]. Центробанк представляет собой главный денежно-кредитный государственный орган. Это означает, что, осуществляя свою деятельность, пресле­дуя при этом свои законодательно закрепленные цели, он должен исходить из высших интересов государства и общества, а также учитывать цели и действия других государственных органов, коор­динировать с ними свою деятельность и поддерживать рабочие от­ношения.

В-третьих, независимость центрального банка, используя лек­сику российского классика XIX в. М.Ф. Орлова в том виде, в кото­ром она ныне известна образованному свету, не обязана существо­ванием глубокомысленному соображению какого-либо изобрета­теля, постигшего вдруг все ее правила и последствия и представив­шего ее удивленному свету в полном зрелом совершенстве. Как многие другие изобретения, особенно практические, она родилась от необходимости и случая, подвержена была ошибкам и неудачам и не прежде достигла до того состояния, в коем теперь мы ее видим, как после многих опытов и усилий[91]. В данном случае мы хотим подчеркнуть, что независимость центрального банка — продукт до­статочно длительного периода ее становления и ее следует рассмат­ривать в историческом и сравнительно-правовом аспекте, без чего невозможно получить сколько-нибудь достоверные и значимые ре­зультаты[92].

В-четвертых, поскольку независимость центрального банка не­разрывно связана с общей системой финансов государства, а, как указывал М.М. Сперанский, «всякая система финансов поддержи­вается множеством страстей, частных видов и привычек, и следо­вательно, всякое преобразование, всякий переход от смешения к порядку воздвигает тучу страстей и своекорыстия»[93], постольку любые реформы, преобразования, касающиеся независимости центрального банка, могут и должны проводиться только после большой системной подготовительной работы и должны носить постепенный характер, так как это та область, где «постепенные и мирные происшествия имеют действие более благодетельное, не­жели сильные мгновенные перевороты»[94].

Исходя из изложенного, представляется возможным выделить следующие элементы, составляющие в своей совокупности поня­тие «независимость центрального банка»:

— институциональная независимость;

— функциональная независимость;

— имущественная независимость;

— инструментальная независимость;

— бюджетная независимость;

— финансовая независимость;

— кадровая независимость[95].

Указанные элементы могут и должны иметь различную степень «выраженности» на практике.

По понятным причинам степень независимости довольно труд­но поддается измерению количественными показателями. Тем не менее исследователями предпринимаются попытки математичес­ки вывести обобщенный индекс независимости, исходя из анализа законодательных положений, регламентирующих отдельные ас­пекты деятельности центрального банка.

Так, в глобальном исследовании Объединенного банка Швей­царии 11 июля 1997 г. (с. 3—4) опубликована приведенная ниже таблица (3), показывающая соотношение индекса независимости центрального банка и уровня инфляции в различных странах. В этой таблице индекс независимости — средневзвешенные дан­ные за 1950—1989 гг. законодательных положений, предусматрива­ющих:

— назначение и увольнение управляющего;

— процедуры формирования денежно-кредитной политики;

— цели политики центрального банка;

— ограничение на предоставление кредитов центральным бан­ком.

При этом минимальное количество очков (наименее незави­симые) равняется нулю, а максимальное (наиболее независи­мые) — 1,00.

Анализ табл. 3 позволяет сделать вывод о наличии почти прямой корреляции между индексом независимости центрального банка страны и уровнем инфляции в этой стране, что свидетельствует о высокой практической значимости проблемы независимости центрального банка.

Рассмотрим подробнее элементы, составляющие понятие «не­зависимость центрального банка».

Институциональная независимость определяется положением центрального банка в системе органов государственной власти страны, его включенностью в систему разделения властей государ­ства.

Анализ Конституции РФ показывает, что Банк России — само­стоятельное звено единой системы государственной власти Рос­сийской Федерации.

Это обосновывается следующим образом: формула «защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Централь­ного банка Российской Федерации, которую он осуществляет не­зависимо от других органов государственной власти», закреплен­ная в ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, означает, что Банк России явля­ется одним из органов государственной власти.

Между тем в соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции государст­венную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Этот перечень органов, осу­ществляющих в РФ государственную власть, является исчерпыва­ющим[96].

Конституция страны — это тот документ, в котором каждое слово, термин, понятие стоит на своем месте и не может быть «лиш­них» слов, употребленных «для красоты». В связи с изложенным мы полагаем, что вопрос о том, относится ли Банк России к орга­нам государственной власти, уже решен в Конституции РФ: в текс­те Конституции РФ Банк России однозначно отнесен к числу таких органов. Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ Банк России — это орган государственной власти, но вместе с тем он не относится к числу органов, которые осуществляют государствен­ную власть в общепринятом (классическом) смысле слова.

В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ установлено, что федеративное уст­ройство РФ основано на ее государственной целостности и един­стве системы государственной власти. Следовательно, в Россий­ской Федерации конституционно закреплена единая система госу­дарственной власти.

В соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ в ведении Рос­сийской Федерации находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, по­рядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Следовательно, единая система государственной власти (ч. 3 ст. 5) включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, ноне исчерпывается указанными органами.

В п. «ж» ст. 71 к ведению Российской Федерации отнесено уста­новление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки.

В связи с тем, что денежная эмиссия, находящаяся в ведении Российской Федерации согласно ч. 1 ст. 75 осуществляется исклю­чительно Центробанком, можно сделать вывод, что Банк России — это орган государственной власти, выполняющий одну из исключи­тельных федеральных функций.

Сопоставление всех вышеприведенных положений Конститу­ции приводит нас к выводу, что в единую систему государственной власти могут входить федеральные органы государственной власти, не относящиеся к органам законодательной, исполнительной или судебной власти.

Таким образом, Банк России является органом государственной власти федерального уровня. В силу этого ему делегированы опреде­ленные государственно-властные полномочия, к числу которых от­носятся: издание нормативных актов (ст. 6 Закона о Банке России), валютное регулирование (п. 10 ст. 4), валютный контроль (п. 11 ст. 4), представление интересов РФ во взаимоотношениях с цент­ральными банками иностранных государств (ст. 50), банковское регулирование и банковский надзор (гл. 10) и др.

Возможно возражение: в компетенцию государственных орга­нов в классическом понимании этого термина не может входить осуществление коммерческой деятельности, которой активно и до­вольно успешно занимается Банк России.

Да, это так, но Конституцией РФ (ч. 2 ст. 75) и Законом о Банке России» (ст. 3) определены основные функции и цели деятельнос­ти Банка России, которыми являются:

— защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам;

— развитие и укрепление банковской системы РФ;

— обеспечение эффективного и бесперебойного функциониро­вания системы расчетов.

Причем особо подчеркнуто, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России.

Это означает, что по причине специфичности основных функ­ций Банка России, которые невозможно выполнять, не осуществ­ляя коммерческую деятельность, он должен их осуществлять не с целью получения прибыли, а с другими, определенными законода­тельством целями.

Таким образом, Банк России действует в интересах государства и общества в целом, не имея частноправовых целей. Причем в дан­ном случае интересы государства и общества необходимо понимать так, как это предусмотрено в преамбуле Конституции РФ, т.е. как стремление обеспечить благополучие и процветание России и от­ветственность за свою Родину перед нынешним и будущими поко­лениями.

На основании изложенного можно утверждать, что Централь­ный банк является федеральным органом государственной власти, не входит в систему федеральных органов законодательной, исполни­тельной и судебной власти и осуществляет свои исключительные функции независимо от них.

Следовательно, Банк России является самостоятельным (неза­висимым) звеном единой системы государственной власти Россий­ской Федерации.

Функциональная независимость обозначает ту степець свободы принятия решения, при которой Центробанк может направлять свою денежно-кредитную политику на цели, определенные зако­ном или им самостоятельно.

Функциональная независимость тесно связана с институцио­нальной независимостью, но отличается от нее тем, что в данном случае рассматриваются взаимоотношения центрального банка не с другими ветвями власти вообще, а только с правительством (ис­полнительной властью). Этот вопрос нуждается в специальном рас­смотрении (а значит и в выделении на понятийном уровне) потому, что история развития национальных банков не знает прецедентов, когда национальный банк был бы подведомствен (непосредствен­но подчинен) парламенту либо судебной власти.

Дискуссии о функциональной независимости центрального банка часто ведутся не по существу, создавая превратное впечатле­ние, что центральные банки стремятся полностью изолироваться от политиков (правительства), а цели денежно-кредитной полити­ки могут и должны достигаться в полной изоляции от бюджетно­налоговой политики и иных направлений макроэкономической политики. Как отмечает управляющий Центробанком ЮАР К. Стэлс, «являясь составной частью общей макроэкономической стратегии государства, денежно-кредитная политика должна обес­печивать поддержку в достижении целей правительства в макро­экономике. Поэтому в вопросе о независимости центрального банка речь идет не об условиях достижения конечной цели, а о выборе предпочтительного пути к ней. ...правительство ЮАР ра­зумно внесло в конституцию страны положение, разрешающее Ре­зервному банку страны в независимом порядке добиваться финан­совой стабильности, не опасаясь вмешательства заинтересованных лиц, будь то со стороны правительства или частного сектора. В ко­нечном счете, мерилом успеха становится не степень независимос­ти центробанка, а достигнутые им результаты»[97].

Функциональная независимость центрального банка в плане его взаимоотношений с правительством это такая сфера, которая обычно не детализируется на законодательном уровне. Закон огра­ничивается лишь несколькими словами. Приведем примеры.

Закон о Банке Франции, ст. 1: «Банк Франции формулирует и осуществляет денежную политику... Банк Франции... не стремится к получению инструкций от правительства или любого другого лица при исполнении Банком своих обязанностей».

Закон Швейцарии о Национальном банке, ст.2 (П)(с поправкой 1978 г.): «Перед принятием решений большой важности в области экономической и денежной политики, Федеральный совет (Прави­тельство) и Национальный банк информируют друг друга и коор­динируют предпринимаемые меры».

Закон о Немецком Федеральном банке, ст. 13 (III): «Федераль­ное правительство приглашает президента Немецкого Федераль­ного банка принимать участие в обсуждении важнейших вопросов денежной политики».

Закон Болгарии о Национальном банке, ст. 3: «При определе­нии общих направлений денежно-кредитной политики Нацио­нальный банк Болгарии и Совет Министров информируют друг друга о своих намерениях и действиях».

Закон Украины о Национальном банке, ст. 4: «Национальный банк проводит экономическую политику в рамках, определенных в Основных направлениях денежно-кредитной политики, которые утверждаются Верховным Советом, исходя из полномочий Нацио­нального -банка в отношении денежной системы и банковского делана Украине». '

Закон Словакии о Национальном банке, разд. 12: «1. Нацио­нальный банк Словакии, действуя в рамках, определенных насто­ящим Законом, оказывает поддержку экономической политике правительства... 2. Национальный банк Словакии выполняет свои задачи в соответствии с разделом 2... независимо от инструкций, направляемых ему правительством».

Приведенные примеры иллюстрируют тезис о том, что денеж­но-кредитная политика, осуществляемая центральным банком, яв­ляется одним из основных элементов экономической политики го­сударства, в связи с чем необходимо, чтобы осуществлялась тесная координация между центробанком и правительством. Координа­ция может быть хорошей, т.е. осуществляемой на основе коллеги­альности и партнерства, и плохой. Последняя возможна:

во-первых, когда правительство заставляет центральный банк смягчить денежно-кредитную политику, поскольку в стране су­ществует большой дефицит государственного бюджета и прави­тельство не хочет, чтобы такой дефицит сказывался на процентных ставках;

во-вторых, когда центробанк проводит свою денежно-кредит­ную политику вообще в отрыве от бюджетно-финансовой полити­ки правительства.

Как же в этом отношении дело обстоит в Российской Феде­рации?

Согласно п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финан­совой, кредитной и денежной политики.

В соответствии с п. 1 ст. 4 Закона о Банке России Центробанк во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направ­ленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля.

Согласно ст. 44 указанного Закона Банк России ежегодно не позднее 1 октября представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредит­ной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря — основ-

ные направления единой государственной денежно-кредитной по­литики на предстоящий год. Предварительно проект основных на­правлений единой государственной денежно-кредитной политики представляется Президенту РФ и Правительству РФ.

О том, как происходит процесс согласования денежно-кредит­ной политики на практике, можно судить по тому, что Основные направления единой государственной денежно-кредитной полити­ки на 1999 г. исходят преимущественно от Центробанка, о чем сви­детельствует сопроводительное письмо от 1 декабря 1998 г., направ­ленное Председателем Центробанка Председателю Государствен­ной Думы, где было указано следующее:

«Предварительный проект Основных направлений единой госу­дарственной денежно-кредитной политики на 1999 г. был рассмот­рен и одобрен в целом на заседании Президиума Правительства РФ 21 ноября 1998 г. В соответствии с п. 1 разд. II Протокола заседания Правительства РФ № 7 от 21 ноября 1998 г. Банк России при дора­ботке проекта документа согласовал основные макроэкономичес­кие параметры с вариантом прогноза, рассматриваемым Прави­тельством РФ в качестве целевого при определении перспектив социально-экономического развития страны и формировании фе­дерального бюджета на следующий год. Согласно этому варианту прогноза макроэкономическими целями на 1999 г. являются удер­жание инфляции в пределах до 30% и ограничение спада в эконо­мике в пределах 3%.

Поскольку к настоящему моменту федеральный бюджет на 1999 г. не принят, Банк России допускает возможность внесения изменений в текст Основных направлений единой государствен­ной денежно-кредитной политики на 1999 год с учетом утвержден­ных параметров бюджета».

Из этого документа можно определить следующую последова­тельность действий государственных органов по согласованию Ос­новных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 г.:

1. Проект Основных направлений был разработан Банком Рос­сии и направлен им в Правительство РФ для согласования;

2.21 ноября 1998 г. проект Основных направлений был рассмот­рен и одобрен в целом на заседании Президиума Правительства РФ, который одновременно предложил Банку России доработать проект с целью согласования макроэкономических параметров с вариантом правительственного прогноза;

3. Банк России доработал проект документа и согласовал мак- ' роэкономические параметры с вариантом правительственного

прогноза, согласно которому макроэкономическими целями на 1999 г. являются удержание инфляции в пределах до 30% и ограни­чение спада в экономике в пределах 3%;

4. 1 декабря 1998 г. Банк России представляет в Государствен­ную Думу Основные направления и одновременно информирует Думу о том, что он допускает возможность внесения изменений в текст Основных направлений с учетом утвержденных параметров бюджета.

• Далее Государственная Дума в соответствии со ст. 44 Закона о Банке России рассматривает Основные направления и принимает решение.

При этом совершенно не ясно, каков юридический смысл реше­ния Госдумы (одобрение, утверждение, отклонение, принятие к сведению или что-либо иное), какова его правовая форма (поста­новление или закон) и, соответственно, обязательность данного решения для Банка России.

Если судить по положению письма Председателя Банка России отом, что Банкдопускает возможность внесения изменений в текст Основных направлений с учетом утвержденных параметров бюд­жета, то можно предположить, что роль Госдумы сводится к окон­чательному принятию бюджета в форме закона (с учетом возмож­ных поправок Думы), после чего может последовать внесение из­менений в текст Основных направлений на основании Федераль­ного закона «О федеральном бюджете на 1999 год».

Изложенное приводит к выводу о недостаточности реального участия Правительства РФ в разработке и реализации единой госу­дарственной денежно-кредитной политики, которое, как показал анализ, в настоящее время сводится к согласованию с Банком Рос­сии только двух показателей: уровня годовой инфляции и уровня спада в экономике.

По нашему мнению, такое положение сложилось в результате того, что в действующем законодательстве неверно сформулирова­ны основные цели денежно-кредитной политики, когда между проводимой Банком России денежно-кредитной политикой и бюд­жетно-налоговой политикой Правительства РФ воздвигается не­преодолимая стена.

В Конституции РФ закреплено положение, согласно которому защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центробанка РФ (ч. 2 ст. 75). В ст. 3 Закона о Банке России защита и обеспечение устойчивости рубля названы уже одной из основных целей деятельности Банка России, а в п. 1 ст. 4 указанного Закона закреплено положение о том, что единая государственная денеж­но-кредитная политика должна бьггь направлена на защиту и обес­печение устойчивости рубля.

Таким образом, законодатель допустил неоправданное смеше­ние понятий, выразившееся в том, что основная функция оказалась приравненной к одной из основных целей деятельности.'Между тем это неравнозначные понятия. Конкретные функции вверяются в компетенцию государственного органа для достижения опреде­ленных целей. Следовательно, функция является средством для до­стижения какой-либо цели, но никоим образом не должна быть самоцелью.

Однако на смешении понятий дело не закончилось. Законода­тель определил, что государственная денежно-кредитная политика должна быть направлена на достижение только одной цели (без указания каких-либо других целей).

Круг замкнулся. Банк России имеет формальные основания для проведения денежно-кредитной политики, не нацеленной на раз­витие и укрепление банковской системы России, а также на обес­печение эффективного и бесперебойного функционирования сис­темы расчетов, не говоря уже о достижении других целей, на кото­рые направлена бюджетно-налоговая политика Правительства РФ.

В связи с изложенным возникает вопрос: на достижение каких целей должна быть направлена денежно-кредитная политика на­ционального центрального банка?

Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к зарубежно­му опыту. При этом наиболее целесообразным представляется ис­следование положения в одном из самых «независимых» централь­ных банков Европы — Немецком Федеральном банке, а также в традиционно наиболее «зависимом» — Банке Англии.

Немецкий Федеральный банк в соответствии с § 3 Закона о нем регулирует с помощью валютно-денежных полномочий, данных эму этим законом, денежный оборот и кредитное обеспечение хо­зяйства с целью сохранения стабильности валюты и заботится о банковском исполнении системы расчета в стране и с заграницей.

Это означает, что наряду с традиционной задачей эмиссионного банка поддерживать упорядоченную денежную систему закон вы­деляет обязанность сохранения валюты и прежде всего ответствен­ность Банка за обеспечение стабильности денег. Во взаимодейст­вии инстанций, принимающих решения в области экономической политики (парламент, правительство, эмиссионный банк), Немец­кий Федеральный банк рассматривает роль блюстителя стабиль­ности стоимости денег как свою первостепенную задачу.

Но эта задача является первостепенной не в том смысле, что все действия Банка направлены на выполнение только ее и ничего более. Согласно § 12 Закона о Федеральном банке он обязан, вы­полняя свою задачу, поддерживать общую экономическую полити­ку Федерального правительства. При исполнении полномочий, данных ему этим законом, он является независимым от указаний правительства.

В Германии эти положения закона, взятые в совокупности, трактуются следующим образом: «...определенная законом основ­ная обязанность Федерального банка поддерживать общую эко­номическую политику Федерального правительства была одно­значно увязана с условием, что денежная политика при этом не должна вступать в непреодолимые конфликты с его собственными задачами»[98].

При этом в процессе толкования указанных положений закона приоритеты расставляются исходя не из узковедомственных (пра­вительственных или, банковских) интересов, а исключительно из общегосударственного интереса, рассматриваемого как интерес общества в целом: «Федеральный банк выполняет ряд исторически возникших типичных функций центрального банка, которые более или менее тесно связаны с его особой ответственностью за полити­ческую стабильность. Его монопольное положение при выпуске наличных денег является ядром денежно-политической компетен­ции Федерального банка... Этому не противоречит то, что Феде­ральный банк должен одновременно выполнять и другие функции, такие, как функции «банка банков», «банка государства» или «уп­равляющего национальными валютными резервами». До тех пор, пока Федеральный банк может подчинить свою деятельность де­нежно-политическим требованиям, его многообразные и кажу­щиеся независимыми функции служат одним и тем же целям; он может этими функциями распоряжаться таким образом, чтобы по­стоянно справляться со своими главными задачами по сохранению политической стабильности»[99] (курсив мой. — Прим. авт.).

Таким образом, в Германии главной задачей государственной экономической политики вообще (и денежно-кредитной политики национального центрального банка в частности) является сохране­ние политической стабильности, которая включает в себя в качест­ве одной из составляющих стабильность немецкой валюты.

Банк Англии традиционно находился полностью под контролем правительства.

Показателен следующий факт: зависимость Банка Англии от правительства была настолько велика, что его директор Монтэгю Норман сказал в 1937 г.: «Я являюсь инструментом Казначейства»[100]. Положение дел, при котором полномочия в принятии ключевых решений денежной политики находились исключительно в руках правительства, сохранялось до убедительной победы на выборах в мае 1997 г. лейбористов, которые затем предприняли решительные шаги в отношении Банка Англии.

Изменения во взаимоотношениях Банка и правительства всту­пили в силу согласно Закону о Банке Англии от 1 июля 1998 г. и касаются прежде всего разграничения задач денежной политики между правительством и Банком, а также новых правил банковско­го надзора. Как отмечает Арно Бэкер, «цель этих изменений заклю­чается в четком разграничении полномочий для обеспечения боль­шей эффективности политики. Впервые закон обязывает Банк Англии следить за стабильностью цен и с учетом этой цели оказы­вать поддержку правительству, в частности в области обеспечения экономического роста и занятости населения»[101]. При этом Казна­чейство обязано не реже одного раза в год после представления бюджета определять, что конкретно подразумевается под стабиль­ностью цен. •

Одним из важнейших нововведений Закона о Банке Англии от 1 июля 1998 г. является предоставление ему «операционной неза­висимости» от правительства. Вмешиваться в оперативную денеж­ную политику Казначейство может сегодня лишь в очень редких, предусмотренных в законе случаях: только в интересах всего обще­ства и при чрезвычайных экономических ситуациях.

Согласно новому закону задача по осуществлению банковского надзора в основном переходит в компетенцию вновь созданного надзорного ведомства Financial Services Authority (FSA). Почти 500 служащих Банка Англии перейдут на работу в это ведомство. После передачи функции надзора за деятельностью коммерческих банков в ББА задача Банка Англии ограничивается наблюдением за системными кризисами и принятием мер по их сдерживанию, а при необходимости — исполнением роли кредитора последней инстанции.

Таким образом, в Великобритании основными целями денеж­но-кредитной политики являются:

— обеспечение стабильности цен;

— обеспечение экономического роста;

— обеспечение занятости населения.

При этом во главу угла ставится законодательно закрепленная обязанность Банка Англии и правительства проводить денежно­кредитную политику в интересах всего общества.

На основании изложенного представляется необходимым более детально урегулировать взаимоотношения Банка России и Прави­тельства РФ по следующим направлениям:

— детализация и разграничение целей деятельности и функций этих органов государственной власти;

— усиление участия Правительства РФ в разработке и реализа­ции единой государственной денежно-кредитной политики, а также его влияния на развитие и укрепление банковской системы России.

Имущественная независимость означает независимость цент­рального банка в процессе владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Вопрос о праве Банка России на принадлежащее ему имущество является сложным и недостаточно исследованным в теоретическом плане, что, во-первых, порождает многочисленные дискуссии в на­учной среде, а во-вторых, время от времени вызывает к жизни пред­ложения, подобные законопроекту «О внесении изменений и до­полнений в Федеральный закон «О Центральном банке Россий­ской Федерации (Банке России)», в котором сделана попытка объ­явить уставный капитал и иное имущество Банка России принад­лежащими ему на праве хозяйственного ведения.

Согласно ст.2 Закона о Банке России, «уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены насто­ящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномо­чия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускаются».

Анализ этого положения позволяет сделать следующие выводы:

1. Имущество Банка России является федеральной собствен­ностью, т.е. не собственностью Банка России.

2. Банк России осуществляет правомочия владения, пользова­ния и распоряжения указанным имуществом, т.е. налицо традици­онная для российского гражданского права «триада» правомочий, охватывающих все возможности собственника.

3. Встречающаяся в приведенном тексте названной статьи три раза формула «имущество Банка России» позволяет говорить о принадлежности соответствующего имущества Центробанку.

Для уяснения статуса «имущества Банка России» необходимо воспользоваться приведенным выше положением ст. 2 Закона о Банке России, в соответствии с которым изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не до­пускаются. Государство не отвечает по обязательствам Банка Рос­сии, а последний — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмот­рено федеральными законами.

По мнению Л.Г. Ефимовой, указанные правомочия не харак­терны для права оперативного управления и более соответствуют праву хозяйственного ведения. На основании этого она приходит к выводу, что Центробанк является государственным унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения[102]. Од­нако затем Л.Г. Ефимова отмечает, что правомочия Банка России в отношении закрепленного за ним имущества в отдельных случаях даже несколько шире, чем это характерно для права хозяйствен­ного ведения. Например, в определенных законом пределах Банк России вправе создавать другие организации и наделять их иму­ществом (ст. 4, 8, 16 Закона о Банке России) без согласия собст­венника. Но, по ее мнению, в этом нельзя усмотреть противоречие между Законом о Банке России и ГК РФ, поскольку эти полно­мочия предоставлены Банку России законом. Согласие собствен­ника, т.е. государства, которое приняло этот закон, предполагается данным заранее. Аналогично ст. 16 Закона о Банке России предо­ставляет Центробанку право без согласия собственника принимать решения о купле и продаже недвижимости для обеспечения дея­тельности Банка России, его учреждений, организаций и слу­жащих[103].

Как видим, автор сам опровергает собственный вывод, тем более, что п. 2 ст. 295 ГК РФ, в которой раскрываются права собст­венника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, прямо запрещаетсовершать подобные операции с недви­жимым имуществом, принадлежащим субъекту на праве хозяйст­венного ведения.

Из сказанного следует, что имущество Банка России не отвечает признакам как имущества, принадлежащего субъекту на праве хо­зяйственного ведения, так и имущества, принадлежащего субъекту на праве оперативного управления. Собственностью Банка России оно также не является в связи с тем, что представляет собой феде­ральную собственность.

Вопрос остается открытым, так как возникает непреодолимое на первый взгляд противоречие: Банк России не является собствен­ником, но осуществляет все правомочия собственника.

Очевидно только то, что право Банка России в отношении за­крепленного за ним имущества относится к категории вещных прав, так как оно фиксирует статику имущественных отношений, определяя имущественный статус Банка как участника граждан­ских правоотношений, и призвано оформить имущественную базу для его самостоятельного участия в гражданских правоотношениях как юридического лица-несобственника, что невозможно в обыч­ном, классическом имущественном обороте.

В данной ситуации необходимо напомнить, что основаниями возникновения (приобретения) права собственности являются правопорождающие юридические факты, которые называются также титулами собственности. Титульное владение — это владе­ние вещью, основанное на каком-либо праве (правовом основа­нии, или титуле), вытекающем из соответствующего юридического факта[104]. В случае с Центробанком таким юридическим фактом яв­ляется издание Закона о Банке России..

Главной отличительной особенностью, характеризующей пра­вомочия собственника в российском гражданском праве, является возможность собственника по своему усмотрению, без каких-либо ограничений осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения, руководствуясь при этом исключительно собствен­ными интересами.

Как показано выше, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом в со­ответствии с целями и в порядке, которые установлены в Законе о Банке России. Вот почему Центробанк не является собственником принадлежащего ему имущества в классическом понимании этого термина.

Исследование показывает, что Центробанк является титульным владельцем принадлежащей ему собственности, специфической осо­бенностью которого является его обязанность осуществлять право­мочия владения, пользования и распоряжения указанным имуществом не в своих интересах, а в интересах государства или, точнее, общест­ва в целом.

Приведенное определение будет неполным, если не раскрыть содержание государственного и общественного интереса. Оно в со­ответствии с преамбулой Конституции РФ состоит в обеспечении благополучия и процветания России и в ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями.

Есть и еще один аспект данной проблемы. Выяснение имущест­венного статуса Центробанка предполагает также правовой анализ формулы: «уставный капитал и иное имущество Банка России яв­ляются федеральной собственностью». В чем ее смысл? Отвечая на этот вопрос, любой юрист, не задумываясь, сошлется на п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, где сказано, что управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ. Следовательно, логично было бы предположить, что если имущество Банка России является федеральной собственностью, а управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ, то управление имуществом Банка России также может осуществлять Правитель­ство РФ.

Однако такой вывод неверен, так как не учитывает положения ст. 75 Конституции РФ о том, что защита и обеспечение устойчи­вости рубля — основная функция Центробанка, которую он осу­ществляет независимо от других органов государственной власти. Данная формула, кроме всего прочего, означает, что Банк России является одним из органов государственной власти.

Ученые-правоведы, исследующие правоотношения, одним из субъектов которых выступает государство, трактуют вопрос о его правосубъектности следующим образом: «Субъектом финансовой деятельности государства, что неоднократно подчеркивалось в науке, является государство в лице компетентных органов»[105]. Отсюда следует, что государство может выступать субъектом какой-либо деятель­ности исключительно в лице компетентных органов[106]. Более того, государство не существует и не может существовать вне его органов. Наличие системы органов — это единственно возможный способ су­ществования государства.

Рассматриваемый нами вопрос, таким образом, трансформи­руется в сопоставление компетенции таких государственных ор­ганов, как Банк России и Правительство РФ. При этом в уже упоминавшейся формуле «защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального Банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти» акцент необходимо сделать на независимом осуществлении Центробанком своей основной функции.

Следовательно, государство как субъект, обязанный выполнять функцию защиты и обеспечения устойчивости национальной ва­люты, представлено сегодня единственным государственным орга­ном — Банком России, одной из конституирующих особенностей которого является его независимость.

Таким образом, формула «уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью», закреплен­ная в ст.2 Закона о Банке России, вместе с положением ч. 2 ст. 75 Конституции РФ означает, что осуществление правомочий владе­ния, пользования и распоряжения указанным имуществом являет­ся неотъемлемой частью компетенции Банка России, без чего он будет не в состоянии независимо выполнять свои законодательно закрепленные функции.

Исходя из сказанного, правомерным представляется утвержде­ние, что на поставленный выше вопрос, кому принадлежит имуще­ство Банка России, следует ответить так: имущество Банка России является федеральной собственностью, управление которой не может осуществляться Правительством РФ в силу исключительнос­ти компетенции Банка России как органа государственной власти. Отличительная особенность данной части федеральной собственнос­ти состоит в том, что владение, пользование и распоряжение ею осуществляет Банк России независимо от других органов государст­венной власти, руководствуясь при этом не своими, а государствен­ными и общественными интересами.

Инструментальная независимость означает степень самостоя­тельности центрального банка в проведении активных и пассивных операций и использования инструментов и методов денежно-кре­дитной политики. «Центральный банк независим в смысле приме­нения инструментария, если он оснащен соответствующим ин­струментарием для выполнения своих задач и может использовать эти инструменты по своему усмотрению»[107].

Напомним, что в соответствии со ст. 35 Закона о Банке России основными инструментами и методами денежно-кредитной поли­тики Центробанка являются:

— процентные ставки по его операциям;

— нормативы обязательных резервов, депонируемых в Центро­банке (резервные требования);

— операции на открытом рынке;

— рефинансирование банков;

— валютное регулирование;

— установление ориентиров роста денежной массы;

— прямые количественные ограничения.

Инструментальная независимость центрального банка может

ограничиваться, например, принуждением финансирования госу­дарственного бюджетного дефицита, обязыванием совершения интервенций в рамках системы твердых обменных курсов и т.д.

Бюджетная независимость, в свою очередь, может рассматри­ваться в трех аспектах:

первый — выражается в реальной способности центрального банка противостоять принуждению к обслуживанию потребностей правительства в финансировании дефицита государственного бюд­жета;

второй — определяется долей прибыли центрального банка, перечисляемой в государственный бюджет, а также порядком ее перечисления;

третий — характеризуется величиной участия государства в ка­питале центрального банка.

Первый аспект. Согласно ст.22 Закона о Банке России он не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансиро­вания бюджетного дефицита, покупать ценные бумаги при их пер­вичном размещении, за исключением тех случаев, когда это преду­сматривается федеральным законом о федеральном бюджете.

На практике же Центробанк, формально не нарушая вышепри­веденного положения, активно осуществляет обслуживание прави­тельственных потребностей в финансировании бюджетного дефи­цита. По экспертным оценкам, задолженность Правительства РФ Центробанку составляла 136 трлн неденоминированных рублей (для сравнения: задолженность коммерческих банков — всего 8 трлн руб.). И это еще не все. Как отмечается в литературе, эмис­сионный ресурс Центробанка РФ направляется не на расчеты в реальном секторе экономики, а на покупку государственных обли­гаций. На те же цели направляются и сбережения населения, при­влекаемые Сбербанком, контрольный пакет акций которого при­надлежит Центробанку. В итоге получается, что Банк России не просто финансирует правительство за счет эмиссии денег, а креди­тует его за счет предоставленного ему государством монопольного права на эмиссию денег. Практика центральных банков цивилизо­ванных стран отличается от практики Центробанка РФ, в частнос­ти, в двух отношениях: во-первых, эмиссионный ресурс использу­ется ими для поддержания ликвидности банковской системы и на­родного хозяйства в целом, а не для финансирования дефицита государственного бюджета; во-вторых, доход от использования эмиссионного ресурса (поскольку источником его является предо­ставленное государством монопольное право Центрального банка выпускать деньги) целиком принадлежит государству. У нас же эмиссионный ресурс используется для финансирования текущих расходов правительства, а доход от эмиссии принадлежит Центро­банку[108].

Второй аспект. Бюджетную независимость Банка России, рас­сматриваемую в плане второго аспекта, можно охарактеризовать как чрезмерную. Если американское законодательство предусмат­ривает поступление в бюджет не менее 90% прибыли ФРС, то со­гласно ст. 26 Закона о Банке России он перечисляет в федеральный бюджет 50% фактически полученной прибыли по итогам года после утверждения годового отчета Банка России Советом директоров. Оставшаяся прибыль направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения.

Главное здесь даже не в процентах, а в том, что Ба1}к России совершенно бесконтрольно финансирует свои расходы из своих доходов (ФРС США осуществляет свои расходы по смете, утверж­даемой Конгрессом США) и, следовательно, сам определяет размер своей прибыли.

Третий аспект. Бюджетная независимость с точки зрения ее третьего аспекта, т.е. определяемая участием государства в капита­ле центрального банка или, иными словами, характеризуемая по­рядком формирования уставного капитала центрального банка, в мировой практике встречается в различных вариантах, которые с известной долей условности можно разделить на шесть основных групп:

1) 100% капитала центрального банка находится в собственнос­ти государства (Великобритания, Дания, Франция, Россия, Гер­мания);

2) 43% капитала центрального банка находится в собственности частных лиц, а 57% — в собственности кантона (Швейцария);

3) 100% капитала центрального банка находится в собственнос­ти коммерческих банков и страховых компаний (Италия);

4) 100% капитала ФРС находится в собственности федеральных банков — членов ФРС (США)[109];

5) 55% капитала центрального банка находится в собственности государства, а 45% — в собственности частных лиц (Япония);

6) 50% капитала центрального банка находится в собственности федерации, а 50% — в собственности физических и юридических лиц-резидентов (с согласия Министерства финансов государства).

Финансовая независимость отражает степень самостоятельности центрального банка в определении собственного внутреннего бюд­жета.

Несмотря на то что большинство центральных банков полнос­тью принадлежат государству, они обладают существенной фи­нансовой независимостью. Это связано с тем, что центральный банк не является одним из правительственных органов. В против­ном случае его деятельность должна была бы финансироваться из государственного бюджета и, как следствие, все его действия под­лежали бы санкционированию со стороны правительства. Тогда правительство путем контроля над расходами центрального банка могло бы ненадлежащим образом влиять на результаты проводи­мого им анализа состояния денежно-кредитной и финансовой сфер.

Вместе с тем право самостоятельного определения своего бюд­жета не должно быть полным и бесконтрольным, о чем свидетель­ствует зарубежная практика. Так, в США бюджет ФРС подвергает­ся тщательной проверке государственными ведомствами, ее баланс публикуется еженедельно практически во всех газетах, широко об­суждается и комментируется. Бюджет Банка Франции может бьггь отвергнут парламентом. Информация о счетах Банка Франции и отчеты аудиторов доводятся до сведения комитетов по финансам Национального собрания и Сената. Управляющий Банком Фран­ции может заслушиваться комитетами по финансам обеих палат парламента по их запросу.

В свете сказанного финансовая независимость служит важным элементом общей независимости центрального банка.

Кадровая независимость1 характеризуется прежде всего принци­пами отбора и назначения кадров, определением сроков замеще­ния постов, возможностью досрочного освобождения от должнос­тей лиц, занимающих ведущие посты в центральном банке.

В мировой практике встречаются несколько вариантов порядка назначения на должность руководителей центрального банка. В одном случае руководящие органы центрального банка могут на­значаться правительством или избираться из предложенных прави­тельством кандидатур (Австрия, Великобритания, Германия, Япо­ния, США), в другом — руководитель центрального банка назнача­ется советом управляющих центрального банка, одобряется Сове­том Министров и утверждается Президентом страны (Италия).

Кадровая независимость Банка России закреплена в ст. 11, 12, 13, 18 Закона о Банке России. ч

Высшим органом Банка России является Совет директоров — коллегиальный орган, определяющий основные направления де­ятельности Банка и осуществляющий руководство и управление им. В Совет директоров входят Председатель Банка России и 12 членов Совета директоров, которые работают на постоянной ос­нове.

Председатель Банка России назначается на должность Госдумой сроком на четыре года большинством голосов от общего числа де­путатов. Кандидатуру для назначения на эту должность представ­ляет Президент РФ не позднее чем за три месяца до истечения полномочий Председателя Банка России. В случае досрочного ос­вобождения от должности Председателя Банка России Президент РФ представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок с момента ее освобождения.

В случае отклонения предложенной на должность Председателя Банка России кандидатуры Президент РФ в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна кандидатура не может вноситься более двух раз.

Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд.

Госдума вправе освободить от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ.

Председатель Банка России может быть освобожден от долж­ности только в следующих случаях:

— истечения срока полномочий;

— невозможности исполнения служебных обязанностей, под­твержденной заключением государственной медицинской ко­миссии;

— личного заявления об отставке;

— совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда;

— нарушения федеральных законов, которые регулируют во­просы, связанные с деятельностью Банка России;

Члены Совета директоров назначаются на должность сроком на четыре года Госдумой по представлению Председателя Банка Рос­сии, согласованному с Президентом РФ.

Члены Совета директоров освобождаются от должности:

— по истечении указанного срока полномочий Председателем Банка России;

— до истечения указанного срока полномочий Госдумой по представлению Председателя Банка России.

Заместители Председателя Банка России назначаются на долж­ность и освобождаются от должности Председателем Банка Рос­сии, который осуществляет распределение обязанностей между ними.

Рассмотренные составляющие понятия «независимость цент­рального банка» неразрывно связаны между собой, взаимно допол­няют и предопределяют друг друга, т.е. являются взаимообуслов­ленными. Они характеризуют одно и то же политико-правовое яв­ление, но с различных сторон. При этом раздельное изучение эле­ментов понятия «независимость центрального банка» (анализ) должно дополняться целостным рассмотрением всего понятия под углом зрения взаимосвязи и взаимообусловленности составляю­щих его элементов (синтез), без чего получение сколько-нибудь достоверных результатов представляется довольно затрудни­тельным.

Вторая подгруппа принципов, определяющих порядок построения, функционирования и развития банковской системы, включает в себя принципы, определяющие порядок осуществления банковской дея­тельности в процессе функционирования банковской системы.

Принцип ответственности Банка России за осуществление зако­нодательно закрепленных за ним функций. Данный принцип выво­дится из сопоставления положений ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, где говорится, что защита и обеспечение устойчивости рубля — основ­ная функция Центробанка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной влас­ти, с положениями ст. 3 Закона о Банке России, в соответствии с которой основными целями деятельности Банка являются: защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банков­ской системы РФ, а также с положениями ст. 49 того же Закона, согласно которой Банк России несет ответственность в порядке, установленном федеральными законами.

Действующее российское законодательство недостаточно полно регулирует данный вопрос. Вопрос об ответственности Центробанка за предпринимаемые им действия дебатируется уже давно и, надо сказать, пока безуспешно.

В настоящее время вопрос об ответственности Центробанка как юридического лица, и в особенности вопрос о персональной ответ­ственности руководителей Банка России, решен таким образом, что требует от них «столь совершенной нравственности и столь высокой добродетели, что с сими качествами люди не имели бы никакой нужды в законах, ни в уложениях, ни в умствованиях своих законодателей»[110].

Мы полагаем, что законодатель хотя и вправе надеяться на лич­ную порядочность, нравственность и «добродетель» руководителей Центробанка, но он вместе с тем обязан детально разрабатывать все необходимые регламенты и процедуры, касающиеся их персональ­ной ответственности. .

В связи с изложенным правовая регламентация и детализация ответственности Банка России и его должностных лиц за выполне­ние ими своих функций должны стать одним из направлений даль­нейшего совершенствования банковского законодательства РФ.

Принцип монопольного осуществления Банком России эмиссии на­личных денег и организации их обращения. Данный принцип закреп­лен в ч. 1 ст. 75 Конституции РФ, где сказано, что денежная эмис­сия осуществляется исключительно Центральным банком Россий­ской Федерации и что введение и эмиссия других денег в Россий­ской Федерации не допускаются, и конкретизирован в ст. 29 Зако­на о Банке России, в соответствии с которой эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятия из обращения на тер­ритории Российской Федерации осуществляются исключительно Центробанком.

Принцип сочетания государственного управления банковской сис­темой РФ и ее самоуправляемости. Государственное управление банковской системой может осуществляться в разных формах и различными методами.

Во-первых, — в форме прямого государственного управления, которое предполагает непосредственное вмешательство государст­венных органов в производственную и хозяйственную деятель­ность учреждений, предприятий и организаций. Отношения этих учреждений, организаций, предприятий с органами государствен­ного управления имеют при этом для первых приоритетное значе­ние. В результате прямого государственного управления возникает сильная зависимость учреждений, предприятий и организаций от вышестоящих управляющих органов.

В условиях прямого государственного управления доминируют административные методы управления.

Эта форма государственного управления осуществляется, как правило, «жестко» — в виде непосредственно распорядительных, императивных предписаний, запретов и т.п.

Во-вторых, государственное управление банковской системой может осуществляться в форме государственного регулирования. Будучи формой государственного управления общественными процессами, система государственного регулирования призвана создавать благоприятные экономические, правовые и организаци­онные условия для функционирования учреждений, предприятий и организаций.

Осуществление государственного управления в форме государ­ственного регулирования выдвигает на первый план экономичес­кие методы управления и осуществляется, как правило, «мягко» — в виде нормативного регулирования, рекомендаций, координации направлений, оказания помощи и т.д. и приводит к ослаблению зависимости учреждений, предприятий и организаций от вышестоящих организаций. Этот процесс, в соответствующих слу­чаях, и ведет к употреблению термина «регулирование» взамен тер­мина «управление».

Система государственного регулирования имеет богатое содер­жание. Она включает установление государством общих и специ­альных правил для участников административно-правовых отно­шений, корректировку этих правил в зависимости от изменяющих­ся условий, контроль за исполнением этих правил, содействие осу­ществлению нужных для общества форм деятельности, а также оп­ределение приоритетов в структурной политике. Важную регуля­тивную функцию выполняют налоги, таможенные пошлины, стан­дарты, система регистрации и лицензирования отдельных видов деятельности, государственные заказы и т.д.

Формы и методы государственного управления финансово-кре­дитной системой определяются характерными особенностями со­циально-экономической и политической систем, сложившихся в данном обществе. Изменения в этой сфере всегда вызывают изме­нения форм и методов управления. Не случайно сегодня в России к вопросам управления, особенно государственного, приковано столь пристальное внимание.

Действительно, переход к рыночной экономике требует разви­тия предпринимательской инициативы, определенной экономи­ческой свободы для реализации коммерческих интересов и проек­тов. Нужны экономические стимулы, которые создаются не адми­нистративными, а экономическими методами государственного управления.

По данному вопросу в литературе высказываются самые различ­ные суждения, в том числе недооценивающие роль государствен­- ного управления в экономике.

Утверждается, например, что по мере углубления рыночных от­ношений в ходе реформы государственное управление в экономике не только теряет свое значение, но и начинает выполнять негатив­ную роль[111].

Подобные крайние суждения представляются необоснованны­ми по следующим причинам:

Во-первых, сторонники этих суждений игнорируют, на наш взгляд, тот факт, что государственное управление реализуется не только «жестко» — в форме прямого государственного управления, при котором доминируют административные методы управления и непосредственно распорядительные предписания, но и в форме государственного регулирования, т.е. «мягко» — в виде норматив­ного регулирования и т.д., о чем уже говорилось выше.

Во-вторых, ими не учитывается то обстоятельство, что цивили­зованный рынок, способный на саморегуляцию, необходимо еще организовать. В наших условиях решение задачи такого масштаба невозможно без государства, поскольку, к сожалению, при этом приходится использовать всеформы управления, включая, при не­обходимости, его самые жесткие виды.

В-третьих, само нормальное функционирование рынка не может быть обеспечено только стихийными регуляторами. Не­управляемая государством рыночная стихия может стать разруши­тельной. Стихийные регуляторы сами по себе не могут оградить рынок, например, от возможных эгоистических действий субъек­тов естественных или иных монополий или обезопасить нацио- нальньш рынок от порой пагубной внешней экономической экс­пансии.

В-четвертых, даже самый развитый цивилизованный рынок принципиально ограничен: ряд важнейших социально значимых задач он самостоятельно решить не может. К примеру, в сфере науки рыночная экономика не берется за финансирование фунда­ментальных исследований, массовых звеньев систем народного об­разования, здравоохранения и др.

Словом, по природе своей рыночную экономику не может при­влекать все, что непосредственно не приносит прибыли. Ну, а если это действительно социально значимые задачи, то за их решение или по меньшей мере за организацию решений должно браться государство. Совершенно ясно, что необходимым условием успеш­ного выполнения этой важнейшей своей функции является нали­чие у государства реальных рычагов управления экономикой.

В-пятых, следует иметь в виду, что роль государственного управления в жизни общества особенно возрастает в переходные периоды, поскольку в это время идет бурный процесс перестройки того, что есть, процесс создания новых форм, поиск путей выхода из кризиса. Об этом свидетельствует и экономическая история, в том числе промышленно развитых стран, имеющих богатый опыт рыночных отношений.

Вспомним, что одной из основных составных частей реформы Франклина Рузвельта, положившей конец эпохе Великой депрес­сии в США 30-х гг., стало усиление государственного регулирова­ния финансово-кредитной деятельности (например, был принят закон Глааса-Стигола, вводивший верхний лимит процентов по депозитам, а также ограничивающий деятельность банков на фон­довом рынке). Эти меры, революционные для своего времени, ока­зали мощное позитивное воздействие на экономическую систему США.

Характерные примеры усиления роли государственного управ­ления'экономикой дает история восстановления экономик стран западной Европы после Второй мировой войны. Для того чтобы создать механизмы для скорейшего восстановления разрушенного войной хозяйства, правительства европейских стран устанавливали жесткие ограничения на потребление, в то же время поощряя ин­вестиционную составляющую дохода (при инвестировании дохо­дов в развитие собственного дела устанавливался льготный режим налогообложения).

Еще один интересный пример усиления роли государственного регулирования можно найти в экономических реформах, прошед­ших в ряде развитых стран Запада на рубеже 70—80-х гг. Кажется парадоксальным, но «рейганомика» в США и «тетчеризм» в Вели­кобритании, характеризовавшиеся резким снижением налогооб­ложения и массовой приватизацией собственности, наделе сопро­вождались увеличением роли государства в экономике. Ведь при этом государство четко контролировало процесс перераспределе­ния дохода и собственности, осуществляя правовое регулирование этого процесса и оставаясь гарантом того, что изменения происхо­дят во благо страны.

Наконец, в исследовании, проведенном Всемирным банком в 1992 г., утверждалось, что государство должно играть центральную роль по меньшей мере в четырех областях, имевших первостепен­ную важность для перехода к рынку и капиталистической экономи­ке. К этим важнейшим областям относятся:

а) соблюдение социального равенства, гарантирующего обще­ственную стабильность, необходимую для продвижения реформы;

б) поддержка частного сектора с помощью четких программ в сочетании с активной антимонопольной деятельностью;

в) сохранение внутреннего рынка, отделенного от международ­ного рынка, и защита его слабых структур от предсказуемого натис­ка слишком могущественных иностранных инвесторов;

г) контроль над ключевыми элементами финансовой политики и развитие административной ниши для разумной налоговой поли­тики[112].

Отрицать значение государственного управления в функциони­ровании и развитии экономики[113] — значит отрицать роль правового регулирования этой важнейшей сферы общественной жизни, по­скольку законодательное регулирование экономики служит одним из важнейших проявлений государственного управления.

Учитывая огромное значение государственного управления в функционировании и развитии общества, Конституция РФ юри­дически закрепляет право и обязанность государства активно вли­ять на жизнедеятельность общества, включая экономическую сферу (см. ст. 7, 8, 9, 34 — 37, п. «д», «е», «ж», «з», «л» ст. 71; п. «в», «и» ст. 72; ст. 75; п. «б» ч. 1 ст. 114 и др. Конституции РФ).

Вышеизложенное приводит нас к следующим выводам:

1. Роль государственного управления в экономике России в переходный период приобретает качественно иное содержание. Происходит возрастание роли государственного регулирования и сужение сферы действия прямого государственного управления.

Так, от прямого управления промышленностью, выражающего­ся в планировании хозяйственной и финансовой деятельности каждого отдельного предприятия, государство переходит к переда­че функции управления предприятиями собственникам (привати­зация). В то же время путем регулирования условий приватизации государство добивается того, чтобы управление приватизирован­ными предприятиями способствовало эффективной их работе. Го­сударство, принимая и исполняя государственный бюджет, задает общие «правила игры», которые также являются .регулирующими нормами[114].

2. Оптимальные пропорции «жесткого» и «мягкого» видов госу­дарственного управления для различных сегментов экономики раз­личны.

В отраслях, напрямую связанных с национальной безопаснос­тью (оборонная промышленность, атомная энергетика и др.), а также в отраслях, бюджетное финансирование которых обусловле­но их высоким социальным статусом (здравоохранение, народное образование, в науке — фундаментальные исследования и др.), го­сударственное управление должно оставаться преимущественно жестким. Для отраслей, эффективность функционирования кото­рых требует постоянной инновационной деятельности (электрон­ные и коммуникационные технологии, транспорт, нефтегазовый комплекс), допускается смещение пропорций в сторону «мягкого» управления. Еще меньшей доли жесткого, прямого государствен­ного управления требуют такие сегменты, как малый бизнес, тор­говля, общественное питание, пресса.

Отдельные сегменты денежно-кредитной сферы также нужда­ются в дифференцированном подходе в плане соотношения «мяг­кого» и «жесткого» государственного управления. Например, де­позитарная деятельность банков в отношении частных лиц должна регулироваться более жестко по сравнению с другими видами бан­ковской деятельности. Поэтому государство устанавливает ряд ограничений на прием вкладов от населения (банку разрешено осу­ществлять сберегательную деятельность не ранее чем через 1 год после получения лицензии, объем вкладов населения не должен превышать размеры собственных средств); кроме того, государству фактически принадлежит монопольное право владения крупней­шим банком, привлекающим вклады населения, — Сбербанком, где находится основная масса всех сберегательных вкладов.

3. Определение для каждого сегмента экономики и для всего народного хозяйства оптимальных пропорций «жесткого» и «мяг­кого» видов государственного управления и его правовое закрепле­ние — актуальная задача экономической и юридической науки.

Действительно, деятельность каждого отдельного сегмента эко­номики, с одной стороны, направлена на повышение экономичес­кой безопасности государства (и в этом аспекте, бесспорно, должна содержать элементы жесткого управления), а с другой, должна быть экономически эффективной (экономическая эффективность до­стигается за счет приоритета «мягкого» регулирования). Поэтому установление пропорций между этими видами управления оказы­вает решающее влияние и на состояние экономики, и на способ­ность ее обеспечивать интересы национальной безопасности.

Банк России в соответствии с действующим законодательством осуществляет государственное управление банковской системой и денежно-кредитной сферой страны. Одновременно он выполняет и другую роль — главного органа самоуправления банковской сис­темы.

Под самоуправлением системы мы понимаем управление ее функционированием, которое осуществляется механизмами, зало­женными в самой этой системе. Иначе говоря, самоуправление — это такой вид управления, который осуществляется элементами самой системы, а не внешними по отношению к ней субъектами.

От самоуправления следует отличать саморегулирование.

Самоуправление всегда носит сознательный характер и имеет своего носителя — субъекта самоуправления. Что же касается саморегулирования, то оно осуществляется стихийно. Вслед за из­менением какого-либо параметра системы могут автоматически изменяться другие параметры этой системы. С учетом этой законо­мерности саморегулирование определяется в литературе как «само­стоятельное реагирование объекта управления на внешнее воздей­ствие (возмущения), нарушающее его нормальное функциониро­вание»[115].

В свете изложенного толкования понятия «саморегулирование» правомерно говорить о его факторах, а не о его субъектах.

Фактором, способствующим целостности органических систем, является их способность к саморегулированию, или к самоуправ­лению, или к тому и другому одновременно.

Кроме того, есть класс органических систем (к ним относится и общество), способный и к саморегулированию, и к самоуправле­нию. Этот класс систем также нуждается в управлении. Пример тому — рыночная экономика.

Саморегулирование рыночной экономики как системы в целом осуществляется стихийно, автоматически, через действие объек­тивных законов стоимости и денежного обращения, закона спроса и предложения и др. Самоуправление этой системы может осу­ществляться союзами, ассоциациями, объединениями субъектов рыночной экономики и др.

Внутренне присущие рыночной экономике возможности само­регулирования и самоуправления проявляются, как об этом свиде­тельствует практика, не так эффективно, как представляют себе некоторые сторонники рыночной экономики. Кроме того, эти воз­можности ограничены. Как справедливо отмечается в литературе, есть задачи, с которыми даже развитая рыночная экономика, опи­раясь только на свои внутренние силы, справляется плохо или со­всем не справляется. Например, сюда относятся, как уже отмеча­лось, решение многих социальных задач общества, вопросы циви­лизации самого рынка, решение стратегических задач научно-тех­нического прогресса, обеспечение стабильности экономики стра­ны в целом и др.[116] ■

Это обстоятельство и объясняет тот исторический факт, что сво­бодное функционирование цивилизованного рынка всегда ограни­чено рамками, устанавливаемыми государством посредством зако­нодательного регулирования рыночных отношений с помощью на­логовой, кредитной, инвестиционной политики, государственных дотаций и т.д.

В этом проявляется государственное управление рыночной эко­номикой, а субъектами управления выступают определенные орга­ны государственной власти[117].

Только цивилизованный рынок способен на саморегулирова­ние, а тем более на самоуправление, только он имеет перспективу. Дикий рынок саморазрушается.

Однако цивилизованный рынок сам по себе не складывается. Его необходимо организовывать[118], а в условиях современной Рос­сии при решении этой задачи, как уже отмечалось, без участия государства обойтись невозможно.

Банковская система страны как элемент рыночной экономики не только управляется государством, но и функционирует в режиме самоуправления. Без права на самоуправление банковская система рыночного типа успешно функционировать не может. Как бы деталь­но закон не регламентировал деятельность кредитных организа­ций, законодатель в условиях рыночных отношений не в состоянии учесть все требования, которые предъявляются к деятельности этих организаций динамично меняющейся экономической, политичес­кой и социопсихологической конъюнктурой. А эти изменения прямо или опосредованно воздействуют на хозяйственную жизнь, определяя, в частности, уровень деловой активности в течение каж­дого конкретного периода, в каждом регионе и в стране в целом. Нормальное функционирование банковской системы рыночного типа немыслимо без постоянного учета этих изменяющихся факто­ров, число которых по мере развития рыночных отношений неук­лонно возрастает. Только сама банковская система в процессе своего повседневного функционирования может учитывать дина­мику этих факторов и адекватно на них реагировать. Но это воз­можно лишь в том случае, если она наделена способностью к само­управлению и саморегулированию.

Интересные мысли по поводу самоуправления банковской сис­темы были высказаны участниками II Всероссийской конферен­ции «Новое в банковском законодательстве», организованной и проведенной Ассоциацией российских банков в июне-июле 1998 г.[119]

Установленное кибернетикой единство процессов управления в живой природе, технике, обществе, мышлении дает нам единую методологию понимания процессов управления в сложных систе­мах. Так, процесс устойчивого развития любой системы обуслов­лен соответствующим генезисом механизмов управления этой сис­темы и предполагает, наряду с прямым управляющим воздействием управляющего субъекта на объект управления, наличие контуров обратной связи — от объекта к субъекту. И если В. Виннер (1948 г.) говорит о необходимости наличия первого контура обратной связи — неких датчиков информации, сигналов об изменениях в состоянии объекта управления под влиянием внешней среды, то И. Пригожин (1975 г.) вводит понятие второго контура обратной связи — некоего семантического фильтра, позволяющего вычле­нять позитивные изменения в объекте управления и тем самым идентифицировать устаревшие, избыточные или, наоборот, недо­стающие регулирующие нормы.

Становление механизмов управления финансовых рынков, их отдельных сегментов, будь то рынок ссудного капитала или рынок акций приватизированных предприятий, также может быть пред­ставлено в рамках общей парадигмы кибернетических систем. Роль различных профессиональных объединений участников рынка традиционных банковских услуг или рынка ценных бумаг опреде­ляется созданием этих двух контуров обратной связи, обеспечи­вающих устойчивость (саморегулирование) и саморазвитие соот­ветствующих рынков.

Причем на практике в зависимости от законодательно закреп­ленных полномочий профессиональных участников рынков их роль может ограничиваться формированием лишь первого контура обратной связи и сводиться к представлению интересов своих чле­нов перед официальными (государственными) регуляторами рынка. В этом случае функции, обеспечивающие формирование второго контура обратной связи, исполняются время от времени (независимо от заинтересованности самих профессиональных объ­единений) и не всегда достаточно эффективны ввиду отсутствия правовой базы (законодательно проработанных механизмов и про­цедур) для их реализации.

Речь может идти об отдельных рекомендациях профессиональ­ных объединений своим участникам по ведению соответствующих видов деятельности, выборочному обучению специалистов — участников профессиональных объединений, разовой экспертизе проектов и подготовке предложений в отношении отдельных нор­мативных правовых актов, регулирующих соответствующий вид деятельности.

В случае законодательного закрепления за профессиональными объединениями ряда функций по регламентации и/или надзору за соответствующим рынком и наделения их соответствующими пра­вомочиями меняется статус документов профессиональных ассо­циаций, расширяется спектр решаемых ими задач, становятся по­нятными механизмы достижения целей. В международной практи-

ке подобные профессиональные объединения имеют статус само- регулируемых организаций. Саморегулируемыми организациями в мировой практике признаются предпринимательские ассоциации, добровольные объединения, устанавливающие для своих членов формальные правила ведения бизнеса[120].

Рекомендации профессиональных объединений по ведению со-- ответствующих видов деятельности здесь трансформируются в стандарты ведения бизнеса, обязательные для всех членов саморе- гулируемых организаций. Более того, такие организации законода­тельно наделяются полномочиями осуществлять проверки профес­сиональной деятельности членов на соответствие ее стандартам. Несоответствие стандартам может стать причиной исключения из членов саморегулируемой организации и ходатайства об отзыве ли­цензии на осуществление соответствующего вида деятельности, а отсутствие внутренних, предусмотренных стандартами, докумен­тов, профессиональных участников — причиной для отказа в хода­тайстве о выдаче такой лицензии.

Обучение специалистов дополняется проведением саморегули­руемой организацией их квалификационной аттестации с целью предотвратить доступ на рынок непрофессионалов.

Подготовка предложений, замечаний, поправок в отношении нормативных правовых актов внешних (государственных) регуля­торов дополняется собственным нормотворчеством в рамках пра­вового поля, определенного нормативными правовыми актами внешних регуляторов, — разработкой правил и иных регулятивных установлений, обязательных для членов саморегулируемой органи­зации. Причем в нормативных актах внешних регуляторов содер­жатся прямые указания на то, что конкретные сферы регулируются документами саморегулируемых организаций.

Что касается «договорной юстиции», то урегулирование кон­фликтов через третейские суды профессиональных объединений дополняется дисциплинарными расследованиями и применением мер административного воздействия по результатам работы с жа­лобами и заявлениями контрагентов и клиентов членов саморегу­лируемой организации.

Следует различать содержательную сторону проблемы органи­зации обратных связей в системе с целью ее устойчивого развития и вопрос об институциональной структуре саморегулирования

конкретных рынков, о специфике саморегулирования различных видов деятельности. Кто должен выполнять функции по организа­ции обратных связей?

В отношении банковской деятельности (в связи с отсутствием определения этого понятия в российском законодательстве пояс­ним, что здесь речь идет о тех видах деятельности, которые опреде­ляют ее исключительность и требуют соответствующей лицензии) на этот вопрос ответить непросто по,причине двойственного поло­жения Банка России, являющегося одновременно и органом госу­дарственной власти (внешним регулятором), и элементом банков­ской системы.

Что касается рынка ценных бумаг, то в соответствии с обще­мировой тенденцией на уровень самой индустрии именно в лице объединений профессиональных участников, удовлетворяющих ряду обязательных требований, государство передает часть функ­ций по регламентации и надзору. Варьируется лишь соотношение регулирования и саморегулирования.

Примером довольно детальной правовой регламентации само­регулирования может служить система нормативного регулирова­ния российского рынка ценных бумаг. Нормативная база, опре­деляющая создание и деятельность саморегулируемых организа­ций на рынке ценных бумаг, включает следующие основные до­кументы:

— Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг»[121]; '

— Комплексную программу мер по обеспечению прав вкладчи­ков и акционеров, утвержденную Указом Президента РФ от 21 марта 1996 г.[122];

— Концепцию развития рынка ценных бумаг в Российской Фе­дерации, утвержденную Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г.[123];

— утвержденные постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг Российской Федерации (ФКЦБ) от 1 июля 1997 г. Положение о саморегулируемых организациях профессио­нальных участников рынка ценных бумаг и Положение о лицензи­ровании саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг*, и др. .

Соответствующими нормативными актами регламентируется правовой статус и цели саморегулируемых организаций на россий­ском рынке ценных бумаг, порядок формирования и процедура их лицензирования, их полномочия, требования, предъявляемые к ним, порядок осуществления ими деятельности, отчетность перед государственным органом регулирования и т.д. В настоя­щий момент статус саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг, т.е. лицензию ФКЦБ, имеют две профессиональ­ные ассоциации — Национальная ассоциация участников фондо­вого рынка (НАУФОР) и Профессиональная ассоциация регистра­торов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД).

Что касается кредитных организаций и банковской деятельнос­ти, то в ст. 3 Закона о банках, где говорится о создании союзов и ассоциаций кредитных организаций, ничего не сказано о механиз­мах и процедурах реализации функций по защите интересов членов ассоциаций, не предусматривается передача им каких-либо функ­ций по регламентации и надзору за банковской деятельностью.

Из сказанного следует, что создание саморегулируемых органи­заций в сфере банковской деятельности — дело давно назревшее и вместе с тем — необходимое условие развития российской банков­ской системы.

Целесообразность создания и функционирования саморегули- румых организаций в сфере банковской деятельности не подлежит сомнению. Более того, плодотворная деятельность отдельных ассо­циаций кредитных организаций де-факто уже привела к призна­нию их основными представителями соответствующих професси­ональных сообществ. Речь идет об Ассоциации российских банков, которая выполняет функцию экспертной (информационной, ме­тодической и правовой) поддержки и научного обслуживания рынка банковских услуг, что обусловливает ее высокий авторитет среди кредитных организаций, признание со стороны государства и стремление к сотрудничеству с ней иных профессиональных ас­социаций и саморегулируемых организаций.

Принцип недопустимости вмешательства органов государствен­ной власти и местного самоуправления в оперативную деятельность кредитных организаций закреплен в ст. 9 Закона о банках, в соответ­ствии с которой органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в дея­тельность кредитных организаций за исключением случаев, преду­смотренных федеральными законами. Кредитная организация не может быть обязана к осуществлению деятельности, не предусмот­ренной ее учредительными документами, за исключением случаев, когда она приняла на себя соответствующие обязательства, или случаев, предусмотренных федеральными законами.

С указанными положениями коррелируют следующие нормы Закона о Банке России:

— Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотрен­ных федеральными законами (ст. 55);

— Банк России не вправе требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций, включая контроль за расходованием фонда потребления (заработной платы) юридичес­ких лиц — клиентов (ст. 57).

Разрешительный принцип банковского регулирования. В соответ­ствии со ст. 55 Закона о Банке России органом банковского регу­лирования и надзора за деятельностью кредитных организаций яв­ляется Центробанк. Главная цель банковского регулирования и надзора — поддержание стабильности банковской системы, защи­та интересов вкладчиков и кредиторов.

Банковское регулирование включает в себя следующие меро­приятия, проводимые Центробанком:

— установление обязательных для кредитных организаций пра­вил проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистичес­кой отчетности;

— получение у кредитных организаций необходимой информа­ции об их деятельности и разъяснений по полученной информа­ции;

— регистрация кредитных организаций в Книге государствен­ной регистрации кредитных организаций, а также выдача и отзыв лицензий на осуществление банковских операций;

— контроль за приобретением юридическими и физическими лицами долей (акций) кредитных организаций;

— установление в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций обязательных нормативов;

— проведение проверок кредитных организаций и их филиалов;

— применение санкций к кредитным организациям в случае нарушения ими федеральных законов, нормативных актов и пред­писаний Центробанка, непредставления информации, представле­ния неполной или недостоверной информации, а также в случаях, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам кредиторов (вклад­чиков);

— осуществление анализа деятельности кредитных организаций с целью выявления ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы в целом.

Следует заметить, что хотя на банковское регулирование и нель­зя в полной мере распространить формулу «запрещено все, что не разрешено», которая выражает суть разрешительного принципа, однако по причине особой значимости банковской системы для нормального экономического развития государства ряд аспектов банковской деятельности регулируются исходя из названного принципа[124].

Принцип исключительной правоспособности кредитных организа­ций является существенным элементом правового статуса кредит­ной организации как юридического лица.

Проблема правоспособности юридических лиц относится к числу фундаментальных проблем теории права. Как известно, пра­вовые системы континентального права различают общую и специ­альную правоспособность юридического лица. По нашему мне­нию, современный уровень развития российского права позволяет говорить о наличии в нем не только принципов общей и специаль­ной правоспособности, но и принципа исключительной правоспо­собности юридического лица.

Вопрос о правоспособности юридического лица является про­изводным от более общей проблемы правовой природы юридичес­ких лиц, так как то ли иное понимание этой природы приводит к различным практическим выводам, предопределяя принципиаль­ное отношение к основным вопросам в данной области. То или иное принципиальное отношение к правовой природе юридичес­ких лиц сказывается на пределах их правоспособности.

Серьезные научные исследования правовой сущности юриди­ческих лиц велись на протяжении всей истории их существования и привели к появлению ряда фундаментальных теорий, которые условно можно разделить на две группы.

К первой группе относятся теории, которые можно объединить под названием «теории фикции». В соответствии с ними право — явление общественное; оно возникло ввиду потребностей людей, которые составляют общество. Так как потребностями обладают люди, то и субъектами юридических отношений могут быть только люди. Иными словами, свойствами субъекта права (сознанием, волей, потребностями и т.д.) может обладать только человек. Так как имущество есть совокупность юридических отношений, объ­единяемых личностью субъекта, то из-за отсутствия физического лица, выполняющего эту задачу, создается искусственный (фик­тивный) субъект, который становится центром правовых отноше­ний. Благодаря наличию этого фиктивного субъекта обособляются интересы, общие для многих физических лиц, а также юридические средства их достижения.

Этот взгляд на природу юридического лица впервые появился еще в средние века и был высказан папой Иннокентием IV, а в XIX в. получил развитие в трудах Савиньи и стал почти общепри­нятым во Франции. В российской дореволюционной цивилистике приверженцем этой идеи был Г.Ф. Шершеневич (1863—1912), ко­торый называл данную точку зрения «теорией олицетворения»[125].

Представители данной теории считатют, что гражданская пра­воспособность не есть нечто естественное, как правоспособность лиц физических. Это — нечто искусственное, что может быть даро­вано только государством. При этом возникновение юридического лица свидетельствует о появлении в составе гражданского общест­ва нового члена, что предполагает признание последнего со сторо­ны общества и, в первую очередь, со стороны его официального выразителя — государства. Поэтому необходимым условием воз­никновения юридического лица кроме акта частной воли является санкция со стороны государства.

Ко второй группе относятся теории, которые можно объединить под названием «теории реальности». Их сторонники утверждают, что обращение к помощи фикций не объясняет действительности, а дает только мнимые понятия, которые отвлекают от реальной жизни. При этом главным их тезисом является тезис о реальности существования юридических лиц как действительных, а не как вы­мышленных образований.

Представители этой школы говорят, что юридическое лицо от­нюдь не есть нечто фиктивное, созданное нашим юридическим мышлением; оно — некоторая общественная реальность. Юриди­ческое лицо есть добровольный и свободный союз физических лиц, который с момента их объединения начинает рассматриваться как некое самостоятельное лицо, наделенное особой гражданской пра­воспособностью. Юридическое лицо продолжает сохранять свою неизменность, несмотря на смену отдельных членов (физических лиц). Правоспособность юридического лица так же естественна, как правоспособность человека. В свободе частных лиц совершать юридические акты заключена и свобода создавать соответствую­щие союзы. Эта свобода может быть ограничена только общими рамками гражданского законодательства, т.е. требованиями о не- противоречии законодательству, недопустимости произвольного вмешательства когр-либо в частные дела, необходимости беспре­пятственного осуществления гражданских прав и т.д. Для каких- либо дальнейших ограничений, полагают представители этой школы, нет никаких оснований.

Вопрос о фиктивности либо реальности юридического лица не­избежно трансформируется в вопрос о пределах его правоспособ­ности, сущность которого заключается в том, что если юридичес­кое лицо создано, то спрашивается, обладает ли оно в имуществен­ной области такой же правоспособностью, как и физическое лицо (естественно, за исключением тех прав, которые в силу своей спе­цифики связаны с физической природой человека: брачно-семей­ные отношения и имущественные, вытекающие из семейственнос­ти), либо эта правоспособность ограничивается тем, что определя­ется целью юридического лица при его создании.

Таким образом, выяснение вопроса о социальной реальности юридических лиц является необходимой предпосылкой для обо­снованного рассмотрения вопроса о пределах их правоспособ­ности.

По вопросу о правовой природе юридического лица наиболее приемлемой представляется точка зрения классика российской ци­вилистики И.А. Покровского, высказанная им в начале XX в.: «Ду­мается, что юридическая реальность есть вообще некоторая особая реальность: самый физический человек, превращаясь в юридичес­кого субъекта прав, утрачивает в значительной мере свою реаль­ность естественную; для понятия субъекта прав безразличен рост, цвет волос и т.д. В особенности в сфере имущественного оборота право мыслит людей прежде всего в качестве некоторых абстракт­ных центров хозяйственной жизни. Понятие субъекта прав, таким образом, есть вообще некоторое техническое, условное понятие, которое как таковое применимо и к лицам юридическим»[126].

Современное российское гражданское право в решении постав­ленного выше вопроса занимает двойственную позицию. В п. 1 ст. 49 ГК РФ, с одной стороны, предусмотрено, что юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям де­ятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности (т.е. в данном случае утверждается принцип специальной правоспособности), а с другой — что коммерческие организации, за исключением унитар­ных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных за­коном, могут иметь гражданские права и нести гражданские обя­занности, необходимые для осуществления любых видов деятель­ности, не запрещенных законом (т.е. для коммерческих организа­ций утверждается принцип общей правоспособности).

Однако, было бы ошибочным полагать, что теперь правоспо­собность юридических лиц носит, как правило, универсальный ха­рактер. Анализ ст. 49 ГК показывает, что общим принципом для всех юридических лиц, как и прежде, остается специальная право­способность»[127]. Соответственно нельзя поддержать точку зрения, что «в соответствии со ст. 49 принцип специальной правоспособ­ности действует в отношении только прямо указанных в нем видов юридических лиц»[128]. Принцип специальной правоспособности рос­сийских юридических лиц явился продуктом не цивилистической, а административной практики, которой было проникнуто все со­ветское гражданское право.

Принципы общей и специальной правоспособности описаны в литературе довольно полно и, несмотря на широкий спектр суще­ствующих мнений, имеют проверенное временем теоретическое обоснование.

Вместе с тем обращает на себя внимание тот факт, что современ­ная российская правоприменительная практика, а вслед за ней-и законодательство ввели в официальный оборот понятие «исключи­тельный вид деятельности».

Первое упоминание об исключительном виде деятельности со­держалось в п. 2.1 постановления Федеральной комиссии по цен­ным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ от 30 ав­густа 1995 г. «О лицензировании деятельности по ведению реестра владельцев ценных бумаг»[129], где устанавливалось, что обязательным условием для получения (продления) лицензии на право осуществ­ления деятельности по ведению реестра владельцев именных цен­ных бумаг является, в частности, и наличие в уставе юридического лица, подавшего заявку на получение (продление) лицензии, по­ложений об осуществлении деятельности по ведению реестра вла­дельцев именных ценных бумаг как исключительной[130]. При этом о юридическом смысле понятия «исключительный вид деятель­ности» можно было судить только по косвенным признакам: во- первых, из лексического толкования термина «исключительный» путем исследования его смысла, определяемого словоупотребле­нием, представляющим собой господствующий и общепринятый способ обозначения понятий и представлений с помощью слов; во-вторых, в п. 4 названного постановления содержалось положе­ние о том, что банки и кредитные учреждения не вправе совмещать деятельность по ведению реестров владельцев именных ценных бумаг с иными видами профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, т.е. можно было предположить, что данное требо­вание распространяется не только на кредитные организации, но и на остальных субъектов, осуществляющих указанный вид дея­тельности.

Приведенное толкование является лишь доктринальным (науч­ным) толкованием и, следовательно, носит неофициальный харак­тер, а значит, его сила и значение зависят только от его убедитель­ности, обоснованности, научности, от авторитета тех субъектов, которыми оно дается. Поэтому требовалось легальное (общеобяза­тельное) толкование рассматриваемого понятия.

Оно последовало в Федеральном законе от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг», в ст. 10 которого говорится, что «осу­ществление деятельности по ведению реестра не допускает ее со­вмещения с другими видами профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг».

Таким образом, институт исключительного вида деятельности в современном российском праве означает, что разрешение осуществ­лять определенный вид деятельности одновременно является запре­щением на осуществление иных видов предпринимательской деятель­ности.

Помимо прямого указания на запрещение совмещения опреде­ленного вида деятельности с иными видами предпринимательской деятельности, законодательство может содержать перечень видов деятельности, которыми субъект, специализирующийся на дея­тельности исключительного вида, не вправе заниматься. Так, ст. 5 Закона о банках содержит положение о запрещении кредитной ор­ганизации заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью; ст. 6 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. «О страховании» (в ред. от 31 декабря 1997 г.)[131] определяет, что предметом непосред­ственной деятельности страховщиков не могут быть производст­венная, торгово-посредническая и банковская деятельность; ст. 3 Закона* РФ от 20 февраля 1992 г. «О товарных биржах и биржевой торговле» (в ред. от 19 июня 1995 г.)[132] запрещает биржам осуществ­лять торговую, торгово-посредническую и иную деятельность, не­посредственно не связанную с организацией биржевой торговли. Здесь же предусмотрено, что биржа не вправе осуществлять вклады, приобретать доли (паи), акции предприятий, учреждений и органи­заций, если указанные предприятия, учреждения и организации не ставят целью осуществление биржевой деятельности.

Следовательно, указанные виды деятельности (банковская, биржевая, страховая) относятся к исключительным.

Таким образом, признание существования исключительного вида деятельности — это объективная реальность современного российского законодательства. В связи с этим представляется пра­вомерным утверждение, что осуществление такой деятельности не исчерпывается принципом специальной правоспособности в клас­сическом его понимании и, следовательно, возникает необходи­мость введения в научный оборот и теоретического обоснования принципа исключительной правоспособности юридических лиц.

По своему смыслу и содержанию исключительная правоспособ­ность напоминает правоспособность специальную и с известной долей приближения можно сказать, что она «специальнее специ­альной». Существенные различия, которые видны при более глубо­ком исследовании данного вопроса, неизбежно предполагают вы­деление исключительной правоспособности в самостоятельный принцип.

Как уже отмечалось, принцип специальной правоспособности заключается в том, что соответствующие юридические лица могут совершать только такие юридически значимые действия, которые соответствуют целям их деятельности, предусмотренным в уставе или ином учредительном документе, и нести связанные с этой дея­тельностью обязанности. В связи с этим сделка, противоречащая целям, указанным в учредительных документах, является в силу ст. 168 ГК РФ ничтожной, т.е. недействительной, независимо от решения суда, так как она не соответствует требованиям ст. 49 ГК РФ. Как правило, принцип специальной правоспособности распространяется на учреждения и иные некоммерческие органи­зации, а также на унитарные предприятия и некоторые другие прямо указанные в законе коммерческие организации. Следова­тельно, на хозяйственные товарищества и общества он не распро­страняется и они могут иметь гражданские права и обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Здесь необходимо обратить внимание на то, что в соответствии со ст. 1 Закона о банках кредитные организации, исследование пра­воспособности которых собственно и позволило сделать изложен­ные ниже выводы, могут создаваться только в форме хозяйственно­го общества.

Таким образом, по общему правилу, принцип специальной пра­воспособности на кредитные организации не распространяется, хотя банковская деятельность относится к исключительным видам деятельности.

Как же это отражается на правоспособности кредитных органи­заций?

В п. 1 ст. 49 ГК РФ предусмотрено, что отдельными видами дея­тельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разре­шения (лицензии).

Данное положение выходит за рамки специальной правоспособнос­ти, не охватывается этим принципом полностью и представляет собой одну из сущностных характеристик принципа исключительной правоспособности. '

В связи с тем, что ГК РФ допускает и иные случаи ограничения правоспособности юридического лица независимо от того, распро­страняется ли на него принцип специальной или общей правоспо­собности, необходимо сделать вывод, что в отличие от специальной правоспособности принцип исключительной правоспособности предполагает более жесткие ограничения для осуществления соот­ветствующих видов деятельности.

На наш взгляд, основные отличия принципа исключительной правоспособности от принципа специальной правоспособности заключаются в следующем:

Во-первых, в соответствии с принципом исключительной право­способности для осуществления соответствующей деятельности необходимо специальное разрешение (лицензия), получаемое в особом процессуальном порядке, чего не требует принцип специ­альной правоспособности. Таким образом, в силу принципа ис­ключительной правоспособности необходимым условием выпол­нения юридическим лицом определенных видов деятельности яв­ляется дозволение (разрешение) со стороны государства.

Это связано не с соображениями принципиального характера[133], а с другими чисто практическими и в этом смысле относительными требованиями. В данном случае под практическими соображения­ми понимается, с одной стороны, то, что возникновение, напри­мер, кредитной организации означает появление в составе банков­ской системы России нового субъекта, что предполагает его леги­тимацию, т.е. признание обществом, официальным выразителем интересов которого является государство, а с другой стороны, — необходимость соблюдения требований экономической безопас­ности банковской системы (читай государства и общества), т.е. ох­рану общества от организаций криминальной направленности, либо организаций с недостаточно высоким уровнем профессио­нальной подготовки персонала и т.д., наконец, существенное зна­чение имеет и охрана самого этого нового субъекта от противоправ­ных посягательств со стороны других юридических и физических лиц.

Во-вторых, принцип исключительной правоспособности пред­полагает прямое указание в законе на те виды предприниматель­ской деятельности, которыми юридическое лицо, осуществляющее исключительный вид 'деятельности, заниматься не вправе. Прин­цип же специальной правоспособности основывается на свобод­ном волеизъявлении учредителей юридического лица (среди них может быть и государство), которые при создании соответствующе­го субъекта сами определяют цели и задачи его будущей деятель­ности. Таким образом, если основанием исключительной право­способности является общий запрет, то специальная правоспособ­ность основывается на общем дозволении.

Следовательно, различие наблюдается в допустимом уровне ак­тивности субъектов, обусловливающем пределы их правовой само­стоятельности. Исключительная правоспособность, решающим ком­понентом которой является общий запрет, непосредственно соотно­сится с необходимостью высокой упорядоченности общественных от­ношений в соответствующих сферах предпринимательства, органи­зованности осуществления исключительных видов деятельности и вытекающей отсюда социальной ответственности. «Когда лица строят свое поведение в соответствии с началом «только это», то, поскольку такой порядок не служит выражением тоталитарной власти, достигается положительный эффект — определенность и четкость в поведении, строгое следование тем его вариантам, кото­рые предусмотрены в юридических нормах, индивидуальных пра­вовых актах»[134].

В-третьих, если сделка, заключенная в противоречии с целями, изложенными в учредительных документах юридического лица, т.е. в нарушение принципа специальной правоспособности, явля­ется ничтожной, то осуществление соответствующей деятельности без лицензии либо с нарушением условий лицензирования влечет за собой административную, а в случае причинения крупного ущерба гражданам, организациям или государству либо извлечения дохода в крупном размере — уголовную ответственность.

Таким образом, различие заключается в юридических последст­виях. Следовательно, если из принципа специальной правоспособ­ности закон делает условие действительности/недействительности соответствующих актов юридического лица, то принцип исключи­тельной правоспособности придает указанным актам закон­ную/незаконную (уголовно-правовую) окраску.

В-четвертых, специфика принципа исключительной правоспо­собности состоит также в том, что занятие исключительными ви­дами деятельности разрешено лишь строго определенным юриди­ческим лицам и тем самым должно считаться запрещенным для всех остальных участников гражданского оборота. В данном случае ограничивается правоспособность юридических лиц, которым за­прещено заниматься соответствующими видами деятельности.

Следовательно, запрещение всем участникам гражданского оборота, кроме строго определенных лиц, осуществлять соответст­вующий вид деятельности составляет одну из сущностных характе­ристик принципа исключительной правоспособности.

В-пятых, раличие между специальной и исключительной пра­воспособностью проявляется и в целях установления той или иной правоспособности.

В соответствии с принципом специальной правоспособности (имеется в виду ограничение правоспособности в силу закона) уставная цель юридического лица определяет естественный предел его правоспособности. Всякий акт, выходящий за этот предел, считается ничтожным. Такой акт будет ничтожным и в том случае, если никто из членов данного юридического лица не оспаривает этот акт.

В случае же установления специальной правоспособности со­гласно учредительным документам, т.е. когда учредители юриди­ческого лица, на которое не распространяется принцип специаль­ной правоспособности в силу закона, сами ограничивают его пра­воспособность путем соответствующих указаний в учредительных документах, целью ограничения является ограждение интересов тех участников юридического лица, которые были не согласны с состоявшимся актом. В этом случае несогласие тех членов юриди­ческого лица, которые были против принятия соответствующего акта и остались в меньшинстве, влечет за собой не ничтожность, а оспоримость акта, причем только в том размере, в каком он нано­сит ущерб интересам оспаривающего. •

В отличие от этого цель установления исключительной право­способности состоит не в соблюдении естественных пределов пра­воспособности либо ограждении интересов меньшинства, как при специальной правоспособности, а в первую очередь в соблюдении интересов общества, т.е. других юридических и физических лиц и государства как официального выразителя их интересов. Именно поэтому к исключительным видам деятельности отнесены либо те виды деятельности, которые связаны с аккумуляцией и перерас­пределением значительных денежных средств, а потому имеют осо­бую экономическую значимость (банковская, страховая деятель­ность), либо деятельность, связанная с хранением соответствую­щей информации (деятельность по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг), либо деятельность, являющаяся монопо­лией государства (денежная эмиссия, производство и купля/прода­жа орудия и т.д.).

Мы полагаем, что принципы правоспособности не существуют изолированно друг от друга в том смысле, что на одно и то же юридическое лицо могут одновременно распространяться не один, а несколько принципов. Так, в соответствии с принципом исклю­чительной правоспособности кредитная организация наделена правом проведения банковских операций. Это подтверждается сле­дующим:

1) согласно ст. 12 Закона о банках кредитные организации полу­чают право осуществления банковских операций с момента полу­чения лицензии, выдаваемой Банком России;

2) осуществление банковских операций не разрешается совме­щать с производственной, торговой и страховой деятельностью;

3) осуществление банковских операций без лицензии либо с нарушением условий лицензирования, если это причинило круп­ный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопря­жено с извлечением дохода в крупном размере, влечет за собой уголовную ответственность. Если же это деяние не повлекло ука­занных последствий, граждане, незаконно осуществляющие бан­ковские операции, несут гражданско-правовую или администра­тивную ответственность;

4) систематическое проведение банковских операций запреще­но всем юридическим лицам кроме кредитных организаций; более того, и кредитные организации вправе проводить лишь те банков­ские операции, которые указаны в соответствующей лицензии Банка России;

5) целью введения исключительной правоспособности для кре­дитных организаций является обеспечение нормального функцио­нирования и развития банковской системы — одного из важней­ших сегментов экономики Российской Федерации в интересах всего общества.

Кредитные организации помимо банковских операций имеют право заключать сделки, перечисленные в ч. 2 ст. 5 Закона о банках. Эти сделки они реализуют в соответствии с принципом специаль­ной правоспособности, так как учредители кредитной организации при ее создании, кроме извлечения прибыли как основной цели своей деятельности, указывают и каким способом они собираются получать эту прибыль.

Иными словами, учреждение кредитной организации объектив­но предполагает осуществление банковской деятельности, которая невозможна без некоего перечня сделок, служащих «обеспечени­ем»’ банковских операций, «поддерживающих» их выполнение.

В ч. 3 ст. 5 названного Закона предусмотрено, что кредитная ор­ганизация вправе осуществлять и иные сделки в соответствии с законодательством Российской Федерации. В данном случае име­ются в виду сделки, не являющиеся банковскими операциями и не входящие в перечень сделок, которые кредитные организации вправе осуществлять помимо банковских операций. По нашему мнению, эти сделки кредитные организации вправе осуществлять в соответствии с принципом общей правоспособности.

Именно в соответствии с принципом общей правоспособности кредитные организации вправе проводить не только банковские операции и сделки, осуществляемые помимо банковских опера­ций, но и покупать компьютеры, столы, гвозди и т.д. и соответст­венно продавать лишнее либо неиспользуемое имущество, арендо­вать и сдавать в аренду помещения и т.п. Если бы на кредитные организации не распространялся принцип общей правоспособнос­ти, то иная хозяйственная деятельность (кроме собственно банков­ской) была бы невозможна, что означает невозможность проведе­ния и банковской деятельности, так как ее осуществление предпо­лагает наличие соответствующей инфраструктуры.

Таким образом, в российском праве наряду с принципами общей и специальной правоспособности существует принцип ис­ключительной правоспособности юридических лиц, который тре­бует дальнейшего всестороннего исследования и теоретического обоснования.

Принцип сохранения банковской тайны. Основные положения данного принципа подробно рассматриваются в гл. 2 учебника.

Принципы срочности и возвратности денежных средств в процессе осуществления банковской деятельности, а также платности за оказанные банковские услуги основываются на положениях ст. 1 За­кона о банках, согласно которым банк — это кредитная организа­ция, имеющая исключительное право осуществлять в совокупнос­ти следующие банковские операции: привлечение во вклады де­нежных средств физических и юридических лиц, размещение ука­занных средств от своего имени и за свой счет на условиях возврат­ности, платности, срочности, открытие и ведение банковских сче­тов физических и юридических лиц. Извлечение прибыли является основной целью деятельности кредитной организации.

Таким образом, банковское право как институциональное образо­вание, как элемент субъективной сферы жизни общества представ­ляет собой не просто идеи и мысли, свойственные правосознанию, морали, обычаям, а выступает в виде системы внешне объективи­рованных, имеющих не только юридическое, но и экономическое со­держание, а потому устойчивых, независимых от усмотрения от­дельных лиц юридических принципов-норм, выраженных в законе либо выводимых из его положений и поддерживаемых силой государ­ственной власти.