§ 5. Перспективы дальнейшего реформирования банковской системы и банковского законодательства Российской Федерации

Это реформирование может и должно затрагивать сами основы государственного управления деятельностью банковской системы, что обусловлено наряду с уже отмеченными причинами существен­ным возрастанием во второй половине XX в. функциональной роли и значимости денег и денежного обращения в жизнедеятельности общества и государства.

Объективное развитие государства как публично-правового фе­номена привело к выделению и обособлению из основных государ­ственных функций (законодательной, исполнительной и судеб­ной) не менее значимой государственной функции — «денежной» функции, что на уровне федеральных органов государственной власти привело к включению осуществляющих ее органов в систе­му разделения властей государства. Однако законодательное за­крепление этого процесса существенно отстает от насущных по­требностей сложившейся практики.

Вот почему одним из важнейших направлений дальнейшего развития банковской системы и банковского законодательства России является законодательное отграничение денежной власти от других (традиционных) ветвей власти.

Для обоснования этого тезиса необходимо обратиться к теории разделения властей, ее историческому развитию, в результате кото­рого она приняла свой нынешний классический вид.

Теории, авторы которых ставят перед собой цель сознательного объединения в одну систему учения о формах осуществления госу­дарственной власти с учением о ее политической организации, в науке государственного права поЛучили название «теории разделе­ния властей».

Они восходят к вопросу о разделении функций государственной власти, которые, в свою очередь, если рассматривать их отдельно от других функций (например, исполнительная функция), облада­ют, как и вся государственная власть в целом, признаками того, что мы называем властью.

С точки зрения материального права современная наука выде­ляет три основные функции государственной власти: законода­тельную, исполнительную и судебную[554]. Материально-правовое (объективное) разделение функций государственной власти обу­

словливает формальное (субъективное) распределение осущест­вления этих функций между различными государственными орга­нами. Следовательно, материальное (объективное) и формальное (субъективное) разделение функций государственной власти тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены.

В то же время с исторической точки зрения эта взаимосвязь и взаимообусловленность прослеживаются несколько иначе, чем с теоретико-логической позиции. С точки зрения логики для науки государственного права материальное разделение функций госу­дарственной власти является основным, так как объективно, по своей природе, предопределяет формальное распределение функ­ций между различными органами государственной власти, и, сле­довательно, формальное разделение имеет производный от матери­ального, вторичный по отношению к нему характер.

Однако в истории политических учений формальное разделение функций представляет собой исходный пункт, служащий базой для материальной классификации. Политическая мысль в силу извест­ной приверженности к исследованиям прикладного характера изу­чает более конкретные (а потому более легко поддающиеся иссле­дованию) явления, одним из которых в данном случае выступает объективно существующее в том или ином государстве на данном этапе исторического развития распределение государственной дея­тельности между различными органами. Стремясь постичь смысл существующего распределения государственной деятельности между различными государственными органами, т.е. изучая фор­мальное разделение функций государственной власти, анализируя, критикуя либо выступая его апологетом, исследователь, таким об­разом, приходит к научно-теоретическому пониманию материаль­ного различия между государственно-властными функциями.

Иначе говоря, чисто теоретический на первый взгляд вопрос о функциях государственной власти имеет огромное практическое зна­чение, так как порождает политические доктрины, влияющие на раз­витие позитивного права.

Истории науки известны мыслители, которые при всем разли­чии их взглядов строили свои учения о политической организации государства в связи с тем или иным разделением форм государст­венной деятельности. Остановимся вкратце на взглядах Аристоте­ля, Локка, Руссо и Монтескье, так как, во-первых, изложение их теоретических воззрений в данной последовательности позволит отчетливее показать известную преемственность их взглядов, во- вторых, их теоретические концепции в совокупности содержат не­обходимые и достаточные предпосылки для дальнейшего творчес­кого развития их теоретических воззрений исходя из современных объективных условий.

Аристотель (384—322 гг. до н.э.) предпринял попытку всесто­ронней разработки науки о политике, включающей в себя также учение о праве и законе. В связи с этим он право в целом как явле­ние политическое называет политическим правом. «Это, в частнос­ти, означает невозможность неполитического права, отсутствие права вообще в неполитических (деспотических) формах общения, общественного устройства и правления»[555]. Он различает три эле­мента государственного устройства:

— власть, обсуждающая государственные вопросы;

— правительственная власть;

— судебная власть.

Это деление является зародышем современной трехчленной классификации функций власти. Характерная черта аристотелевой классификации — наличие не законодательной власти, как в со­временной теории, а власти, обсуждающей государственные во­просы. При этом законодательная функция в данном случае не единственная. По Аристотелю, в компетенцию власти, обсуждаю­щей государственные вопросы, входят: объявление войны; заклю­чение мира, союзных договоров и расторжение последних; издание законов; наказание преступников смертью, изгнанием и конфис­кацией имущества; избрание высших правительственных органов, принятие отчетов от них и привлечение их к ответственности.

Нетрудно заметить, что образцом для классификации Аристоте­ля послужила организация древнегреческой (афинской) демокра­тии. Власть, обсуждающая государственные вопросы, есть не что иное, как теоретическое отражение компетенции древнегреческого народного собрания. Вместе с тем обнаруживаются довольно близ­кие параллели с законодательной властью в современном ее пони­мании, что позволяет предположить устойчивость начал, лежащих в основе организации демократического государства на всем про­тяжении его истории[556].

Джон Локк[557] (1632— 1704 гг.) явился одним из первых теоретиков конституционного государства. Он впервые высказал мысль о том, что распределение различных функций государственной власти между разными государственными органами обусловливается не только и не столько организационно-техническими соображения­ми, сколько в первую очередь необходимостью защиты прав и сво­бод гражданина. Чтобы политическая власть соответствовала свое­му договорному назначению и не превратилась в абсолютную и деспотическую силу, сосредоточенную в руках одного лица или органа, необходимо соответствующее разделение властей[558].

Локк (с формальной точки зрения) классифицировал ветви го­сударственной власти на законодательную и исполнительную. Эти власти должны осуществляться различными органами, так как в противном случае правители получают возможность освобождать себя от подчинения законам или приспосабливать их к своим част­ным интересам.

Своеобразие учения Локка состоит в том, что в материальном смысле он выявляет четыре власти (законодательную, исполни­тельную, федеративную и прерогативу). При этом такие функтши власти, как исполнительная, оперативная и прерогатива соедине­ны в руках одного и того же органа. Итак, помимо законодательной и исполнительной властей, Локк выделяет третью федеративную власть, которая наделена правом объявлять войну, заключать мир, вступать в договоры с иностранными государствами, т.е.

Наконец, Локк выделяет и четвертую власть, также принадле­жащую исполнительному органу, который в связи с тем, что явля­ется постоянно действующим (в отличие от законодательного, из­дающего законы время от времени), должен не только исполнять законы, но и принимать меры для охраны общества и отдельных его членов в случаях, не предусмотренных законами, а при крайней необходимости даже вопреки законам. Он же созывает и распускает законодательное собрание. Указанные полномочия Локк выделяет как особую материальную функцию и называет заимствованным из английского права термином «прерогатива».

Локк не настаивает на абсолютном разделении законодательной и исполнительной власти, допуская возможность участия высшего исполнительного органа в выполнении законодательной функции.

В теории Локка отчетливо проступают основные черты государ­ственного строя Англии конца XVII в., характеризовавшегося про­должительной и упорной борьбой между Стюартами и английским парламентом.

Отправной точкой учения Ж.-Ж. Руссо[559] (1712—1778 гг.) о разде­лении властей является тезис о естественной свободе человеческой личности. Поставив перед собой вопрос: каким образом человек может, подчинившись государственной власти, тем не менее сохра­нить свою свободу, он решает его в рамках теории общественного договора, в соответствии с которой люди, первоначально свобод­ные и не зависимые друг от друга, путем всеобщего договора объ­единяются в одно коллективное целое — народ и, отказываясь от своих первобытных индивидуальных прав, подчиняются неограни­ченной власти и воле этого целого.

Народ у Руссо является абсолютным властителем, сувереном. Свобода индивидуальной личности обеспечивается тем, что народ состоит из всех без исключения членов общества и все они прини­мают участие в образовании общей воли.

Предвидя возражение будущих оппонентов о том, что в этом случае меньшинство обязано повиноваться не своей, а чужой (на­вязанной большинством) воле, Руссо говорит, что когда на голосо­вание ставится какой-либо вопрос, то каждого гражданина спра­шивают не о том, каково его частное мнение по этому вопросу, а о том, в чем в данном случае заключается общая воля народа, т.е. общий элемент, содержащийся во всех индивидуальных волях. Если человек оказался в меньшинстве, значит он ошибся в опреде­лении содержания общей воли и, следовательно, должен признать свою ошибку и подчиниться решению большинства, раскрываю­щему содержание общей воли.

По Руссо, существенным признаком общей воли является не единогласие всех членов общества, достижение которого в принци­пе невозможно, а участие всех в голосовании. При этом настойчиво подчеркивается, что общая воля может исходить только непосред­ственно от народа и не может выражаться через его представителей.

Логическим выводом из теоретических построений Руссо яви­лась непосредственная демократия как политический идеал. Зако­нодательная власть, согласно его теории, должна принадлежать не­посредственно народному собранию, в котором участвуют все граждане.

Но одного законодательства, т.е., по Руссо, установления общих правил поведения, совершенно недостаточно для нормального су­ществования общества. Необходимо исполнение законов — при­менение общих правил к конкретным случаям. Эта функция, пола­гает Руссо, не может принадлежать законодателю, а должна быть вверена особому органу — правительству.

Необходимость отделения исполнительной власти от законода­тельной Руссо обосновывает следующими аргументами:

во-первых, исполнительная власть должна действовать постоян­но, вследствие чего ее осуществление народным собранием невоз­можно даже в самых маленьких государствах ввиду того, что народ не может находиться непрерывно в сборе;

во-вторых, вынесение народом конкретных решений, всегда за­трагивающих частные интересы, могло бы исказить само существо власти народа, так как народ должен всегда принимать во внимание исключительно общие интересы и совершенно не касаться част­ных; '

в-третьих, соединение в руках одного и того же органа законо­дательной и исполнительной функций стерло бы практическое раз­личие между этими функциями и поколебало бы господство обще­го правила над конкретным решением, что является необходимым условием свободы.

Правительство должно быть безусловно и всецело подчинено законодательной власти — не только в том смысле, что оно являет­ся послушным орудием велений народа-законодателя, но и в том, что правители избираются суверенным народом, ответственны перед ним и во всякое время могут быть им сменены.

Правительство имеет известную независимость постольку, по­скольку народ не может находиться непрерывно в сборе. Но раз народ собрался, действие всех других властей прекращается.

Вместе с тем правительство, будучи безусловно подчинено на­роду, поскольку исполняет установленные им законы, так же без­условно господствует над отдельными личностями, составляющи­ми этот народ.

Отношения между народом как целым, правительством и сово­купностью отдельных граждан, составляющих народ, Руссо для на­глядности изображает в виде математической непрерывной про­порции, в которой правительство занимает место среднего члена, и выражает формулой: народ-суверен относится к исполнительной власти так же, как исполнительная власть относится к отдельным гражданам.

Таким образом, теория распределения властей Руссо является двухчленной, так как предполагает разделение властей между зако­нодательным и исполнительным органами.

Учение Руссо наглядно показывает большое влияние современ­ных ему условий жизни его родины. Будучи женевским граждани­ном и принимая участие в политической жизни этого города-госу­дарства, Руссо полагает, что идеальное государство должно иметь около 10 тыс. граждан.

В государствах такого размера, каким была Женева, осуществ­ление непосредственного народоуправления в духе Руссо достижи­мо по крайней мере физически, но в современных крупных госу­дарствах (подобных России) непосредственное народное собрание в качестве органа верховной власти немыслимо. Народное предста­вительство, против которого Руссо резко выступал, в данном случае диктуется объективными условиями. .

Наиболее последовательно теория разделения властей изложена в трудах Ш.Монтескье (1689—1755 гг.), в частности в гл. VI «О кон­ституции Англии» кн. XI его сочинения «О духе законов»[560], явивше­го собой интеллектуальный итог многовекового развития государ­ственности, поиска наиболее действенных механизмов, предохра­няющих общество от деспотизма.

Исходным пунктом теории разделения властей Ш.Монтескье, как и у Руссо, является идея свободы личности, которую в отличие от Руссо он понимает не как участие в государственной власти, а как обеспечение от ее произвола.

Таким образом, в основе учения Монтескье лежит не полити­ческая, а гражданская свобода. При этом свобода определяется как право делать все, что не запрещено законом, и не быть принуждае­мым делать то, чего закон не предписывает.

Свобода, по Монтескье, есть безопасность от произвола власти; «уравновешенность разума, покоящаяся на понимании необходи­

мости обезопасить личность»[561]; «спокойствие духа, вытекающее из уверенности в своей безопасности»[562].

Отсутствие свободы проистекает от того, что люди, обладающие властью, всегда склонны злоупотребить ею[563]. Чтобы устранить про­извол и злоупотребление властью, есть только одно средство — уст­роить так, чтобы властей было несколько и чтобы они сдерживали друг друга.

Монтескье различает три власти в материальном смысле:

1) законодательную;

2) исполнительную и в отношениях, регулируемых международ­ным правом;

3) исполнительную и в отношениях, регулируемых гражданским правом.

Такую терминологию Монтескье употребляет только один раз в самом начале главы, а затем заменяет ее более простой. Но в этом первом варианте нельзя не усмотреть влияния Локка, различавше­го, кроме законодательной, федеративную и исполнительную власть.

Однако классификация Монтескье отличается от классифика­ции Локка, так как исполнительную власть в отношениях, регули­руемых гражданским правом, Монтескье отождествляет с судеб­ной, а ту власть, которая соответствует федеративной власти и пре­рогативе Локка, называет просто исполнительной.

Так сложилось господствующее в настоящее время трехчленное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Эти власти должны быть распределены между различными ор­ганами, которые, будучи независимы друг от друга по своему соста­ву и положению, связаны между собой внутренней взаимозависи­мостью вверенных им функций и таким образом будут сдерживать друг друга.

Для обеспечения свободы недостаточно одного распределения властей между несколькими органами. Необходимо, чтобы эти ор­ганы находились во взаимном равновесии, т.е. чтобы ни один из них не мог получить преобладания над другими, чтобы каждый из них был гарантирован от посягательств на его самостоятельность со стороны другого.

Для того чтобы оставаться независимыми друг от друга, власти должны иметь возможность взаимодействовать, воздействовать друг на друга. Иначе говоря, чтобы власти были действительно раз­делены, они не должны быть совершенно обособлены друг от друга.

Законодательная власть по своей природе есть власть господ­ствующая, и если бы она была совершенно свободна в своих дейст­виях, то могла бы правомерным образом уничтожить другие власти.

Поэтому для сохранения их существования и самостоятельнос­ти необходимо, чтобы глава исполнительной власти имел по отно­шению к законодательной власти право вето, т.е. право останавли­вать решения законодательного органа, являющееся по сути не по­ложительным правом участия в законодательстве, а отрицательным правом препятствовать изданию тех или иных законов.

Законодательное собрание не должно заседать постоянно, так как, во-первых, этого не требует сущность законодательной власти. Во-вторых, это чрезмерно стеснило бы деятельность исполнитель­ной власти, все внимание которой в таком случае было бы погло­щено защитой ее независимости от законодательной власти.

Право созывать и распускать законодательное собрание, а также определять время его сессий должно принадлежать исполнитель­ной власти.

Исполнительная власть ограниченна по самой своей природе, поскольку она вынуждена действовать в рамках законов, установ­ленных законодательной властью. Поэтому законодательная власть должна иметь право контроля над законностью действий исполнительной власти и вытекающее отсюда право привлекать к ответственности осуществляющих ее лиц. Но это право не может быть распространено на главу исполнительной власти, так как в таком случае исполнительная власть попала бы в полную зависи­мость от законодательной.

Выход из этой дилеммы дает английский принцип ответствен­ности министров за действия монарха.

Исполнительная власть, имея право вето в области законода­тельства, определяя продолжительность сессий парламента, и рас­полагая армией, оказалась бы слишком могущественной, если бы законодательной власти в противовес этим правам не было предо­ставлено, кроме права контроля, еще и другой гарантии: права еже­годного утверждения бюджета и определения численности воору­женных сил.

Для равновесия властей необходимы отдельные изъятия из общего правила, согласно которому судебная власть принадлежит специ­ально образуемым для ее осуществления органам. Монтескье, сле­дуя современному ему английскому праву, допускал следующие исключения:

1. В исключительных случаях, угрожающих безопасности госу­дарства, законодательная власть может предоставить на короткое время исполнительной власти право ареста граждан (вместо судеб­ной власти).

2. Преступления против народа должны преследоваться нижней палатой парламента и судиться верхней. Кроме того, верхней пала­те предоставляется право суда над ее членами и право помило­вания.

Различные органы власти, организованные описанным выше образом, не подчинены друг другу, но находятся в тесной взаимо­связи и взаимодействии друг с другом. Ни одна из властей не может сделать ничего без других, и в случае несогласия между ними вся государственная деятельность должна остановиться. '

Но в связи с тем что, по мнению Монтескье, государственная деятельность остановиться не может, силою обстоятельств власти будут вынуждены действовать, и эта необходимость заставит их действовать в согласии друг с другом. Следствием этого явится вза­имное сдерживание властей, которое и обеспечит свободу отдельных граждан.

Монтескье строит свою теорию на основе анализа государствен­ного устройства Англии в том виде, в каком оно сложилось к началу XVIII в. Раскрывая лежащие в его основе принципы, он связывает их в одну стройную систему, которую представляет не в качестве абсолютного идеала, а в качестве современного ему образца наи­высшего развития свободы.

Идеи Монтескье продолжают оставаться в центре внимания ис­следователей, работающих в различных областях политических и правовых наук. При этом то, что его учение дает ответы далеко не на все вопросы, было очевидно уже его последователям.

Так, в связи с тем что, установив три независимые друг от друга власти, Монтескье не указал никакого юридического способа раз­решения противоречий между ними, ряд исследователей предпри­нимали попытки критически переосмыслить его учение. В част­ности, отдельные последователи Монтескье, возрождая учение Локка в новой форме, предпринимали попытку преобразования учения Монтескье путем дополнения трех властей новой, четвер­той властью.

Локк различал в структуре исполнительной власти исполни­тельную власть в узком смысле, т.е. применение законов к конкрет­ным случаям, и «прерогативу», т.е. свободную деятельность прави­тельства в пределах закона. Монтескье сливает обе эти функции в едином понятии исполнительной власти.

Преобразователи теории Монтескье носителями исполнитель­ной власти в строгом смысле этого термина признавали не монарха, а министров. Предназначение монарха, по их мнению, состоит в том, чтобы регулировать действие законодательной, исполнитель­ной и судебной властей, обеспечивать их равновесие и разрешать их взаимные конфликты. Таким образом, монарх представляет собой четвертую — «уравновешивающую власть».

Теория уравновешивающей (нейтральной) власти была офици­ально признана в Португалии и закреплена в конституции этого государства вплоть до падения монархии. В отделе V португальской конституции 1826 г., называвшемся «О короле», в гл. I, озаглавлен­ной «Об уравновешивающей власти», главной функцией короля признается забота о независимости, согласии и гармонии осталь­ных ветвей власти.

При этом король наделяется следующими полномочиями, пере­числение которых позволяет судить о природе четвертой (уравно­вешивающей) власти:

— назначение членов верхней палаты;

— санкция законов;

— созыв на чрезвычайные парламентские сессии, отсрочка и перерыв сессии, роспуск парламента;

— назначение и увольнение министров;

— временное отстранение от должности судей, обвиняемых в преступлениях;

— помилование и амнистия.

В современной России большинством из перечисленных пол­номочий обладает Президент РФ, который согласно ч. 1 ст. 80 Кон­ституции РФ является главой государства, что позволяет сделать предположение о внутреннем противоречии, содержащемся в тео­рии уравновешивающей власти. Португальская конституция на­глядно показывает это противоречие: с одной стороны, король со­гласно ст. 74 осуществляет уравновешивающую власть, а с другой стороны, он согласно ст. 75 является одновременно и главой испол­нительной власти.

Таким образом, противоречие состоит в том, что полномочия монарха, которые названы уравновешивающими и отнесены к его личной компетенции, осуществляются, как и все другие полномо­чия, при содействии и посредством его министров и под их ответ­ственностью[564]. Поэтому практического разделения между уравно­вешивающей и исполнительной властью данная конструкция не предусматривает.

Отголоски теории уравновешивающей власти содержатся и в действующей Конституции РФ, в соответствии с ч. 2 ст. 80 которой Президент РФ «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти», для чего соглас­но ч. 1 ст. 85 он «может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Теория уравновешивающей власти, являясь, по мысли ее при­верженцев, дополнением теории Монтескье, по сути противоречит ей, так как, по мысли Монтескье, равновесие властей достигается не существованием особой уравновешивающей власти, а взаимо­действием властей, их воздействием друг на друга.

Конфликты между различными властями не только неизбежны, но и необходимы. Они разрешаются путем компромиссов, обу­словленных невозможностью прекращения государственной дея­тельности.

Таким образом, противоречия между различными властями яв­ляются необходимым условием развития государства, что полнос­тью согласуется с законами диалектики, а в вытекающей отсюда необходимости компромиссов берет свое начало взаимное сдержи­вание властей, которое и обеспечивает свободу гражданам.

В связи с исследованием проблем, связанных с оптимизацией функционирования банковской системы России, авторы настоя­щей работы пришли к выводу, что в современных условиях, когда коренным образом изменились экономические предпосылки тео­рии разделения властей Монтескье, необходимо дальнейшее раз­витие и дополнение трехчленной конструкции четвертой властью. А это, как мы видели, не является в истории науки чем-то столь уж неожиданным и невозможным.

Прежде всего следует еще раз напомнить, что по времени своего возникновения теория Монтескье относится к XVIII в., а, как верно подметил В.С.Нерсесянц, «новое в истории — это, вопреки поговорке, не хорошо забытое старое, а до поры до времени отсут­ствующее, невидимое и неизвестное будущее»[565].

Монтескье в своей теории не учитывал, да и не мог учитывать политико-правовых последствий существенного изменения в буду­щем основных функций денег, предопределенного коренным из­менением их назначения и экономической роли в жизнедеятель­ности общества и государства.

В его времена, как и долгое время после него (вплоть до XX в.), существовала денежная система, при которой роль всеобщего эк­вивалента играло золото, т.е. существовал золотой стандарт, при котором в обращении использовались золотые монеты, а также де­нежные знаки, размениваемые на золото.

В условиях золотого стандарта деньги выполняли функции:

— меры стоимости;

— средства обращения;

— средства накопления;

— средства платежа;

— мировых денег.

Однако в XX в. отмена золотого стандарта привела к коренному изменению функций, назначения и вида денег.

Первый удар по золотому стандарту и золотодевизному обраще­нию (неограниченный размен на золото неполноценных денег по их нарицательной стоимости) нанес общемировой экономический кризис 1929—1933 гг. В итоге в 1931 — 1936 гг. обмен бумажных денег на золото был прекращен во всех странах. При этом еще примерно четыре десятилетия золото в определенной мере продол­жало выполнять функцию мировых денег.

В связи со своей возросшей во время Второй мировой войны экономической мощью США внедрили доллар в качестве основной валюты в расчетах по платежам. Причем центральные банки госу­дарств могли получать золото вместо долларов за невыполненные международные долговые обязательства.

Но в связи с тем что США оказались не в силах поддерживать обмен долларов на золото, в декабре 1971 г. золотой стандарт был отменен полностью. На смену ему пришла искусственная денеж­ная система[566], при которой деньги утратили свое прежнее экономи­ческое содержание.

В отличие от золота бумажные деньги не имеют внутренней сто­имости, которую следовало бы принимать в расчет. Ведь номиналь­ный знак стоимости на банкноте не соответствует затратам на ее изготовление.

Отмена золотого стандарта привела к тому, что отпали две функ­ции, которые не могут осуществляться без золота в качестве денег.

— средства накопления (средства образования сокровищ);

— мировых денег.

В современных условиях бумажные деньги преимущественно выполняют три функции:

— меры стоимости;

— средства обращения;

— средства платежа.

Следует особо подчеркнуть, что развитие информационных тех­нологий[567] привело к появлению нового, ранее немыслимого, вида денег — электронных денег, которые, в отличие от бумажных, не­осязаемы и представляют абсолютную концентрацию двух функ­ций:

— средства обращения;

— средства платежа[568]. .

При этом не имеется в виду, что функция денег как меры стои­мости исчезает. В данном случае подчеркивается, что две указан­ные функции денег взаимосвязаны и взаимообусловлены таким образом,что«сплавлены»воднуновуюфункцию, которая, обладая чертами, присущими каждой из названных функций, тем не менее

пpeдcтaвляeтcoбoйнeкoeдиaлeктичecкoeeдинcfвo,кoтopoeимeeт

черты, отсутствующие у каждой из функций в отдельности.

Изменение вида и функций денег в современных условиях, когда сформировался мировой рынок, возникла экономика, в ко­торой денежное обращение может осуществляться только при на­личии определенной инфраструктуры (банковской системы), не­избежно привело к усилению их экономико-политической роли в жизнедеятельности общества

Это, в свою очередь, не могло не оказать известного влияния на функционирование такого публично-правового феномена, как со­временное государство.

Постепенное усиление роли денег в жизнедеятельности обще­ства, приведшее сначала к выделению особого вида предметной человеческой деятельности — банковской деятельности, а затем к образованию в составе государства сети банковских организаций, впоследствии предопределило необходимое существование в структуре современного государства одного из его непременных атрибутов — банковской системы[569], т.е. системы органов, образую­щей своего рода «кровеносную систему» экономики любого циви­лизованного государства, в которой роль «крови» (как жизненно важного элемента государственного организма) выполняют день­ги. Как справедливо заметил М.И. Пискотин, они обладают ничем не заменимой способностью, поддерживая жизнедеятельность многих миллионов клеточек такого организма, обеспечивая их вза­имодействие, превращая их в единое целое, автоматически реаги­ровать на любые изменения как в самом организме, так и во внеш­ней среде. Это важнейшая саморегулирующая система, жизненно необходимая обществу. На нее можно воздействовать, в ней можно заменить искусственными или соединить отдельные артерии, встроить необходимые корригирующие механизмы, но заменить ее целиком невозможно. Вмешательство в нее имеет свои пределы, за которыми начинаются серьезные расстройства в функционирова­нии экономического механизма[570].

Во второй половине XX в. усилилась тенденция, в соответствии с которой банки начинают играть принципиально иную, новую роль, превращаясь из скромных посредников в могущественных контролеров и регуляторов общественной жизни[571]. В результате сложного процесса переплетения и срастания банковского и про­мышленного капиталов образуется качественно новое явление экономической жизни — финансовый капитал2. Финансовый ка­питал, с точки зрения автора первого специального исследования проблем интеграции банковского и промышленного капитала Р.Гильфердинга, характеризуется следующим образом: «Банков­ский капитал, следовательно, капитал в денежной форме, кото­рый ... в действительности превращен в промышленный капитал, я называю финансовым капиталом»[572]. При этом в современных раз­витых странах с рыночной экономикой вся частная финансово­кредитная сфера тысячами путей сращивается с быстро разрастаю­щейся сферой государственных финансов. «В этой всеобщей фи­нансовой интеграции, в этом круговороте денежного капитала, в который вовлечены все без исключения частные предприятия, кре­дитно-финансовые учреждения и государство, отчетливо вырисо­вывается властвующее и руководящее ядро уже не в виде дуумвира­та: монополистического промышленного и банковского капита­лов, как было в начале века, а в качестве триумвирата: .. .банковский капитал плюс ...промышленный капитал плюс капитал ...государ­ства»[573].

На качественное возрастание роли и значимости денег в жизне­деятельности общества значительное влияние оказали также изме­нения мировой экономической структуры, произошедшие за пос­ледние два десятилетия. В этих изменениях отмечаются четыре главные структурные тенденции:

— изменения в отношениях между сырьевыми и промышленно развитыми странами;

— переход промышленно развитых стран от трудоемкого к наукоемкому производству;

— повышение значения международного движения капитала в мировой торговле;

— возрастание степени диверсификации деятельности много­национальных корпораций, в том числе международного инвести­рования в современные предприятия и соглашения о партнерстве[574].

Следует также сказать и о таких факторах, как функционирова­ние с 1980 г. системы финансовых рынков на глобальном уровне; возникновение мировой финансовой сети, соединяющей ведущие финансовые центры разных стран; укрепление и углубление связей между этими центрами. Совокупное действие указанных факторов, как отмечают американские исследователи, произвело финансо­вую революцию, имеющую три ключевых аспекта: глобальное при­сутствие международных финансовых институтов, международная финансовая интеграция и быстрое развитие финансовых инно­ваций[575].

На основании изложенного можно утверждать, что объектив­ные экономико-политические перемены, произошедшие в мире в течение XX в., — развитие стран по рыночному пути в совокупнос­ти с их демократическим государственным устройством, глобали­зация экономики и развитие новых информационных техноло­гий — повлекли за собой материально-правовое изменение функ­ций государственной власти, выражающееся в выделении и обо­соблении следующих государственно-властных функций, состав­ляющих в совокупности денежную функцию:

— определение макроэкономических денежных показателей (например, соотношение денежной массы и производства товаров и услуг);

— обеспечение устойчивости национальной валюты;

— обеспечение стабильности национальной банковской сис­темы;

— обеспечение эффективного и бесперебойного функциониро­вания системы расчетов.

Это неизбежно проявляется в формальном (субъективном) за­креплении этих функций за особым государственным органом либо за системой органов (в России, например, за Центробанком).

В этих условиях выражение «деньги — это власть» стало широко употребимой формулой, приобрело вполне конкретное глубокое материальное содержание. Более того, эта формула непременно учитывается представителями различных ветвей власти в процессе осуществления ими своих властных функций.

Наряду с классическими ветвями власти (законодательная, ис­полнительная, судебная) появляется новая, «денежная власть», вы­полняющая, как и другие ветви власти, функцию государственного управления, которая в данном случае приобретает специфический характер и проявляется в осуществлении государством функции денежного управления.

Если различие и, следовательно, необходимость отграничения денежной власти от власти законодательной или судебной очевид­ны, то необходимость разделения денежной и исполнительной властей нуждается в дополнительном пояснении.

Если Монтескье сначала вводит понятие «исполнительная власть в отношениях, регулируемых международным правом», а затем называет ее просто исполнительной властью, то денежную власть иначе можно охарактеризовать как «исполнительную власть в денежных отношениях».

Такая дефиниция, с одной стороны, позволяет глубже уяснить «историческое» происхождение денежной власти как производной от исполнительной, а с другой стороны, предполагает выявление коренных различий между денежной и исполнительной властями.

Коренное юридическое различие между денежной и исполни­тельной властями, диктующее необходимость распределения соот­ветствующих государственных функций между разными государст­венными органами, состоит в следующем.

Исполнительная власть занимается управлением государствен­ными деньгами, т.е. вступает в отношения по поводу создания, распределения и использования государственных фондов денеж­ных средств, что предполагает осуществление финансовой деятель­ности государства органами исполнительной власти преимущест­венно административно-правовыми методами.

Денежная власть в лице Банка России управляет деньгами субъ­ектов, которые непосредственно ей не подчинены и имеют возмож­ность свободно формировать свою волю в определенных законом пределах.

В большинстве случаев иных форм воздействия на средства управляемых субъектов, кроме чисто экономических, у Банка Рос­сии нет.

Это позволяет проследить истоки положения, при котором го­сударственному органу денежной власти, каким является Банк России, в отличие от других государственных органов, законом предоставлено право заниматься коммерческой деятельностью.

Иначе не может и не должно быть в условиях рыночной эконо­мики. Именно поэтому в компетенцию Банка России как органа государственной власти входит осуществление не финансовой, а банковской деятельности, которая преимущественно предполагает отношения, построенные не по формуле «власть — подчинение», а либо гражданско-правовые отношения, т.е. те, которые предпола­гают юридическое равенство сторон, либо банковско-правовые от­ношения, т.е. те, в которых государственно-властный элемент при­сутствует лишь ограниченно и одним из специфических признаков которых является непременное наличие «коридора автономии воли» обязательных участников данных правоотношений[576].

Таким образом, правомерным представляется утверждение об объективном отграничении в результате исторического развития, предопределившего сочетание в современных развитых государст­вах рыночной экономики и демократического государственного устройства, «денежной» функции от исполнительной функции госу­дарственной власти. При этом денежная функция включает в себя: определение макроэкономических денежных показателей; обеспе­чение устойчивости национальной валюты; обеспечение стабиль­ности национальной банковской системы; обеспечение эффектив­ного и бесперебойного функционирования национальной системы расчетов.

Как и у любого другого государственного органа, одной из функций Банка России является функция государственного управ­ления, которая в данном случае приобретает специфический харак­тер и проявляется в государственном управлении с помощью денег.

Специфичность денежного управления, осуществляемого Бан­ком России, заключается в том, что оно в условиях рынка преиму­щественно не персонифицировано, так как в нем выражается эко­номическая воля бесчисленного множества хозяйствующих субъ­ектов, которую соответствующий государственный орган (обычно национальный центральный банк) обязан учитывать при проведе­нии денежно-кредитной политики.

В этом проявляются объективные экономические законы, на­рушение которых неизбежно ведет к убыткам, банкротству и рас­стройству всей национальной экономической системы, а следова­тельно, к утере в значительной степени государственного суверени­тета.

Денежное управление, в отличие от классического управления приказами, распоряжениями и т.д., т.е. управления, осуществляе­мого административно-правовыми методами, имеет более опосре­дованный для управляемых субъектов характер (в силу опосредо- ванности самой экономической формы управления).

В то же время денежное управление носит более жесткий харак­тер. Оно всеобъемлюще и всепронизывающе. Его последствия, по существу, неотвратимы, так как проявляются в сфере экономичес­кой деятельности, где действуют такие объективные законы, как закон стоимости, который так же не зависит от воли управляющего субъекта, как закон всемирного тяготения.

Эти законы нельзя отменить приказом или распоряжением. Они заставляют с собой считаться в силу многофункциональной зависимости от происходящих экономических процессов. Необхо­димо их учитывать и опираться на них, с тем чтобы они работали на пользу, а не во вред управляющего и управляемых субъектов.

Управление с помощью денег более эффективно, чем управле­ние приказами, оно способствует общенациональной, территори­альной и социальной консолидации общества. Именно поэтому задача Банка России как самостоятельного и независимого феде­рального органа государственной власти, осуществляющего госу­дарственное управление в области денег и кредита, состоит в том, чтобы все большая и большая часть функций управления общест­вом осуществлялась преимущественно экономическими методами как универсальным средством связи между различйыми общест­венными элементами и структурами.

Таким образом, специфичность денежного управления как от­дельного вида государственного управления объективно обусловливает наличие в системе органов государственной власти особого органа (системы органов), призванного осуществлять данный вид государст­венного управления.

Процесс отграничения денежной власти от других ветвей власти находит свое отражение и в современном российском конституци­онном законодательстве.

В Конституции РФ четко прослеживается материальное обо­собление денежной функции от других основных функций госу­дарства, что на формальном уровне отражено в специфическом правовом положении Центрального банка РФ в системе органов государственной власти России.

Анализ конституционных норм показывает, что Банк России — это самостоятельное звено единой системы государственной власти РФ (обоснование этого положения см. § 2 гл. 1 настоящего изда­ния). Следовательно, особое место Банка России в единой системе государственной власти РФ позволяет сделать вывод о формально­правовом отделении денежной функции от других функций государст­венной власти.

Как уже говорилось, Центробанк является титульным владель­цем принадлежащей ему собственности. Его специфическая осо­бенность состоит в обязанности осуществлять правомочия владе­ния, пользования и распоряжения указанным имуществом не в своих интересах, а в интересах государства или, точнее, общества в целом.

Имущество Центробанка — это федеральная собственность, управление которой не может осуществляться Правительством РФ в силу исключительности компетенции Банка как органа государ­ственной власти. Отличительная особенность данной части феде­ральной собственности заключается в том, что владение, пользо­вание и распоряжение ею осуществляет Центробанк независимо от других органов государственной власти, руководствуясь при этом не своими, а государственными и общественными интере­сами.

Таким образом, особый имущественный статус Банка России, обусловленный необходимостью выполнения им своих основных, законодательно закрепленных за ним функций (совокупность ко­торых названа нами денежной функцией государственной власти), является дополнительным аргументом в пользу тезиса о существо­вании четвертой, «денежной» власти.

Международная практика относит центральные банки к пуб­лично-правовым учреждениям, которые в соответствии с законом наделяются одновременно властными и гражданско-правовыми полномочиями[577]. Функции центральных банков по управлению

кредитно-денежной системой, по образному выражению Д. Семле- ра, «это тот перекресток, где политика и закон сходятся с экономи­кой»[578]. В статье Я. Элстера «Конституционные суды и центральные банки: предупреждение самоубийства или соглашение о самоубий­стве»[579] центральные банки по своей независимости приравнивают­ся к конституционным судам, что довольно точно характеризует их правовой статус, необходимый для эффективного выполнения ими своих функций. •

Данная точка зрения преобладает в европейской правовой науке и .практике, о чем свидетельствует введение коллективной европей­ской валюты (european currency unit) и создание Европейской сис­темы центральных банков, а также Европейского центрального банка, в уставе которого провозглашается независимость этой орга­низации от других органов Европейского союза, от правительств стран-членов и любых их учреждений.

В своей деятельности ни Европейский центральный банк, ни национальный центральный банк, ни один из членов их руководя­щих органов, уполномоченных принимать решения, не должны испрашивать или получать указания от любого института или дру­гого органа сообществ, равно как от любого правительства государ­ства-члена. На институты и другие органы сообществ, на прави­тельства государств-членов возлагается обязанность уважать прин­цип независимости и отказываться от какого-либо воздействия на членов руководящих органов Европейского центрального банка и национальных банков в ходе выполнения ими своих обязанностей. Провозглашение независимости как основополагающего принци­па Европейской системы центральных банков имеет прежде всего «материальные» предпосылки. Ни Европейский центральный банк, ни национальные центральные банки не могут быть принуж­дены покрывать внешние долги или бюджетные «дыры» госу­дарств-членов или институтов Сообщества. Однако принцип неза­висимости не ведет к изоляции Европейской системы центральных банков. Наоборот, в Договоре оговаривается, что должна поддер­живаться связь Системы с институтами сообществ. Только форма связи носит очень мягкий характер: Европейский центральный банк будет ежегодно представлять доклады Европарламенту, Сове­ту, Комиссии сообществ, а также Европейскому совету[580].

Все это, на наш взгляд, еще раз указывает на теоретическую возможность и практическую необходимость выделения денежной власти в качестве четвертой самостоятельной ветви власти.

Основным институтом европейской денежной системы станет Европейский центральный банк, который возглавит Европейскую систему центральных банков. Маастрихтский договор придает Ев­ропейскому центральному банку крогйе обычных банковских функций еще и функцию консультирования. Каждое предложение о принятии правового акта в сфере компетенции Банка должно обязательно направляться на его консультацию. Кроме того, он будет консультировать власти государств-членов по проектам нор­мативных актов, касающихся сферы его деятельности1.

Уникальность Европейского центрального банка заключается в том, что впервые в истории 11 стран, сохраняющих государствен­ный суверенитет и раздельные бюджетные системы, тем не менее передают в сферу компетенции банка ряд государственно-власт­ных полномочий:

— исключительное право эмиссии евро;

— полномочия по осуществлению денежно-кредитной и валют­ной политики;

— полномочия по распоряжению международными резервны­ми активами.

Таким образом, с одной стороны, введение единой валюты, со­здание Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка означают, что страны-участницы в значитель­ной степени утрачивают экономический суверенитет, но, с другой стороны, сохраняется их политический суверенитет, что, в свою очередь, предполагает возникновение на политической карте мира уникального экономико-политического образования, имеющего в значительной степени единую экономику, но разделенного в поли­тическом плане на 11 независимых субъектов.

При этом ведущие аналитики США прекрасно понимают, что доминирующая роль доллара в мировой денежной системе окажет­ся под большим вопросом. А это неизбежно означает серьезный вызов Америке не только в финансово-экономической, но и в по­литической сфере влияния.

В литературе отмечается, что введение евро можно рассматри­вать как движение в сторону биполярной мировой валютной сис­темы, что создает предпосылки для корректировки нынешнего рас­пределения сил в глобальном масштабе[581]. Этот тезис аргументиру­ется следующими цифрами, которые мы для удобства восприятия представили в виде таблицы (см. табл. 6).

А.В. Богомолов, указывая, что введение евро является одним из важнейших событий в истории XX в., утверждает: «Евро, наряду с долларом США, постепенно приобретет важнейшую роль в между­народной торговле, платежах, корпоративном финансировании и инвестировании»[582].

Широкую известность получило высказывание бывшего главно­го экономического советника Президента США Р. Рейгана г-на Мартина Фельдштейна: «Если Европейский Валютный Союз пре­вратится в реальность, это полностью изменит политический про­филь Европы, может вызвать конфликты в Европе и привести к кон­фронтации с Соединенными Штатами»[583].

В этом высказывании хотелось бы акцентировать внимание прежде всего на политических аспектах происходящих процессов, что еще раз подтверждает верность положения: «Политика есть концентрированное выражение экономики»[584]. Современная ры­ночная экономика немыслима без адекватной денежной системы, функционирование которой обеспечивается посредством банков­ской системы страны, которая, таким образом, с необходимостью должна испытывать на себе государственное регулирование со сто­роны специальных государственных органов, образующих четвер­тую самостоятельную ветвь государственной власти.

Итак, современная европейская наука признает возможным и необходимым для государства иметь орган, обладающий статусом центрального банка и выполняющий его отдельные функции. При этом банк независим не только от других национальных органов государственной власти, но и от национального государства в целом и руководствуется в своей деятельности исключительно за­коном, роль которого в случае с Европейским центральным банком выполняют его устав, а также соответствующие межгосударствен­ные соглашения[585].

Следовательно, наличие четвертой, «денежной» власти — это реальность, присущая не только Российской Федерации, но и не­отъемлемая черта европейской теории и практики государственного строительства.

Как было показано выше, действующая российская Конститу­ция содержит в себе основные элементы материального обособле­ния денежной функции государственной власти, что отражается в формальном обособлении в качестве самостоятельной ветви влас­ти специальной системы органов, призванных осуществлять эту функцию[586].

Одним из постулатов учения Монтескье является положение о том, что различные ветви власти должны взаимодействовать и вза­имно сдерживать друг друга от посягательств на их самостоятель­ность.

Если выделять денежную власть в качестве самостоятельной ветви, то возникает вопрос: существует ли в российском законо­дательстве система сдержек и противовесов, которая, с одной сто­роны, обеспечивает проведение денежной властью самостоятель­ной денежно-кредитной политики, а с другой — не позволяет ей использовать эти функции в ущерб интересам общества и госу­дарства?

Анализ российского законодательства обусловливает в целом положительный ответ на этот вопрос. Порядок рассуждений в дан­ном случае будет следующим.

1. Рассмотрим взаимоотношения денежной власти в лице Банка России и исполнительной ветви российской власти.

Во-первых, в соответствии с п. «г» ст. 83 Конституции РФ Пре­зидент РФ представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ.

Во-вторых, Правительство РФ в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ обеспечивает проведение в Российской Федера­ции единой финансовой, кредитной и денежной политики.

В-третьих, министр финансов РФ и министр экономики РФ или по их поручению по одному из их заместителей участвуют в заседаниях Совета директоров Банка России с правом совещатель­ного голоса. .

Все это служит основным рычагом воздействия исполнитель­ной власти на Центробанк.

Однако и Банк России, в свою очередь, может воздействовать на исполнительную ветвь власти следующим образом:

во-первых, если Правительство РФ «обеспечивает» проведение указанной политики, то Банк России в соответствии с п. 1 ст. 4 Закона о Банке России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кре­дитную политику, направленную на защиту и обеспечение устой­чивости рубля;

во-вторых, согласно ст. 19 Закона о Банке России Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей уча­ствует в заседаниях Правительства РФ;

в-третьих, проекты нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение Банка России (ст. 6);

в-четвертых, Банк России в случае вмешательства в его дея­тельность органов исполнительной власти в соответствии со ст. 5 Закона о Банке России информирует об этом Государственную Думу, а также вправе обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов федеральных органов ис­полнительной власти.

2. Законодательная и денежная власти также известным образом уравновешивают друг друга.

Законодательная власть воздействует на Банк России следую­щим образом:

во-первых, в соответствии со ст. 5 Закона о Банке России Цент­робанк подотчетен Госдуме, что означает:

— назначение на должность Председателя Банка России и осво­бождение его от должности производится Госдумой по представле­нию Президента РФ; '

— назначение на должность и освобождение от должности чле­нов Совета директоров Банка России производится Госдумой;

— представление Банком России Госдуме на рассмотрение го­дового отчета, а также аудиторского заключения;

— определение Госдумой аудиторской фирмы для проведения аудиторской проверки Банка России;

— проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей;

— доклады Председателя Банка России Госдуме о деятельности Банка (2 раза в год — при представлении годового отчета и основ­ных направлений единой государственной денежно-кредитной по­литики);

во-вторых, в соответствии с п. «в» ст. 106 Конституции РФ обя­зательному рассмотрению в Совете Федерации,подлежат принятые Госдумой федеральные законы по вопросам: денежной эмиссии, валютного и кредитного регулирования.

Денежная власть имеет следующие способы защиты от пося­гательств на ее самостоятельность со стороны законодательной власти:

во-первых, Банк России в соответствии со ст. 104 Конституции РФ не наделен правом законодательной инициативы, однако со­гласно ст. 6 Закона о Банке России по вопросам, отнесенным к его компетенции, он издает нормативные акты, обязательные для фе­деральных органов государственной власти (в том числе и законо­дательной);

во-вторых, проекты федеральных законов, касающихся выпол­нения Банком России своих функций, направляются на заключе­ние Банка России (ст. 6); •

в-третьих, в случае вмешательства в его деятельность законода­тельных органов Банк России информирует об этом Президента РФ, а также вправе обращаться в суды с исками о признании недей­ствительными правовых актов федеральных органов законодатель­ной власти (ст. 5).

3. Взаимоотношения денежной и судебной власти строятся сле­дующим образом.

В соответствии со ст. 5 Закона о Банке России Банк России вправе обращаться в суды с исками о признании недействительны­ми правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В случае вмешательства в его деятельность судебной власти Банк России информирует об этом Госдуму и Президента РФ.

Банк России в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и федеральными законами, независим в своей деятельности.

Таким образом, в данном случае мы имеем дело с законодатель­но закрепленной, но недостаточно разработанной системой сдер­жек и противовесов в отношениях между Банком России и другими ветвями власти. Данная система:

во-первых, обеспечивает проведение самостоятельной по отно­шению к другим органам государственной власти денежно-кредит­ной политики;

во-вторых, создает условия, препятствующие узурпации любой из ветвей власти функции проведения денежно-кредитной поли­тики;

в-третьих, не позволяет денежной власти использовать свои функции в ущерб интересам общества и государства.

Законодательное закрепление включения Центробанка в систему разделения властей государства еще раз свидетельствует о наличии в единой системе государственной власти Российской Федерации чет­вертой (независимой) ветви власти.

Весьма своеобразно идет пока восприятие принципа разделения властей в России. Все готовы признать отдельное существование каждой из властей, но никак не их равенство, самостоятельность и независимость. Это отчасти объясняется длительным периодом то­талитарного правления. В истории России не было накоплено ка­кого бы то ни было опыта разделения властей; здесь еще очень живучи традиции самодержавия и единовластия[587].

Для адекватной современным условиям реализации принципа разделения властей в России необходимы такие конкретные формы его претворения в жизнь, которые, учитывая российскую специфику, не только не выхолащивали бы сам принцип, но углуб­ляли и творчески развивали бы его, не копируя при этом слепо тот или иной зарубежный, пусть даже самый цивилизованный, об­разец.

В то же время нельзя забывать слов Иеринга: «Должны ли мы отказаться от суда присяжных или от конституционной формы го­сударственного устройства только на том основании, что они не нашего национального происхождения? Но тогда пусть запретят нам вообще усвоение чужеземной культуры! Вопрос о правовых учреждениях есть не вопрос национальности, а вопрос целесооб­разности, практической потребности. Никто не будет искать на стороне того, что в таком же или лучшем виде он имеет дома, но только безумный станет отказываться от хины потому, что она вы­росла не на его земле»[588].

Одной из важнейших перспектив дальнейшего реформирова­ния банковской системы России является усиление влияния ис­полнительной власти на разработку и реализацию кредитной поли­тики и развитие банковской системы.

В связи с разразившимся кризисом очевидна необходимость из­менения практики принятия и реализации государственной поли­тики развития банковской системы страны, фактическим автором и проводником которой в настоящее время является только Цент­робанк.

Однако трудно надеяться, что какой-либо орган, наделенный правом монопольного управления системой и регулирования про­исходящих в ней процессов, добровольно, по своей инициативе начнет мероприятия, направленные на урезание собственных пол­номочий и компетенции. Этого не будет никогда независимо от того, кто возглавляет данный орган, так как подобные действия противоречат инстинкту самосохранения власти.

Тем не менее следует напомнить, что банковская система была создана и существует не для того, чтобы Центробанку было удобно ею единолично управлять. Она необходима государству и обществу для того, чтобы с ее помощью обеспечивалось денежное обраще­ние, проводилось расчетно-кассовое обслуживание всех субъектов хозяйственной деятельности независимо от форм собственности, чтобы кредитовались промышленность и сельское хозяйство, чтобы капитал перетекал в наиболее рентабельные и эффективно работающие и развивающиеся сферы деятельности.

Безусловно, для управления банковской системой на верхнем уров­не необходим сильный и независимый Центральный банк, который согласно ч. 2 ст. 75 Конституции РФ отвечает за устойчивость на­циональной валюты, а также в соответствии со ст. 4 Закона о Банке России обязан во взаимодействии с Правительством РФ разраба­тывать и проводить единую государственную денежно-кредитную политику.

Любая попытка сделать Банк России органом, зависимым от какой-либо ветви власти, на наш взгляд, обречена на провал и яв­ляется стратегически ошибочной. Но это совсем не означает, что Банк России может и должен сохранять свое монопольное положе­ние на верхнем уровне банковской системы в качестве единствен­ного органа управления, который к тому же выполняет свои функ­ции практически бесконтрольно.

Обратим внимание на то, что Правительство РФ в соответствии со ст. 114 Конституции РФ обязано обеспечивать проведение в Российской Федерации единой кредитной и денежной политики. Однако, если мы проанализируем законодательство, то убедимся, что Правительство фактически лишено возможности влиять на со­стояние банковской системы, поскольку в этой сфере царит полная монополия Центробанка.

Так, Центробанк не спешит в условиях финансово-банковского кризиса форсировать процесс реструктуризации банковской систе­мы страны. И это понятно: чем слабее банки, чем их меньше, тем проще решать вопросы с более сговорчивыми, поставленными в безвыходное положение банками. Правительство же, поскольку оно не имеет самостоятельных рычагов влияния на состояние дел в банковской системе, вынуждено в решении этих вопросов апел­лировать к Центробанку, который в силу своей законодательно за­крепленной независимости от Правительства по-своему реагирует на поставленные задачи.

Вероятно, именно по этой причине в первые месяцы кризиса (самые важные с точки зрения необходимости оказания действен­ной помощи) не предпринимались сколько-нибудь весомые по­пытки реструктуризации банковской системы[589]. А без этого осу­ществление государственной кредитно-денежной политики пред­ставляется довольно затруднительным, а скорее всего просто не­возможным.

Такое положение дел нуждается в срочном изменении. Должны быть созданы условия, при которых Правительство РФ могло бы в полной мере реализовать конституционно закрепленную за ним обязанность обеспечивать проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также за­конодательно закрепленную обязанность разрабатывать и прово­дить во взаимодействии с Банком России единую государственную денежно-кредитную политику.

Необходимым условием выполнения этих обязанностей являет­ся активное участие Правительства РФ в процессе возрождения банковской системы страны.

Этой цели должно послужить совместное создание Правитель­ством и Центральным банком РФ Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), которому предстоит:

— провести анализ реального состояния дел в банковской сис­теме; .

— предложить всем понятные, экономически и юридически обоснованные, прозрачные критерии систематизации банков по уровню проблем;

— предложить методику группировки банков по соответствую­щим критериям;

— выработать санационные меры по отношению к банкам, спо­собным восстановить утраченную ликвидность;

— предложить меры ликвидационного характера к банкам, ут­ратившим способность к восстановлению своей платежеспособ­ности. При этом следует учесть, что в этой группе, равно как и в группе санируемых банков, будут свои подгруппы, и подходы к каждой из них должны быть тоже дифференцированными;

— совместно с Центробанком оценить финансовое состояние и перспективы каждой конкретной кредитной организации и разра­ботать необходимые для ее реструктуризации меры.

Долгосрочными задачами АРКО являются:

— участие в разработке мероприятий по реструктуризации и фи­нансовому оздоровлению кредитных организаций;

— проведение мероприятий по реструктуризации банковской системы России;

' — создание и обеспечение функционирования рыночного само­

регулирующегося механизма смены неэффективных собственни­ков в проблемных кредитных организациях и организациях, явля­ющихся должниками банков;

— формирование рынка долгов кредитных организаций;

— оказание содействия Правительству РФ в проведении поли­тики, направленной на развитие кредитных организаций, и т.д.

Помимо АРКО, представляется необходимым создать специ­альный государственный орган, нацеленный на разработку и про­ведение кредитной и инвестиционной политики Правительства и осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций (Государственный комитет по инвестиционной и кредитной поли­тике и надзору за банковской деятельностью)'.

Этот орган, функционируя в тесном взаимодействии с Банком России, должен курировать деятельность АРКО и решать следую­щие основные задачи:

— классификация кредитных организаций на соответствующие группы по степени их платежеспособности, устойчивости к кри­зисным явлениям, по категориям проблемности, размерам капита­ла, специализации на рынке банковских услуг и т.п.;

— проведение государственной политики по предупреждению банкротства кредитных организаций;

— выработка механизмов санации кредитных организаций, спо­собных продолжать осуществление банковской деятельности;

— содействие целевой переориентации деятельности кредитных организаций в реальный сектор экономики, обеспечение отрасле­вой ориентации банков;

— содействие в возврате денежных средств ликвидируемых кре­дитных организаций из-за рубежа, а также имущества и денежных средств, необоснованно выведенных за пределы баланса кредит­ных организаций и переданных в собственность других юридичес­ких лиц; .

— содействие в привлечении иностранного капитала для оздо­ровления банковской системы России;

— осуществление надзора за банковской деятельностью;

— систематическое обеспечение Правительства РФ информа­цией о состоянии дел в банковской системе РФ, а также разработка для Правительства РФ экспертных заключений, касающихся со­стояния процесса реструктуризации кредитных организаций и фи­нансового оздоровления банковской системы, и т.д.

Особо подчеркнем, что воздействие на кредитные организации должно осуществляться преимущественно экономическими, а не административными методами.

Здесь необходимо сделать небольшое отступление в область тео­рии и пояснить позицию авторов, так как они могут быть обвинены в непоследовательности.

Выше утверждалось, что существует четвертая, «денежная» власть и она должна быть независимой от других ветвей власти. Наряду с этим был выдвинут и обоснован тезис о необходимости полисубъектного состава верхнего уровня банковской системы, т.е. о существовании помимо Центробанка и наряду с ним других госу­дарственных органов управления банковской системой.

Теперь же говорится о необходимости правительственного вли­яния на кредитную политику и развитие банковской системы. Может показаться, что мы призываем исполнительную власть не­которым образом ограничить самостоятельность и независимость четвертой, «денежной» власти и, следовательно, противоречим одному из своих же тезисов.

На самом деле противоречия в данном случае нет. Чтобы в этом убедиться, необходимо вспомнить, что денежная власть историчес­ки «отпочковалась» от исполнительной власти и является произ­водной от нее. Несмотря на существующее коренное юридическое различие в объектах управления (исполнительная власть управляет государственными финансами, а денежная власть управляет част­ными денежными средствами), и в том, и в другом случае объектом управления являются прежде всего деньги.

Четкую юридическую границу между государственными фи­нансами и частными средствами провести во многих случаях до­вольно трудно. В данном случае имеется в виду, что, с одной сторо­ны, частные денежные средства с определенного момента (напри­мер, с момента возникновения обязанности уплатить соответст­вующие налоги) юридически становятся государственными фи­нансами, т.е. государственной собственностью, с другой стороны, бюджетные средства с момента, например, выдачи льготного кре­дита сельскому товаропроизводителю становятся частной собст­венностью. И в том, и в другом случае соответствующие органы имеют дело с денежными средствами.

Таким образом, функции, выполняемые денежной и исполни­тельной властями, внутренне довольно близки и нередко пересека­ются, что предполагает их неразрывную взаимосвязь и взаимообу­словленность.

Следовательно, чтобы эффективно выполнять и те и другие функции, исполнительная и денежная власти должны, во-первых, работать согласованно и во взаимодействии друг с другом, во-вто­рых, иметь возможность оказывать друг на друга активное влияние, с тем чтобы, принимая во внимание происходящие в стране эконо­мические процессы, разрабатывать и проводить единую денежно­кредитную политику.

Напомним яркий афоризм одного из последователей Монтес­кье, деятеля революционной эпохи Мунье: «Чтобы власти были действительно разделены, они не должны быть совершенно обо­соблены друг от друга»[590].

Сейчас же в осуществлении функции выработки и реализации единой денежно-кредитной политики наблюдается существенный перекос в сторону Банка России. Правительство же, по существу, лишено реальных рычагов влияния. В связи с этим, если один из государственных органов управления банковской системой Рос­сии, существующий наряду с Банком России, будет испытывать на себе правительственное влияние или же будет создан прямо как орган правительства, то существующий перекос будет устранен, что окажет положительное влияние на эффективность государствен­ной экономической политики[591].

Примечательно, что идея усиления взаимодействия властей в деле возрождения банковской системы России в последнее время все больше практически воплощается в жизнь. Так, одобренный Советом директоров Банка России 17 ноября 1998 г. и Президиу­мом Правительства РФ 21 ноября 1998 г. документ «О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации» довольно четко определяет основные направления неотложных действий Банка России, законодательной и исполнительной влас­ти по реструктуризации и восстановлению банковской системы страны[592].

Проведение мероприятий, направленных на разработку и реа­лизацию кредитной политики, а также политики реструктуризации банковской системы страны без активного участия Правительства РФ, оставит решение этой важнейшей государственной задачи только Центробанку, который будет продолжать группировать банки и предоставлять им стабилизационные кредиты по своим (одному ему известным) критериям[593]. В результате может возник­нуть реальная опасность, что очень скоро наша страна получит:

во-первых, неполноценную, еще менее эффективную, чем раньше, банковскую систему, не способную нормально обслу­живать ни промышленность, ни сельское хозяйство, ни малый и средний бизнес, ни науку, ни здравоохранение, в общем, — ничего;

во-вторых, количество злоупотреблений в банках не уменьшит­ся, но в силу усилившейся их зависимости от Банка России (а не от закона) злоупотребления приобретут более изощренный характер;

в-третьих, спустя очень непродолжительное время придется пережить очередной, возможно еще более сокрушительный, фи­нансовый кризис (если, конечно, более сокрушительный кризис возможен);

в-четвертых, новый неизбежный обвал банков окончательно подорвет доверие населения к властям и еще более обострит соци­ально-политическую ситуацию. Ущемление (в который раз) эконо­мических прав и интересов граждан России может опасно прибли­зить страну к черте социального взрыва.

Руководствуясь верным тезисом, что всякая теоретическая дис­куссия по проблемам современности должна преследовать двоякую цель: с одной стороны, более глубокое уяснение общественной практики, а с другой — формулирование выводов для дальнейшего развития этой практики»[594], выдвинем ряд положений в качестве вы­водов по последнему параграфу настоящего издания:

1. Системный банковский кризис, продемонстрировавший на­личие фундаментальных недостатков в существующей правовой модели управления банковской системой России, обусловил и на­глядно показал необходимость существенного реформирования этой модели, которое должно затрагивать сами основы государст­венного управления банковской деятельностью.

2. В современных условиях для соблюдения конституционно за­крепленных прав человека и гражданина, а также прав юридичес­ких лиц, недостаточно разделения государственной власти на за­конодательную, исполнительную и судебную. В связи с качест­венным изменением роли и значимости денег в жизнедеятель­ности общества и государства становится очевидной необходи­мость выделения четвертой ветви — денежной власти и ее включе­ния в качестве самостоятельной в единую систему государственной власти.

3. Официальное признание денежной власти в качестве особой ветви власти с необходимостью ведет к детальной правовой регла­ментации ее компетенции, а значит, и к реальному ограничению этой власти в интересах общества.

4. Исследование показывает, что теория разделения властей, взятая в качестве методологического принципа, имеет более широ­кую сферу применения. В частности, обнаруживаются некоторые особенности внутреннего строения денежной власти, одним из важнейших организационно-правовых принципов построения ко­торой является, полисубъектность верхнего уровня национальной банковской системы.

5. Необходимым условием развития любой сложноорганизо­ванной социальной системы, не ограниченной принципом едино­началия, является наличие диалектических противоречий между различными органами ее управления, а в вытекающей отсюда не­обходимости компромиссов берет свое начало взаимное сдержива­ние и равновесие этих органов, которое обеспечивает соблюдение законных прав управляемых субъектов.

6. Государственное управление банковской системой обеспечи­вает соблюдение законных прав и интересов кредитных организа­ций, их кредиторов и вкладчиков при условии, если на верхнем уровне банковской системы реализована система сдержек и проти­вовесов между различными органами управления.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ УКАЗАТЕЛЬ РАБОТ ПО БАНКОВСКОМУ ПРАВУ, ИЗДАННЫХ НА РУССКОМ ЯЗЫКЕ в XIX—XX вв. (по 1998 г. включительно)

1.