§ 3. Необходимость экономической реформы в СССР. Зарождение банковской системы рыночного типа и адекватного банковского законодательства (середина 80-х — 1990 гг.)

Форма собственности — основа основ всех других принципи­альных характеристик любого общества. В этом отношении обще­ственный строй СССР характеризовался в первую очередь безраз­дельным господством государственной формы собственности, формальным признанием кооперативной и полным отрицанием частной собственности. Что касается политического режима, то в Советском государстве господствовал тоталитаризм. Роль права как главного регулятора жизнедеятельности общества часто при­нижалась, в особенности в сферах, близких к политике. При этом со стороны партийно-бюрократического аппарата делались посто­янные попытки узурпировать функцию регулирования обществен­ных отношений, внедрить в практику неофициальное «телефонное право».

Безраздельное, по сути, господство государственной формы собственности в экономике фактически означало концентрацию собственности в одних руках — в руках государства. На этой эко­номической основе сформировалось гигантское по масштабам, крайне сложное по своим связям, часто нерациональное в своих действиях, глубоко идеологизированное народное хозяйство СССР, в котором был один подлинный хозяйствующий субъ­ект — государство. Все остальные субъекты народного хозяйст­ва — предприятия, учреждения, организации, фактически ли­шенные самостоятельности[460], выступали лишь в роли исполни­телей административных распоряжений, поступавших к ним в виде различных государственных планов, постановлений пар­тии и правительства, нормативных документов императивного характера и т.п.[461] И это было совершенно естественно, посколь­ку управление как прерогатива реальной власти всегда осу­ществляется или самим собственником, или от его имени, в его интересах.

Концентрация собственности на средства производства в руках государства привела к формированию сверхцентрализован- ной, со строго вертикальным построением командно-администра­тивной системы управления экономикой, да и всей обществен­ной жизнью[463].

Важнейший блок этой системы — механизм хозяйственного управления — представлял собой крайне сложную по структуре, огромную по масштабам и объему, многоярусную систему минис­терств и ведомств во главе с Госпланом СССР. И это естественно, поскольку Госплан был призван непосредственно управлять, в со­ответствии с решениями партии и правительства, деятельностью всех звеньев народнохозяйственного комплекса, включая его фун­дамент — предприятия и объединения.

В соответствии с такой установкой Госплан подменял минис­терства и ведомства, а те, в свою очередь, подменяли такое управ­ленческое звено, как предприятия и объединения[464].

Особо следует отметить, что при разработке директивных пока­зателей, регламентировавших экономический аспект деятельности предприятий, игнорировалась роль закона стоимости и товарно­денежных отношений как будто бы чужеродных для социализма элементов. Отсюда произвол в ценообразовании, невнимание кде- нежному обращению, недооценка хозяйственного расчета.

В чем проявлялось негативное воздействие сугубо централизо­ванного механизма хозяйственного управления как органической составной части командно-административной системы?

Во-первых, под его непосредственным воздействием формиро­вались трудовые коллективы, лишенные самостоятельности и ини­циативы, творческого отношения к труду, функционирующие в ре­жиме бездумных исполнителей распоряжений верхов, признавае­мые лишь «основной производительной силой», но никак не субъ­ектами хозяйственных отношений[465], хотя декларировалось иное.

Во-вторых, утрачивались внутренние материальные стимулы саморазвития трудовых коллективов, — и это было неизбежно, по­скольку не устанавливалась прямая зависимость величины доходов трудовых коллективов от степени эффективности их производст­венной деятельности: от качества произведенной продукции, сте­пени выполнения взятых на себя обязательств, размера полученной прибыли[466]. Словом, централизованный механизм хозяйственного управления повсеместно насаждал уравниловку, что было выгодно только отстающему предприятию; игнорировалась роль человечес­кого фактора[467].

В-третьих, советская экономическая система лишила предпри­ятия не только внутренних стимулов к саморазвитию, но и внеш­них стимулов развития производства. Господство государственной формы собственности и обусловленный этим централизованный механизм хозяйственного управления, исключив из экономичес­кой жизни СССР конкуренцию, способствовали монополизму, утверждению диктата производителя над потребителем.

В-четвертых, функционирование централизованного механиз­ма хозяйственного управления наряду с господствовавшим в стра­не на протяжении всех лет существования Советской власти кур­сом на экстенсивное развитие производительных сил обусловили формирование пресловутого «валового подхода» к оценке деятель­ности предприятий, на который была ориентирована экономика страны[468].

В-пятых, закрепление экстенсивной модели развития совет­ской экономики и «валового подхода», вся система планирования и материально-технического снабжения производства обусловили затратный характер экономики, в силу чего для нее никакого серьезного значения не могли иметь ни энерго- ни ресурсосбере­гающие технологии, что, в свою очередь, обусловило хищническое использование природных ресурсов[469].

В-шестых, централизованный механизм хозяйственного управ­ления вел к экстенсивной модели развития производства еще и потому, что не был ориентирован на модернизацию производства, не способствовал внедрению новейших достижений науки и техни­ки в практику, менее всего был приспособлен к управлению науч­но-техническим прогрессом.

Таковы основные особенности советской модели социалисти­ческой экономики и государственного управления ею. Они долж­ны были породить и действительно породили своеобразный меха­низм торможения, который постепенно привел советскую эконо­мику к застою[470].

Однако детальный анализ позволяет вскрыть и ряд других об­стоятельств, негативное воздействие которых на развитие совет­ской экономики начало проявляться лишь в послевоенный период, обстоятельств, непосредственно обусловивших резкое усиление в 70-х гг. действия механизма торможения и вступление страны уже в начале 80-х в глубокий экономический кризис.

Важнейшими в ряду этих обстоятельств являлись: исчерпание условий для дальнейшего развития советской экономики по экс­тенсивной модели; начавшаяся в середине XX в. научно-техничес­кая революция; некоторые внутренне присущие командно-адми­нистративной системе управления пороки[471], которые со временем привели ее к утрате жизнеспособности.

Начался поиск путей оздоровления экономической ситуации в стране. Все очевиднее становилась необходимость капитальной ре­конструкции правового механизма регулирования хозяйственных отношений и государственного управления экономикой[472]. В конеч­ном счете этот поиск привел к разработке программы экономичес­кой реформы в стране. Была поставлена задача сломать механизм торможения, перевести экономику на интенсивные рельсы разви­тия. Реформа должна была стимулировать предприимчивость ра­ботника, поощрять его инициативу, а более широко — инициативу всего аппарата государственного управления[473].

Была сделана первая со времен нэпа попытка несколько огра­ничить господство государственной формы собственности. С этой целью были предприняты шаги, направленные на развитие хозяй­ственной деятельности, основанной на кооперативной форме соб­ственности, разрешены различные формы кооперации, а также ка­чественно расширены возможности индивидуальной трудовой де­ятельности.

Однако главные события начались в 1987 г., когда был принят пакет правовых актов,' предусматривавших серьезные изменения в механизме хозяйственного управления. Первым среди них был Закон от 30 июня 1987 г. «О государственном предприятии (объеди­нении)»[474].

Согласно Закону основным звеном единого народнохозяйст­венного комплекса объявлялось государственное предприятие (объединение) наряду с кооперативным. Деятельность предпри­ятия основывается на принципах полного хозяйственного расчета, самофинансирования и самоуправления. Оплата труда осущест­вляется за счет заработанных трудовым коллективом средств, а прибыль или доход являются обобщающим показателем хозяйст­венной деятельности предприятия. Хозрасчетный доход коллекти­ва, находящийся в распоряжении предприятия, используется само­стоятельно и изъятию не подлежит. Заработная плата каждого ра­ботника определяется конечными результатами его труда и макси­мальным размером не ограничивается. Закон также установил, что руководство предприятием должно осуществляться прежде всего экономическими методами на основе контрольных цифр, государ­ственных заказов, долговременных экономических нормативов и лимитов.

Закон предоставил предприятиям право самостоятельно с уче­том контрольных цифр, государственных заказов, экономических нормативов и лимитов, а также прямых заказов потребителей и органов материально-технического снабжения разрабатывать свои планы (пятилетние, годовые) экономического и социального раз­вития.

Впервые при советской власти на законодательном уровне было закреплено, что качество продукции (работ, услуг) является опре­деляющим в оценке результатов деятельности предприятия, а за выпуск устаревших изделий предусматриваются санкции. Пред­приятие было обязано формировать программу непрерывной мо­дернизации производства и на передовой технической и техноло­гической основе добиваться постоянного роста производительнос­ти труда. Тем самым Закон ориентировал переход предприятий на интенсивный путь развития.

Закон внес серьезные коррективы в порядок материально-тех­нического обеспечения предприятия. Отныне только часть потреб­ности предприятия в ресурсах удовлетворялась централизованно. Другая часть должна была приобретаться предприятием в порядке оптовой торговли.

Существенно были расширены права и обязанности предпри­ятий в сфере реализации своей продукции. После выполнения до­говорных обязательств предприятие получило право по своему ус­мотрению распоряжаться оставшейся продукцией.

По Закону предприятия должны были работать безубыточно. Дотации из централизованных фондов резко сокращались.

Были расширены права предприятия и в области ценообразова­ния. Наряду с ценами, устанавливавшимися централизованно, предприятие получило право на установление договорных цен. Закон разрешил и ряд других актуальных для предприятий и орга­низаций проблем.

Однако принятие Закона СССР «О государственном предпри­ятии (объединении)» предоставляло лишь возможность организа­ции работы на новых принципах, для превращения же этой воз­можности в действительность требовалась радикальная перестрой­ка всех основных звеньев централизованного механизма хозяйст­венного управления.

17 июля 1987 г. было принято сразу 10 партийно-правительст­венных постановлений, которые провозглашали новые принципы хозяйствования и экономического управления, соответствующие Закону «О государственном предприятии (объединении)»[475].

Особый интерес среди них представляют документы, опреде­лившие программу реформы финансового механизма, системы це­нообразования и в особенности банковской системы.

Эти постановления дают достаточно полное представление о состоянии финансов, цен и банковской системы страны накануне банковской реформы, позволяют глубже понять причины, вызвав­шие к жизни коммерческие банки и их последующий бурный рост.

Экономический кризис, поразивший СССР, в финансовой сфере проявился: в усилении неустойчивости финансов отраслей народного хозяйства, объединений, предприятий; в падении на всех уровнях ответственности за выполнение финансовых планов и обязательств перед государством; в резком ухудшении финансо­вой дисциплины; в быстром росте числа предприятий, не выполня­ющих задания по прибыли и снижению себестоимости; в быстром росте убыточности и размеров ничем не обоснованных дотаций, которые к тому же стали восприниматься многими руководителя­ми как вполне нормальное явление; в падении роли бюджета как основного финансового плана государства; в полной утрате финан­совым механизмом своей действенности.

Однако главный недостаток в области финансов и денежного обращения заключался в отрыве оборота финансовых и кредитных ресурсов от движения материальных ценностей, перенасыщении народного хозяйства платежными средствами[476].

С учетом сложившейся в народном хозяйстве ситуации в Поста­новлении № 819[477] бьыа провозглашена необходимость разработки и осуществления принципиально новой финансовой политики, по­

ставлена задача реформирования финансового механизма, с тем чтобы усилить его воздействие на рост эффективности обществен­ного производства, укрепить финансы государства, содействовать расширению хозяйственной самостоятельности, перейти к широ­кому применению экономических методов в работе финансовых учреждений, последовательно стимулировать снижение издержек производства и обращения, рациональное использование матери­альных, трудовых и финансовых ресурсов, перекрыть возможности получения предприятиями доходов без конечной реализации това­ров, и т.д. Особо подчеркивалась необходимость обеспечить наи­более рациональное и экономичное использование денежных ре­сурсов государства.

Не менее явно экономический кризис проявился и в системе ценообразования, сложившейся в условиях экстенсивного разви­тия экономики накопились крупные диспропорции, которые при­вели к снижению роли цены как одного из важнейших экономи­ческих рычагов управления народным хозяйством, сведя ее роль к выполнению учетно-расчетных функций. Цены на продукцию перестали отражать общественно необходимые затраты, слабо учи­тывали потребительские свойства и качество изделий, перестали быть фактором сбалансированного спроса и предложения, стиму­лирующим научно-технический прогресс[478].

Согласно провозглашенной в Постановлении № 820 программе перестройки системы ценообразования ее главной задачей объяв­лялось создание качественно новой системы цен, ориентирован­ной на интенсификацию общественного производства, широкое внедрение экономических методов управления, укрепление хозяй­ственного расчета и самофинансирования[479].

Анализ функционирования советского финансового механизма и системы ценообразования высветил один из самых глубинных изъянов советской системы управления экономикой — ее волюн­таристский характер, выражавшийся в игнорировании ряда объек­тивных законов развития общества, особенно закона стоимости, товарно-денежных отношений.

Состоянию советской экономики, ее централизованной систе­ме управления хозяйством, ее финансовой политике, механизму ценообразования соответствовало и состояние банковской систе­мы СССР. В структурном отношении эта система, подобно цент­рализованному механизму управления экономикой страны, орга­ном которого она фактически являлась, имела строго централизо­ванный характер и жестко вертикальное построение[480].

В банковскую систему СССР накануне реформы входили: Гос­банк СССР[481], Всесоюзный банк финансирования капитальных вло­жений (Стройбанк СССР)[482], Банк для внешней торговли СССР (Внешторгбанк СССР)[483], Государственные трудовые сберегатель­ные кассы СССР (Гострудсберкассы)[484]. Систему возглавлял Гос­банк СССР.

Госбанк СССР и другие банки имели в стране разветвленную систему своих территориальных подразделений. Особым видом банков были банки в ряде развитых капиталистических стран с участием капитала советских организаций. Кроме того, страна­ми — членами СЭВ на акционерных началах были созданы два международных банка социалистических государств: Международ­ный банк экономического сотрудничества и Международный ин­вестиционный банк[485].

Банковская система СССР в условиях государственной монопо­лии банковского дела представляла собой систему государствен­ных учреждений. В соответствии со ст. б Конституции СССР 1936 г. банки являлись собственностью государства и находились в полной зависимости от органов государственной власти[486]. В усло­виях фактического отсутствия банковского законодательства дея­тельность банковской, системы регулировалась инструкциями и распоряжениями государственных органов и Госбанка СССР, ко­торый, по существу, функционировал как министерство банков, управляя банковской системой в основном административными методами и формально неся вместе с Правительством СССР, пра­вительствами союзных республик, их центральными и местными органами ответственность по обязательствам всех подчиненных ему кредитных учреждений[487].

Будучи по размерам своих общих активов самым крупным банком мира, имея разветвленную систему территориальных учреждений, ох­ватывающих всю страну (в 1983 г. их число доходило до 4,5 тыс.), Госбанк СССР представлял собой единую централизованную систе­му, непосредственно подчиненную Совету Министров СССР.

Однако кредитная система СССР представляла собой не просто единый Госбанк, но и единую возглавляемую им систему государ­ственных банков, связанных между собой как экономически, так и юридически. Полное господство в экономике государственной формы собственности на средства производства позволяло Госбан­ку быть единым эмиссионным центром, единой кассой государства и всего народного хозяйства, концентрировать все свободные де­нежные средства в стране (как производственных предприятий, организаций и учреждений, так и всех банков и трудовых сберкасс) и свободно перераспределять их[488], выдавать наличные деньги пред­приятиям и организациям для выплаты заработной платы и осу­ществления других платежей, контролируя при этом процесс рас­ходования этих средств, осуществлять кассовое исполнение бюд­жета, функцию единого расчетного центра страны, монопольное на территории СССР совершение сделок по покупке золота, сереб­ра и других драгоценных металлов в монетах, слитках, ломе и в сыром виде, а также сделок по купле и продаже иностранной валю­ты, выписанных в иностранной валюте платежных документов и иностранных ценных бумаг[489]. Обладая валютной монополией, Гос­банк определял пределы компетенции, в рамках которых другие банки могли осуществлять валютные операции. Кроме того, он со­средоточивал, за немногими исключениями, все краткосрочное кредитование субъектов народного хозяйства.

Обязанность предприятий и организаций хранить в Госбанке все временно свободные денежные средства означала фактическое слияние этих средств с другими «ресурсами» Госбанка (уставным фондом, другими его специальными фондами, находящимися в Госбанке бюджетными средствами, в том числе специально выде­ленными из бюджета для целей краткосрочного кредитования) в целях их использования в плановом порядке для временного вос­полнения «собственных» оборотных средств хозяйствующих субъ­ектов.

Однако главным направлением деятельности Госбанка, как и всей банковской системы СССР, было осуществление контроля и надзора за выполнением предприятиями и организациями планов производства и сбыта товаров, финансовых производственных планов, соблюдением плановой и финансовой дисциплины по­средством вышеперечисленных финансовых инструментов. Так, в частности, оборотные средства, передававшиеся хозрасчетным предприятиям и организациям в качестве их «собственных» обо­ротных средств, закреплялись за каждым из хозяйствующих субъ­ектов в размере, обеспечивавшем удовлетворение их минималь­ных, определявшихся производственными плановыми заданиями потребностей в сырье, производственных и вспомогательных мате­риалах, топливе, полуфабрикатах, инвестиционных средствах для финансирования незавершенного строительства и осуществления вложений в счет будущих расходов[490].

В установленные плановыми заданиями периоды, когда запасы материальных ценностей у предприятия должны были превышать установленный минимум, а также когда выполнение предприятием плана за счет «собственных» оборотных средств оказывалось за­труднительным вследствие объективных условий воспроизводства основных и оборотных средств, такое предприятие могло получить в Госбанке СССР краткосрочную ссуду. Получение подобной ссуды было возможно также в случаях изменения в установленном законом порядке плановых заданий предприятия или отклонения от их реализации в результате действий или бездействия других хозяйствующих субъектов.

Таким образом, образование «собственных» оборотных средств государственных предприятий и организаций, равно как и их крат­косрочное кредитование Госбанком являлось, по существу, лишь плановым перераспределением ресурсов единого государственно­го фонда оборотных средств. Не вызывает сомнения, что моно­польным собственником всех этих средств, в том числе и «собст­венных» средств предприятий, всегда оставалось государство. Поэ­тому и в тех случаях, когда предприятию выдавалась краткосрочная ссуда Госбанка, никакого перехода права собственности на переда­ваемые денежные средства не происходило. От закрепления за го­сударственным предприятием «собственных» оборотных средств предоставление госбанковской ссуды отличалось только одной чертой, имевшей, однако, важное экономическое и правовое зна­чение. Эта черта состояла в том, что «собственные» оборотные средства, кроме случаев сокращения их в установленном законом порядке, не подлежали возврату, в то время как ссуды Госбанка были срочны и возвратны, хотя и сохраняли лишь «внешнюю обо­лочку кредита»[491]. Именно эта «внешняя оболочка» и находила отра­жение в заключавшемся кредитном договоре, в то время как пере­дача предприятию оборотных средств в качестве «собственных» опосредовалась административным актом. По существу два ука­занных метода образования оборотных средств являлись «двумя различными способами управления общегосударственным фон­дом оборотных средств»[492].

Подобный взгляд на природу банковской ссуды лег в основу сохранявшегося долгое время в советском праве различия между этим договором банковской ссуды и договором займа, поскольку первый по своей экономической сущности представлял собой пла­новое перераспределение единого государственного фонда оборот­ных средств, а второй — регулировался общими нормами граждан­ского права.

Из сказанного видно, что полномочия Госбанка давали ему ши­рокие возможности контролировать выполнение плановых зада­ний. По мнению Е.А. Флейшиц, «опирающаяся на государствен­ную социалистическую собственность, единым и единственным носителем которой является социалистическое государство, и со­средоточенная, за немногими исключениями, в Государственном банке деятельность по аккумуляции временно свободных «собст­венных» оборотных средств советских хозорганов и по их кратко­срочному кредитованию объективно необходимо является деятель­ностью плановой и неразрывно связана с контролем со стороны Госбанка выполнения своих планов другими социалистическими организациями. Банк, обслуживающий текущие, «эксплуатацион­ные» потребности планового социалистического хозяйства, не может не быть аппаратом учета производства, распределения и об­ращения продукции социалистических предприятий»[493]. Неудиви­тельно, что основное внимание в процессе правового регулирова­ния положения Госбанка в системе государственных органов, его структуры и деятельности уделялось организации его взаимоотно­шений с хозяйствующими субъектами.

В первом Уставе Госбанка, принятом IV сессией ВЦИК РСФСР 13 октября 1921 г., говорилось, что задачей банка является «способ­ствовать кредитом и прочими банковскими операциями развитию промышленности, сельского хозяйства и товарооборота», а также «концентрации денежных оборотов и проведению других мер, на­правленных к установлению правильного денежного обращения»[494]. Такой статус Госбанка соответствовал многоукладному хозяйству, воссоздание которого было целью реформ периода нэпа, исклю­чавших прямое тотальное государственное планирование эконо­мики. Однако уже в Уставе Госбанка СССР, утвержденном ЦИК и СНК СССР 12 июня 1929 г., говорилось о том, что Госбанк дейст­вует «в соответствии с общим планом развития народного хозяйст­ва», что «в соответствии с этим планом» он «регулирует денежное обращение и осуществляет краткосрочное кредитование народно­го хозяйства»[495].

Постановление СНК СССР от 20 марта 1931 г. «Об изменении в системе кредитования, укреплении кредитной работы и обеспече­нии хозрасчета во всех органах», определяя роль Госбанка «в деле развития социалистического хозяйства», прямо указывало на его задачу стать «общегосударственным аппаратом учета производства и распределения продуктов... обеспечить действительный повсе­дневный контроль рублем за ходом выполнения планов производ­ства и обращения товаров, за Выполнением финансовых планов и ходом накоплений в обобществленном секторе народного хозяйст­ва, обеспечить укрепление хозрасчета предприятий... как основно­го рычага в выполнении планов во всем обобществленном секто­ре»[496]. С этого времени контроль за выполнением народнохозяйст­венных планов становится основной обязанностью Госбанка, с ко­торой коррелируются все остальные его обязанности: кассовое ис­полнение бюджета, хранение денежных средств предприятий и ор­ганизаций, осуществление расчетов, краткосрочное кредитование хозяйствующих субъектов.

В Постановлении Совета Министров СССР и ЦК КПСС от 21 августа 1954 г. «О кредитной и расчетной работе Госбанка» гово­рилось, что Госбанкдолжен сосредоточить внимание на всемерном содействии росту производства, товарооборота и социалистичес­кого накопления, на всемерном укреплении денежного обращения в стране, на усилении контроля рублем за работой хозорганов, не­исправно выполняющих свои плановые задания.

Наряду с Госбанком, как уже отмечалось, в банковскую систему СССР входил ряд специальных банков долгосрочных вложений — Промбанк, Торгбанк, Сельхозбанк, Центральный банк комму­нального хозяйства, а с 1959 г. — единый Стройбанк[497], — осуществ­лявших финансирование капитального строительства: выдачу средств, безвозвратно отпускаемых государством на эти нужды, и кредитование. Существование спецбанков объяснялось чаще всего необходимостью специального аппарата и специфических мер контроля за сферой долгосрочного кредитования.

Главной задачей банков долгосрочных вложений было осуществление контроля за расходованием выделенных хозяйству­ющим субъектам средств. Целью столь строгого (вплоть до отделе­ния банков долгосрочных вложений от Госбанка) «обособления» средств, выделяемых на капстроительство, от средств, за счет кото­рых осуществлялась «эксплуатационная» деятельность предпри­ятий, считалась «четкая плановость как строительной, так и экс­плуатационной деятельности хозорганов»[498].

Наряду с осуществлением своей основной функции — финан­сированием капитальных вложений — данные банки не полностью исключали из сферы своей деятельности также хранение временно свободных денежных средств предприятий. и организаций и их краткосрочное кредитование. Подобные дополнительные функ­ции осуществлялись в отношении подрядных строительных и мон­тажных организаций и их снабженческих контор (отделов, баз), геолого-разведочных и проектных организаций, как состоявших на бюджете, так и обслуживавших строительство кооперативных ор­ганизаций, предприятий и организаций коммунального хозяйства и жилищной кооперации[499].

Однако со временем по мере нарастания в экономике кризис­ных явлений и неуклонного снижения эффективности централи­

зованного механизма хозяйственного управления советская бан­ковская система становилась все менее способной выполнять свои функции. К середине 80-х гг. она превратилась в огромную, непо­воротливую, постоянно пробуксовывающую финансово-кредит­ную машину, во многом утратившую способность оперативно осу­ществлять кредитно-расчетное обслуживание, учитывать специ­фику различных отраслей экономики. Кредитные рычаги факти­чески перестали стимулировать расширенное воспроизводство и рациональное использование производственного потенциала и ре­зервов страны. Массовым явлением стала практика использования кредитов для покрытия убытков предприятий, систематически не выполняющих плановые задания. Резко ухудшились платежная дисциплина, денежный оборот. Накопились избыточные платеж­ные средства.

Госбанк СССР и Стройбанк СССР проявили свою неспособ­ность стимулировать научно-технический прогресс, содействовать модернизации производства, переводу его на рельсы интенсивного развития, поддерживать курс передовых предприятий на полный хозрасчет и самофинансирование. Они все больше отходили от экономических методов исполнения своих функций.

Банковский производственный аппарат давно устарел. Устаре­ли формы и методы кредитного и кассового обслуживания клиен­тов, техническая оснащенность банков[500]. И это в условиях, когда государство пыталось оживить кооперацию, развить индивидуаль­ную трудовую деятельность, перейти к установлению прямых хозяйственных связей между производителями товаров и услуг, создать в экономике новые хозяйствующие субъекты, стимулиро­вать их предприимчивость, ограничить административные методы управления в пользу экономических, внедрить принцип полного хозрасчета и самофинансирования, перевести экономику на ин­тенсивный путь развития.

Совершенно ясно, что состояние банковской системы, характер и направления ее деятельности противоречили новому официаль­ному курсу, реализация которого требовала банковской реформы. Ее начало ознаменовало Постановление ЦК КПСС и Совета Ми­нистров СССР от 17 июля 1987 г. п. 821 «О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики».

Оно предусматривало устранение перечисленных недостатков. С этой целью вносились структурно-функциональные изменения в банковскую систему, провозглашалась новая кредитно-денеж­ная политика, утверждался ряд новых форм и методов банков­ской деятельности, предусматривалось качественно обновить техническую оснащенность банковских учреждений. Были объ­явлены реорганизация действующих и образование новых спе­циализированных банков, создана новая система банков, опре­делены основные направления и сферы их деятельности. В эту систему вошли:

1) Госбанк СССР. Его задачами провозглашались: централизо­ванное управление денежно-кредитной системой страны; проведе­ние единой кредитной политики; координация деятельности бан­ков СССР и организация расчетов между ними; организация и укрепление денежного обращения; кассовое исполнение бюджета; участие в формировании сводного валютного плана страны; креди­тование, финансирование и расчетное обслуживание предприятий и организаций непроизводственной сферы.

Постановление превращало Госбанк СССР в единый эмисси­онно-кассовый и расчетный центр страны, организатора и коорди­натора кредитных отношений в народном хозяйстве;

2) Внешторгбанк СССР, призванный обеспечить организацию и проведение расчетов по экспортно-импортным и неторговым операциям, кредитное обеспечение внешнеэкономических связей страны, осуществление операций на международных валютных и кредитных рынках и т.п.

Для финансирования и кредитования капитальных вложений, а также осуществления необходимых расчетов в соответствующих сферах экономики были созданы:

3) Промстройбанк СССР — для обслуживания промышленнос­ти, строительства, транспорта и связи, системы Госснаба СССР;

4) Агропромбанк СССР — для обслуживания агропромышлен­ного комплекса страны;

5) Жилсоцбанк СССР — для обслуживания жилищно-ком­мунального хозяйства, бытового обслуживания, предприятий системы культуры, просвещения, науки и т.д., а также коопе­ративов и лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятель­ностью;

6) Сбербанк СССР — для организации сберегательного дела, осуществления безналичных расчетов и кассового обслуживания населения, осуществления операций с облигациями государствен­ных займов и т.д.

Постановление предоставило Госбанку СССР право совместно с другими союзными банками определять на единой методологи­ческой основе обязательные для всех банков СССР состав объектов кредитования, условия выдачи и погашения кредитов, льготы при кредитовании, меры кредитного воздействия на ссудозаемщиков и условия их применения, устанавливать правила расчетов и ведения кассовых операций в народном хозяйстве, порядок ведения учета и отчетности в банках, а также по согласованию с Госпланом СССР и Минфином СССР — процентные ставки за пользование креди­тами. За Госбанком СССР было сохранено уже имевшееся у него право установления официальных курсов иностранных валют к со­ветскому рублю.

Постановление определило и важнейшие общие задачи банков СССР. К их числу были отнесены: радикальное совершенствова­ние кредитного механизма; экономическое стимулирование дости­жения высоких конечных результатов в деятельности всех звеньев народного хозяйства, обеспечения научно-технического прогрес­са; внедрение в банковскую работу прогрессивных форм кредито­вания и расчетов, автоматизированных систем управления банков­скими операциями; развитие экономических форм контроля за хо­зяйственно-финансовой деятельностью предприятий и органи­заций.

В Постановлении специально подчеркивалось, что банки обя­заны всемерно способствовать развитию инициативы и хозяйст­венной предприимчивости кредитуемых предприятий и организа­ций, не допускать мелочного вмешательства в их производствен­ную деятельность. Банкам было запрещено использование кредита для покрытия бесхозяйственности и убытков объединений, пред­приятий и организаций. Им предоставлялось право объявлять не­платежеспособными объединения, предприятия и организации, которые систематически допускают убытки, несвоевременно рас­считываются с бюджетом, банками и поставщиками, переводить их на особый режим кредитования и расчетов, а в определенных случаях вносить предложения об их ликвидации или реорганиза­ции. Банкам вменялось в обязанность активно способствовать со­зданию кооперативов по производству товаров народного потреб­ления, оказанию различных услуг населению и других кооперати­вов, а также содействовать индивидуальной трудовой деятель­ности[501].

Провозглашенная программа коренной перестройки управле­ния экономикой страны, по существу, не была реализована. Заду­манная перестройка вылилась преимущественно в структурные преобразования механизма хозяйственного управления, не внесла качественных изменений в содержание, в формы и методы его ра­боты, обусловила лишь формальные изменения его функциональ­ных характеристик. Словом, «механизм торможения» не был сло­ман, народное хозяйство не перешло на интенсивный путь раз­вития.

Думается, что реформа управления экономикой, как и пере­стройка в целом, не могла привести к позитивным результатам, поскольку не предусматривала серьезных изменений в сфере про­изводственных отношений, прежде всего в отношениях собствен­ности на средства производства. Кроме того, командно-админи­стративная система управления, даже будучи в кризисе, была спо­собна на сильное сопротивление переменам, ограничивавшим ее власть. Партийно-государственный аппарат в своей основной массе не хотел и не умел работать по-новому.

В принципе, аналогичная ситуация сложилась и в сфере начав­шейся банковской реформы. Реорганизация действующих и обра­зование' новых специализированных банков не достигли постав­ленной цели. Банки продолжали функционировать в универсаль­ном режиме. Реорганизация не привела, по существу, к ликвида­ции жестко вертикально централизованного управления банков­ской системой, к уменьшению бюрократизма в сфере банковской деятельности. Наоборот, резко возрос объем отчетной документа­ции, кредитный механизм стал работать с еще большими перебоя­ми. Банки не стали экономическим фактором стимулирования на­учно-технического прогресса, повышения производительности труда, развития ресурсосберегающих технологий и заинтересован­ности трудовых коллективов в снижении себестоимости, в по­вышении производительности труда и качества продукции. Сло­вом, банки не превратились в экономический рычаг интенсифика­ции труда.

Итак, перестройка в целом и начавшаяся банковская реформа не дали ожидаемых результатов. Однако перемены, вызванные к жизни этим процессом, объективно подвели к пониманию необхо­димости направления реформаторских процессов в банковской сфере в русло становления кредитно-банковской системы рыноч­ного типа.

В этом отношении наибольшее значение имели развитие коопе­ративной, индивидуальной трудовой деятельности, предпринима­тельства, начавшийся отход от принципа монополии государства на банковскую деятельность[502] и, как общий результат, появление наряду с государством множества новых самостоятельных хозяйст­вующих субъектов. При этом существенное социально-психологи­ческое значение имели действия государства, направленные на внесение в советский менталитет корректив путем реабилитации официальной идеологией таких характеристик личности, как пред­приимчивость, стремление арендовать средства производства, со­здать кооператив, свое собственное дело, заняться индивидуальной трудовой деятельностью, получить высокую прибыль и т.п. Ведь все это отрицалось на протяжении всех лет существования Советского государства, даже в годы нэпа. Без преодоления подобного психо­логического наследства было очень трудно двигаться по новому экономическому курсу.

Собственно, и Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)», и весь пакет принятых 17 июля 1987 г. партийно­правительственных Постановлений решали, в частности, и задачу преодоления этой инерции общественного мнения. Этому же спо­собствовали и многие публикации в печати тех лет, и выступления по радио и телевидению страны.

Однако наибольшее значение как по силе воздействия на обще­ственное мнение, так и по своим последствиям в реальном процес­се экономических реформ имел принятый 26 мая 1988 г. Закон СССР «О кооперации в СССР»[503].

Закон допускал и поощрял повсеместное развитие кооператив­ной формы собственности на средства производства и другое иму­щество[504], объявлял ее неприкосновенной и охраняемой наравне с государственной формой собственности[505]. Само кооперативное предприятие было объявлено Законом основным звеном единого народнохозяйственного комплекса наряду с государственным предприятием (объединением)[506]. Закон обязывал Советы народных депутатов и другие государственные органы поощрять участие ко­оперативов в решении народнохозяйственных задач, предоставляя кооперативам с этой целью на льготных условиях необходимые средства производства и т.п.[507] При этом в Законе специально под­черкивалось, что труд в кооперативах имеет равную общественную значимость с трудом рабочих и служащих в государственных пред­приятиях и организациях, что он почетен, престижен и всемерно поощряется государством. Закон прямо обязывал средства массо­вой информации создавать наиболее благоприятные идеологичес­кие предпосылки для деятельности кооперативов, обеспечивая по­всеместно такой морально-психологический климат, при котором каждый член кооператива осознавал бы, что, работая в нем, он выполняет важное общественно полезное дело[508].

Оценивая Закон о кооперации с точки зрения его роли в деле углубления начатых в стране экономических преобразований, в том числе реформы банковской системы, необходимо отметить следующее.

Впервые за всю историю Советской власти после нэпа на зако­нодательном уровне была принципиально расширена степень сво­боды личности в сфере трудовой деятельности. Закон разрешил гражданам в соответствии с призванием, желанием и способностью каждого добровольно объединяться в кооперативы и беспрепятст­венно выходить из них для выполнения в установленном порядке любых видов деятельности, кроме запрещенных законами[509]. При этом Закон категорически запретил государственным и коопера­тивным органам (союзам, объединениям кооперативов) вмеши­ваться в хозяйственную деятельность кооперативов, наделив пос­ледние таким образом полной хозяйственной самостоятельностью, начиная с планирования производства и его осуществления и кон­чая вопросами распределения и продажи произведенной продук­ции и оплаты труда членов кооператива[510].

Одновременно Закон предусмотрел и достаточно эффективный механизм претворения в жизнь предоставленных гражданам прав. В частности, были предусмотрены юридические гарантии укрепле­ния и развития кооперативной собственности и условий успешно­го функционирования кооперативов. В число этих условий входи­ло и решение на законодательном уровне вопроса о создании в стране кооперативных банков.

Согласно ст. 23 Закона «союзы (объединения) кооперативов имеют право создавать хозрасчетные отраслевые или территори­альные кооперативные банки.

Кооперативный банк является кредитным учреждением, кото­рое на демократических принципах обеспечивает денежными сред­ствами развитие кооперативов, производит кассово-расчетное об­служивание, представляет его интересы в хозяйственных и финан­совых органах...

Кооперативный банк мобилизует свободные денежные средства кооперативов на условиях договоренности. Банки могут привле­кать также средства других предприятий (организаций), граждан и прибегать к займам у специализированных банков СССР...

Устав кооперативного банка регистрируется в Государственном банке СССР»[511].

Конечно, возможность появления негосударственных банков в СССР возникла благодаря принятию Закона о кооперации. Однако этот Закон, как и многие другие законодательные акты тех лет, мог остаться на бумаге. Между тем ряд положений этого Закона, в осо­бенности в части создания кооперативных банков и кооперативов вообще, стал быстро реализовываться, положив начало становле­нию системы негосударственных банков в СССР и ликвидации монополии государства на банковскую деятельность.

Главной причиной такого хода событий стало появление в эко­номике страны элементов рыночных отношений, резкое ускорение этого процесса с принятием Закона о кооперации. Речь в первую очередь идет о постепенном распространении экономических ме­тодов организации и управления народным хозяйством, как то: принципов полного хозяйственного расчета и самофинансирова­ния, частичного перехода к оптовой торговле средствами производ­ства и к договорным ценам, к установлению прямых незапланиро­ванных сверху производственных связей между предприятиями, организациями и связей между товаропроизводителями и товаро- потребителями.

Все это усиливало хозяйственную самостоятельность предпри­ятий и организаций, порождая у них потребность в незапланиро­ванных сверху финансовых средствах. В результате все более отчет­ливо стало осознаваться несовершенство существовавшего в стра­не кредитного механизма и всей банковской системы.

Начавшееся сразу после принятия Закона о кооперации массо­вое создание кооперативных предприятий и организаций под­хлестнуло процесс формирования рыночных отношений, сильнее обозначило несоответствие банковской системы ходу экономичес­ких преобразований в стране, особенно обострив нужду в кредитах и выдвинув требование совершенствования самого кредитного ме­ханизма, да и всей банковской системы. В государственных и ко­оперативных предприятиях и организациях, у населения, занятого индивидуальной трудовой деятельностью, образовался огромный дефицит наличных денег при условии накопления у них на счетах значительных денежных средств, которые, однако, было очень трудно обналичить.

Согласно Закону о кооперации в его первоначальной редакции кооперативы были обязаны хранить денежные средства в банках. При этом был установлен следующий порядок осуществления ко­оперативами расчетов по своим обязательствам: «С предприятиями и организациями, а также гражданами в безналичном порядке через кредитные учреждения или наличными деньгами без ограни­чения суммы платежей. Кооператив самостоятельно определяет предельный размер наличных денежных средств на текущие расхо­ды, постоянно находящихся в его кассе»[512]. Надо, однако, заметить, что такой порядок наряду с расширением экономической свободы создавал и большие возможности как для коррупции банковских работников, так и для осуществления финансовых махинаций ко­оперативами.

Практически сразу же после принятия Закона в него, в том числе и в ст. 23, начали вноситься поправки. В частности, был ус­тановлен следующий порядок осуществления кооперативами рас­четов по своим обязательствам: с государственными, кооператив­ными и иными общественными предприятиями и организациями, кроме случаев, предусмотренных законом, в безналичном порядке; с гражданами как в безналичном порядке, так и наличными день­гами. .

Вместе с тем кооперативам и банковским учреждениям было дано право по взаимному соглашению, с учетом специфики дея­тельности кооператива, определять предельный размер наличных денежных средств, постоянно находящихся в кассе кооператива, для его текущих расходов. Таким лимитом не ограничивались сред­ства, предназначенные для оплаты труда членов кооператива и лиц, работающих в нем по трудовым договорам, для командировочных расходов, а также для приобретения товаров на колхозном рынке и у населения[513]. Однако и эта поправка, сыграв положительную роль, одновременно способствовала усилению коррупции.

Во всех случаях процесс обналичивания имеющихся на счетах юридических и физических лиц денежных средств оставался со­пряженным с большими трудностями. Возникшая в связи с этим потребность облегчить для предпринимателей решение этой задачи стала одним из факторов, обусловивших появление первых коопе­ративных и акционерных коммерческих банков. Правовой основой возникающих акционерных коммерческих банков стало Постанов­ление Совета Министров СССР от 1 сентября 1988 г. № 1061 «Об утверждении Устава Госбанка СССР», в котором впервые акцио­нерные коммерческие банки были включены в перечень кредитно­банковских учреждений Советского Союза[514].

Создание кооперативных и акционерных коммерческих банков было обусловлено также естественным желанием многих граждан освоить возникшую благодаря Закону «О кооперации в СССР» новую предпринимательскую нишу в экономике страны — банков­скую деятельность. Помимо кооперативов банки стали создаваться и другими хозяйствующими субъектами, в том числе государствен­ными предприятиями.

Таким образом, если принятие Закона о кооперации создало возможность появления в стране кооперативных и коммерческих банков, то настоятельная потребность разрешить проблемы, нако­пившиеся в сфере денежно-кредитных отношений, превратили эту возможность в действительность.

Возникновение нового типа банков, работающих на коммер­ческой основе, означало появление в стране крайне важного эле­мента рыночной экономики, который стал активно стимулировать процесс углубления экономической реформы, что, в свою очередь, способствовало дальнейшему развитию системы коммерческих банков. В итоге к концу 1990 г., т.е. всего за полтора года, число

коммерческих банков в стране перевалило за тысячу. В то же время в практику стали быстро входить новые формы обслуживания бан­ковских клиентов. Появился коммерческий кредит.

Последняя по времени попытка коренным образом улучшить деятельность государственных'специализированных банков СССР в рамках существующей банковской системы была сделана в начале 1989 г. 31 марта 1989 г. было принято правительственное Постанов­ление «О переводе государственных специализированных банков СССР на полный хозяйственный расчет и самофинансирование», в котором ставилась задача уже в 1989 г. ввести в действие новый механизм хозяйствования банков, новые организационные и пра­вовые основы их деятельности, соответствующие углубляющейся экономической реформе.

Было решено ввести в действие новый механизм хозяйствова­ния государственных специализированных банков СССР, поло­жив в основу их деятельности прибыль (доход) как обобщающий показатель эффективности работы и главный источник укрепле­ния и развития банковских учреждений, социального развития и материального стимулирования их коллективов. При этом стави­лась задача строить хозрасчетные взаимоотношения банков с кли­ентами и друг с другом «на принципах надежного и заинтересован­ного партнерства».

Постановление требовало коммерциализации деятельности го­сударственных специализированных банков, пыталось изменитьих роль в экономике, превратить банки в экономический фактор, чтобы они не только контролировали и надзирали за деятельностью клиен­тов хозяйствующих субъектов, но и специфическими кредитно-рас­четными методами активно помогали им вести свое хозяйство.

В то же время Постановление позволяло вышестоящим банков­ским учреждениям — Правлениям государственных специализи­рованных банков за символическую плату получать, точнее, отби­рать у своих хозрасчетных звеньев мобилизованные ими на местах кредитные ресурсы, которые в конечном счете поступают в распо­ряжение Госбанка СССР. Это обстоятельство служило ярким про­явлением сохранившегося в стране жесткоцентрализованного ме­тода управления банками, торпедировало их попытки вести работу на принципах хозяйственного расчета и самофинансировайия, обескровливало их коммерческую деятельность, делало невозмож­ным выполнение государственными специализированными бан­ками задачи, сформулированной в Постановлении: строить хозрас­четные взаимоотношения со своими контрагентами на принципах надежного и заинтересованного партнерства.

Были и другие причины, которые делали необходимым даль­нейшее углубление банковской реформы в стране.

Однако по мере развития рыночных отношений, численного роста коммерческих банков и повышения их роли в народном хо­зяйстве страны становились все более очевидными две вещи: во-первых, несостоятельность действующей в стране государст­венной системы специализированных банков, а значит, необходи­мость качественного совершенствования существующей кредит­но-банковской системы;

во-вторых, необходимость создания специального банковского законодательства.

Решение этих задач стало содержанием нового этапа банков­ской реформы в стране, который начался с принятия Верховным Советом СССР в декабре 1990 г. Закона «О Государственном банке СССР»[515] и Закона «О банках в СССР»[516], которые по извест­ным причинам не успели оказать реального воздействия на бан­ковскую деятельность в стране и потому в дальнейшем не будут нами рассматриваться. В отличие от них аналогичные законы, принятые Верховным Советом РСФСР и Верховными Советами других союзных республик, несмотря на все присущие им недо­статки, имеют историческое значение, поскольку положили на­чало процессу формирования в стране кредитно-банковской системы и банковского законодательства, адекватных рыночной экономике.