§ 11. Банковская система

От состояния банковской системы государства существенным образом зависит защищенность и устойчивость национальной ва­люты, в том числе ее покупательная способность и курс по отноше­нию к иностранным валютам, что имеет первостепенное значение для государственного суверенитета.

Бесперебойное и эффективное функционирование государст­венных органов и учреждений, развитие суверенного государства в целом напрямую зависят от состояния банковской системы стра­ны, от ее устойчивости и надежности. Без такой системы невоз­можно успешно осуществлять государственные экономические, социальные, политико-правовые, экологические и другие про­граммы и проекты.

Для любого подлинно суверенного государства вопросы обеспе­чения устойчивости национальной банковской системы имеют стратегическое значение и всегда актуальны, составляя часть со­держания понятия «экономическая безопасность государства».

Действующая в России банковская система, ее организацион­ные формы и другие характеристики непосредственно регулируют­ся Конституцией РФ, Законами о банках и о Банке России, други­ми федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Банка России.

Методологически важно ответить на вопрос: почему банковская система России представляет собой именно систему, а не некое множество не связанных между собой элементов? Иными словами, необходимо показать особенности, раскрывающие системный ха­рактер банковской системы.

Анализируя банковскую систему Российской Федерации с точки зрения тезиса Берталанфи[403], согласно которому практически любой объект может быть рассмотрен как система, можно прийти к выводу, что ей присущи все необходимые признаки, входящие в объем понятия «система»: целостность, структурность, взаимо­связь системы и среды, иерархичность, множественность описа­ния каждой системы[404], а также наличие управляющего субъекта, поскольку банковская система относится к классу социальных систем.

Кроме того, в связи с тем что банковская система входит в число наиболее сложных социальных систем, она характеризуется нали­чием в ней не только процессов управления, но и способности к самоуправлению и самоорганизации.

Банковскую систему характеризует также то, что она является целенаправленной системой, так как ее поведение подчинено до­стижению определенных (разных по уровню, часто не согласую­щихся между собой) целей. Банковская система содержит все либо большую часть нужных элементов в необходимых пропорциях. Го­воря в данном случае не о всех, а лишь о большей части элементов банковской системы, мы имеем в виду, что в современных условиях российская банковская система еще не получила необходимого развития. В ней отсутствуют такие элементы, как Федеральный архив кредитных историй, не обеспечена полисубъектность верх­него уровня, не функционирует система государственного гаранти­рования вкладов граждан в банках, отсутствует специализация кре­дитных организаций и т.д.

Банковская система входит в другую, более широкую финансо­во-кредитную систему, где она также взаимодействует с другими элементами и выполняет свою специфическую функцию.

Согласно ст. 2 Закона о банках банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков.

По нашему мнению, этот перечень неполон. Более полным представляется определение, сформулированное в Российской Банковской энциклопедии. В ней банковская система интерпрети­руется как совокупность банков, банковской инфраструктуры, банковского законодательства, банковского рынка[405].

Однако и это определение вызывает некоторые возражения.

Во-первых, банковское законодательство является не элемен­том банковской системы, а способом, формой, инструментом го­сударственного управления ею.

Во-вторых, в этом определении ничего не говорится о небан­ковских кредитных организациях, которые являются одним из ос­новных, наряду с банками, элементов банковской системы.

В-третьих, представляется необходимым включить в этот перечень также союзы и ассоциации кредитных организаций.

Они — важный элемент механизма самоуправления банковской системы. •

Под банковской инфраструктурой как элементом банковской системы следует понимать все те предприятия, организации и уч­реждения, функционирование которых непосредственно направ­лено на обеспечение жизнедеятельности кредитных организаций и банковской системы в целом.

Важным элементом банковской системы, несомненно, яв­ляется банковский рынок, на котором концентрируются бан­ковские ресурсы и осуществляется торговля банковскими услу­гами.

Понятия «союз кредитных организаций» и «ассоциация кредит­ных организаций» содержатся в ст. 3 Закона о банках. Согласно этой статье кредитные организации имеют право создавать союзы и ассоциации для защиты и представления интересов своих членов, координации их деятельности, развития межрегиональных и меж­дународных связей, удовлетворения научных, информационных и профессиональных интересов, выработки рекомендаций по осу­ществлению банковской деятельности и решению совместных задач кредитных организаций.

Из сказанного следует, что элементный состав банковской сис­темы не ограничивается организациями, которые непосредственно осуществляют банковские операции. В число ее элементов входят также органы, которые регулируют или обслуживают деятельность банковской системы и сами могут не совершать банковских опера­ций. При этом выдвигается лишь одно условие: данный орган дол­жен быть специализированным органом управления или обслужи­вания банковской системы. Его основная функция должна состо­ять в решении вопросов, имеющих непосредственное отношение к деятельности этой системы[406].

Если внимательно рассмотреть банковскую систему РФ, то в ней можно обнаружить связи двух типов: во-первых, связи между однопорядковыми элементами банковской системы; во-вторых, связи между Банком России и остальными элементами банковской системы.

Связи первого типа обеспечивают отношения координации между указанными элементами системы, в то время как связи вто­рого типа перерастают в отношения субординации, которые глав­ным образом обеспечивают целостность системы.

Действительно, анализ деятельности Банка России по выполне­нию возложенных на него Законом о Банке России (ст. 3 и 4) основ­ных целей, задач и функций показывает, что Центробанк и есть тот элемент системы, который непосредственно осуществляет государ­ственное управление банковской системой. При этом используются преимущественно методы государственногорегулирования, экономи­ческие методы управления, которые, как отмечалось выше, призваны создавать благоприятные экономические, правовые, организаци­онные условия для функционирования кредитных организаций. Вместе с тем в процессе управления Банк России широко применяет и административные средства банковского регулирования.

Критерием отнесения элементов к тому или иному уровню яв­ляется их положение в системе, обусловленное отношениями суб­ординации. Так, Банк России расположен на верхнем уровне, по­скольку уполномочен государством регулировать и контролиро­вать систему в целом, т.е. осуществлять функцию управления всей системой. Что же касается коммерческих банков и остальных эле­ментов банковской системы, то они в этом отношении должны быть однопорядковыми, полностью равноправными во взаимоот­ношениях друг с другом, в связи с чем составляют нижний уровень системы[407].

В последнее время в связи с необходимостью реструктуризации банковской системы широко распространился термин «системооб­разующие банки».

Используя этот термин, авторы обычно не раскрывают его со­держания. Причем он употребляется в различных смысловых зна­чениях. Поэтому возникает постоянная необходимость самостоя­тельно выявлять содержание рассматриваемого термина исходя из контекста, в котором он используется.

Анализ показывает, что термин «системообразующие банки» в средствах массовой информации чаще всего (и совершенно необо­снованно) применяется в следующих близких по смыслу значе­ниях:

1) как банки, имеющие высокое экономическое и социальное значение для России в целом или для региона (субъекта Феде­рации);

2) как банки, доля которых на рынке банковских услуг Россий­ской Федерации или субъекта РФ существенна[408];

3) как крупные банки.

Подобные способы интерпретации термина «системообразую­щие банки» нельзя признать верными с теоретической точки зре­ния. Они чрезвычайно вредны с позиции практики.

Если банк определяется как «системообразующий», то это озна­чает, что без данной кредитной организации банковская система существовать не может. Отсюда следует, что данный банк в обяза­тельном порядке заслуживает каких-либо преференций и льгот (например, оказания первоочередной финансовой помощи при проведении реструктуризации банковской системы). Такой подход прямо противоречит принципам поощрения конкуренции и недо­пустимости монополизации на банковских рынках и не сообразу­ется с принципом равенства коммерческих банков как субъектов второго уровня банковской системы.

Во всех этих случаях понятие «системообразующий» банк под­меняется понятиями «крупный» или «социально-значимый» банк, в то время как системообразующим является такой элемент систе­мы, без которого принципиально невозможно ее существование и даль­нейшее развитие.

Исходя из такого понимания, современные банковские систе­мы рыночного типа имеют в наличии только один вид системооб­разующих кредитных организаций — центральные (эмиссионные) банки. Иных банков, обеспечивающих существование и развитие банковской системы, быть не может.

Следовательно, коммерческий банк, каким бы крупным и «со­циально значимым» он ни был, — это всего лишь крупный коммер­ческий банк, однопорядковый с другими (средними и мелкими) банками (в смысле принадлежности к уровням банковской систе­мы) и равный им без каких-либо изъятий и исключений.

Особое положение в банковской системе занимают союзы и ассоциации кредитных организаций. Располагаясь в настоящее время на нижнем уровне этой системы, они являются важным ком­понентом механизма ее самоуправления. Они относятся к элемен­там нижнего уровня системы, так как не наделены законом власт­ными полномочиями по отношению к коммерческим банкам — участникам союзов и ассоциаций. Например, решения Ассоциа­ции Российских банков (АРБ) для банковской системы РФ не носят обязательного характера.

Термин «ассоциация кредитных организаций» может употреб­ляться в двух значениях.

Во-первых, под ассоциацией кредитных организаций понима­ется добровольное объединение банков для защиты и представле­ния своих интересов, координации деятельности и т.д. С этой точки зрения, сам факт объединения не дает этим банкам каких- либо преимуществ перед кредитными организациями, не являю­щимися членами данной ассоциации. Объединение в этом случае происходит с целью оптимизации защиты и представления интере­сов членов ассоциации.

Во-вторых, термином «ассоциация кредитных организаций» могут обозначаться конкретные органы (Совет ассоциации, Прези­дент и т.п.), непосредственно осуществляющие ту деятельность, для которой собственно и состоялось объединение кредитных ор­ганизаций. В этом смысле решения ассоциации распространяются только на ее членов и имеют для них обязательный характер лишь в случае закрепления соответствующего положения в Уставе ассо­циации. При этом обязательность решений ассоциации для ее чле­нов имеет своим основанием их первоначальное добровольное волеизъявление, высказанное при вступлении в ассоциацию.

Таким образом, банковская система Российской Федерации имеет в настоящее время двухуровневое построение со следующим элементным составом:

верхний (первый) уровень — Банк России; нижний (второй) уровень — все остальные элементы банков­ской системы: союзы и ассоциации кредитных организаций, ком­мерческие банки, небанковские кредитные организации, банков­ская инфраструктура, банковский рынок.

Следует согласиться с тем, что дальнейшее качественное разви­тие банковской системы не должно затрагивать двухуровневый ха­рактер ее организационного построения[409].

Банковская система страны как элемент рыночной экономики не только управляется государством, но функционирует и в режиме самоуправления. При этом, как уже отмечалось, в пределах своих полномочий Банк России независим в своей деятельности от орга­нов государственной власти и органов местного самоуправления (см. ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ; ст. 5 Закона о Банке России).

Закон предоставляет право на самоуправление не только бан­ковской системе, но и ее подсистемам. Органам государственной власти и органам местного самоуправления запрещено вмешивать­ся в деятельность кредитных организаций по принятию ими реше­ний, связанных с проведением банковских операций. Даже Банк России вправе вмешиваться в оперативную деятельность кредит­ных организаций лишь в предусмотренных законом случаях (ст. 9 Закона о банках). Решение всех вопросов, связанных с проведени­ем кредитной организацией банковских операций, — прерогатива управленческих структур данной организации.

Анализируя вопрос о способности банковской системы к само­управлению, важно четко представить себе полномочия Центро­банка как органа самоуправления банковской системы[410]. Для этого сопоставим полномочия Банка России как органа государственно­го управления банковской системой и сферой кредитно-денежных отношений с полномочиями Правительства РФ по управлению этим сегментом экономики.

Анализ конституционных норм ч. 1 и 2 ст. 75 и п. «б» ч. 1 ст. 114, в которых излагаются полномочия Банка России и Правительства РФ в кредитно-денежной сфере, указывает на то, что они различны по своему характеру. Статья 114 Конституции РФ устанавливает, что Правительство обеспечивает проведение в Российской Федера­

ции единой финансовой, кредитной и денежной политики. Тем самым данное полномочие Правительства определяется как общее. Статья 75 Конституции РФ уполномочивает Центральный банк на выполнение строго определенных функций — осуществление денеж­ной эмиссии, а также защиту и обеспечение устойчивости рубля.

Из этого следует, что на Правительство РФ вовсе не возлагается осуществление непосредственного повседневного государственно­го управления банковской системой. В то же время предусмотрен­ные ст. 75 Конституции РФ функции Центрального банка как ор­гана государственной власти специальной компетенции предпола­гают непосредственное управление им банковской системой. При этом весьма важно иметь в виду, что Банк России только при рсу- ществлении этих функций — денежной эмиссии и действий по за­щите и обеспечению устойчивости рубля — выступает как феде­ральный орган государственного управления. Во всех других случа­ях, например при осуществлении банковского регулирования и надзора, подзаконного нормотворчества и т.п. Банк России может рассматриваться в качестве центра управления банковской систе­мы как системы самоуправляющейся.

В основе подхода, получившего отражение в Конституции РФ, лежит представление о том, что денежный оборот государства с рыночной экономикой составляют: во-первых, деньги, принадле­жащие физическим и юридическим лицам; во-вторых, деньги, при­надлежащие государству. Государство — такой же субъект граждан­ского, в том числе денежного, оборота, как и другие (см. ст. 124— 127 ГК РФ). Уже в связи с этим банковская система должна быть самоуправляемой, поскольку в ней сплетены как публичные, так и частные интересы. '

Таким образом, Центробанк не может повеем вопросам управле­ния банковской системой выступать как федеральный государствен­ный орган с присущим ему управленческим статусом.

Публичный (т.е. государственный) интерес, требующий специ­ального управления в кредитно-банковской сфере, условно под­разделяется на общий и специальный. '

Общий можно охарактеризовать как требование стабильности кредитив-банковской системы. Он реализуется в ряде статей Кон­ституции Российской Федерации (п. «ж» ст. 71, ст. 75, п. «г» ст. 83, п. «в» ч. 1 ст. 103, п. «в» ст. 106, п. «б» ч. 1 ст. 114 и др.).

Что же касается специального интереса, то он, в дополнение к общему требованию стабильности, обусловливает особые требова­ния, связанные с защищенностью национальной валюты (ч. 1 и 2 ст. 75

Конституции). Этот специальный интерес Конституция РФ упол­номочивает реализовывать Центробанк, рассматривая его как фе­деральный орган государственной власти.

Итак, анализ конституционных норм позволяет прийти к выво­ду о том, что Центробанк выступает в двух лицах. С одной стороны, как федеральный орган государственной власти, выполняющий зада­чи, связанные с защищенностью национальной валюты, а с другой — как своеобразный центр самоуправляющейся банковской системы, осуществляющий банковское регулирование, надзор, подзаконное нор­мотворчество и др.

Выступая в роли центра самоуправления, Банк России уже не может рассматриваться как федеральный орган государственного управления. Возложенные на него функции он выполняет наряду либо совместно с другими управленческими органами.

Значит, любые другие функции, осуществляемые Центробан­ком сегодня, за исключением денежной эмиссии и защиты рубля, не могут рассматриваться как имманентно присущие именно Банку России.

Но в таком случае вполне уместно отметить, что в перспективе, процесс совершенствования банковского законодательства не ис­ключает возможности перераспределения компетенции по управле­нию банковской системой между Центробанком и другими органами, наделенными государственно-властными функциями.