3.2. Законодательная база и инструменты управления банковским сектором в целом

Как уже было показано в § 2.2, управление банковской деятельностью включает в себя разные уровни и аспекты, без различения которых проблема управления в данной сфере не получает профессионального освещения.

В данном случае вопрос состоит в том, в какой мере российское банковское за­конодательство обеспечивает необходимое управление развитием банковского сек­тора в целом (тот же вопрос применительно к управлению текущим функциониро­ванием и развитием отдельно взятого банка будет поставлен в § 8.1). Здесь мы огра­ничимся рассмотрением важнейшей части этого законодательства, а именно специ­ального банковского законодательства. По сути это вопрос о качестве данного зако­нодательства.

Что касается действующего специального банковского законодательства, то в интересующем нас аспекте оно неоднородно. Закон «О несостоятельности (банкрот­стве) кредитных организаций» касается банков, уже не имеющих или имеющих со­мнительные перспективы развития, и его содержание непосредственно не может быть связано с управлением и судьбами банковской системы в целом. Таким обра­зом, задача сводится к соответствующему анализу основных банковских законов — «О Центральном банке РФ» и «О банках и банковской деятельности» (комментарий к первому Закону см. в табл. 3.1).

Закон «О банках и банковской деятельности» от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ

В этом Законе есть лишь одна статья, имеющая косвенное отношение к рассматриваемо­му вопросу.

Ст. 24. Обеспечение финансовой надежности кредитной организации В целях обеспечения финансовой надежности кредитная организация обязана создавать резервы (фонды), в том числе под обесценение ценных бумаг, порядок формирования и ис­пользования которых устанавливает Банк России...

Кредитная организация обязана осуществлять классификацию активов, выделяя сомни­тельные и безнадежные долги, и создавать резервы (фонды) на покрытие возможных убытков в порядке, устанавливаемом Банком России.

Кредитная организация обязана соблюдать обязательные нормативы, устанавливаемые в соответствии с... Законом «О Центральном банке РФ»...

Кредитная организация обязана организовывать внутренний контроль, обеспечивающий над­лежащий уровень надежности, соответствующей характеру и масштабам проводимых операций.

Очевидно, предполагается, что если каждый банк обеспечит свою надежность перечисленными и иными способами, то и с банковской системой проблем не будет. Впрочем, если управление банковской системой — прерогатива Центробанка, то, возможно, в рамках данного Закона достаточно и процитированных строк.

Напрашивается вывод: целостной системы норм, которые были бы целенаправ­ленно посвящены проблематике управления развитием банковского сектора страны в целом, отечественное специальное банковское законодательство еще не содержит; отдельные нормы, которые прямо или косвенно можно отнести к указанной пробле­матике и которые содержатся в Законе о ЦБ (в этом плане нынешняя редакция Зако­на выигрывает по сравнению с предыдущей), если уже и не выглядят в нем случай­ными, как было раньше, то все равно пока не составляют согласованного и работо­способного механизма, используя который Банк России вместе с другими регламен­тирующими органами мог бы целенаправленно формировать будущее состояние национальной банковской системы.

Возможные инструменты управления банковской системой

Нн в специальном банковском законодательстве, ни в практике работы Банка Рос­сии нет каких-либо инструментов управления, которые он мог бы использовать в про­цессе дальнейшего формирования российской банковской системы. Во всяком случае их нет как формы реакции на вполне понятую задачу, как осознанно выбранных спо­собов практических действий и рассматриваемых именно в таком технологическом качестве. Управляющие воздействия на банковскую систему в целом пока оказывают­ся побочным результатом решений, преследующих, как правило, иные цели.

Какие инструменты управления банковской системой могли бы использоваться в наших условиях?

Во-первых, это может быть обоснованная государственная политика развития национальной банковской системы (сектора). Ее основными элементами могли бы быть:

• стратегия (концепция) развития банковского сектора, включая переосмыс­ленную концепцию роли данного сектора в развитии национальной экономики и соответственно роли государства в его регулировании, концепцию либерализации (разбюрокрачивания, снятия излишней зарегулированное™) российского банков­ского рынка и на этой основе его разумного включения в международный банков­ский рынок;

• подкрепляющие стратегию конкретные программы и планы, включая про­грамму государственной поддержки российских банков.

Стратегия теперь в России как будто имеется (даже если она не очень совершен­ная), конкретные же программы и планы, вокруг которых можно было бы организо­вать совместные целенаправленные действия банковского и вообще предпринима­тельского сообщества, пока фактически отсутствуют.

В рамках разработки указанной политики имело бы смысл: здоровое развитие банковской системы законодательно закрепить как функцию государства в целом, а не только Центрального банка; определить соответствующие задачи ответственных органов государства; выработать критерии эффективности развития банковской сис­темы (сектора), включая критерии целесообразности и/или безусловной необходи­мости вмешательства и прямого участия государства в развитии банковского дела в стране. При этом Банк России мог бы стать основным координирующим и исполни­тельным органом, реализующим государственные функции, необходимые для раз­вития банковской системы, что следовало бы законодательно вменить ему, органи­зационно закрепив за Центробанком необходимые полномочия.

Что касается созидательных планов (программ), то они могли бы иметь разные статусы (масштабы): имеющие значение для всего банковского сектора, для всех его звеньев и участников и одновременно для всех, кто получает услуги банков; ориен­тированные на решение относительно локальных (например, региональных) про­блем развития банковского сектора.

Для всего банковского сектора это могла бы быть программа его развития и фор­мирования из «сектора» того, чего еще нет, — современной полноценной и эффектив­но работающей системы как таковой (это не то же самое, что «реформирование» бан­ковской системы). Применительно к регионам задача могла бы формулироваться по- разному. Так, уже отмечалось, что в отдельных субъектах РФ число действующих местных кредитных организаций не превышает двух, а в некоторых из них самостоя­тельные кредитные организации вообще отсутствуют. Понятно, что здесь нужны про­граммы создания хотя бы некоторого минимально необходимого числа банковских учреждений, чтобы население, предприятия и организации таких регионов могли по­лучать необходимые банковские услуги на собственной территории.

Во-вторых, это мог бы быть специальный закон об управлении банковской дея­тельностью в стране. Одновременно в Закон о ЦБ необходимо внести дополнения, которые бы конкретизировали содержащиеся в нем «управленческие» нормы.

В-третьих, достижение указанной цели предполагает создание и развитие ви­дового разнообразия банков и иных кредитных организаций. Соответственно не­обходимо также дифференцировать подходы ЦБ к банкам и НКО разного вида. Это должно быть сделано прежде всего в отношении устанавливаемых для них обяза­тельных нормативов и их значений. Их нужно и можно научиться использовать как инструменты целенаправленного управления, с помощью которых можно стимули­ровать одни и дестимулировать другие процессы в банковской сфере.

В то же время в числе нормативов должны появиться минимально необходимые с точки зрения Банка России требования к организации управления банковской дея­тельностью (либо обязательные, либо рекомендуемые). Последние должны четко очерчивать, в частности, тот коридор возможных управленческих решений, которые банки вправе принимать самостоятельно.

В-четвертых, необходимы и возможны целенаправленные и постоянные усилия по созданию для всех банков равных и справедливых условий деятельности и конку­ренции на всем экономическом, правовом и финансовом пространстве страны, а не на своих «делянках» для каждой каким-либо способом обособившейся группы бан­ков (последнее означало бы дезинтеграцию системы). Одновременно банкам необ­ходимы действенные механизмы противостояния попыткам незаконного вмеша­тельства в их деятельность разных органов и организаций как на федеральном, так и региональном уровне.

В-пятых, Центральный банк должен стать открытой для банков и их ассоциа­ций организацией в соответствии с цитированными ст. 77 и 78 Закона.