Тема 7 Обеспечения законности и дисциплины в сфере деятельности органов исполнительной власти

Вопросы для самоконтроля:

1. Определите три способа обеспечения соблюдения законности и государственной дисциплины в сфере деятельности исполнитель­ной власти и дайте им краткую характеристику.

2. Уясните значение и различие понятий «контроль» и «надзор», «государственный контроль» и «административный надзор».

3. Определите и дайте краткую характеристику трех видов госу­дарственного контроля.

4. Определите сущность и содержание конституционного кон­троля судов общей юрисдикции и арбитражного контроля.

5. Определите сущность и содержание надзора (прокурорского и административного).

6. Определите сущность административной жалобы и способы ее рассмотрения.

1.1. Рекомендации по выполнению заданий при самостоятельной подготовке

Выполнение задания начните с просмотра конспекта прочитан­ной лекции «Обеспечение законности и дисциплины в сфере дея­тельности органов исполнительной власти» и соответствующего раздела учебника. Затем приступайте к изучению рекомендованной литературы и правовых актов. Студенты очной формы обучения при самостоятельной подготовке, должны готовиться к экспресс- опросу, который будет проведен в начале практического занятия.

1. Основные термины и понятия

Принцип законности является конституционным. Он закреплен в Конституции Российской Федерации (ст. 15), в соответствии с ко­торой органы государственной власти, органы местного самоуправ­ления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны со­блюдать Конституцию и законы. Также все подзаконные акты должны соответствовать Конституции и законам, издаваться в пре­делах компетенции соответствующих органов и должностных лиц в установленном порядке и в определяемой форме.

В стране действует специальная система государственных орга­нов и общественных организаций, на которую возложена обязан­ность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в сфере исполнительной власти.

Контроль - это система наблюдения, сопоставления и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его от­клонения от установленных законодательством требований.

Контролю как способу обеспечения законности присущ ряд ос­новных признаков:

- во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев суще­ствуют властеотношения;

- во-вторых, объектом контроля является не только сама закон­ность, но и целесообразность управленческой деятельности, т.е. контролирующий вправе вмешиваться в текущую административ­но-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон, как пра­вило, предоставляет значительную свободу выбора для органов ис­полнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения при конкретной ситуации, отсюда - необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью (оптимально­стью) контролируемых действий;

- в-третьих, контролирующий орган в большинстве случаев на­деляется правом отменять решения контролируемого;

- в четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять, в пределах своей компетенции, меры дисципли­нарного воздействия к контролируемому за допущенные правона­рушения;

- в-пятых, контролирующий оказывает практическую помощь в устранении выявленных недостатков, обеспечивая эффективность системы исполнительной власти.

Надзор как способ обеспечения законности и дисциплины в сфе­ре исполнительной власти государственного управления в отличие от контроля заключается в постоянном, систематическом наблюде­нии специальными государственными органами (инспекциями) за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выяв­ления нарушений законности. При этом оценка деятельности под­надзорного объекта дается исключительно с точки зрения законно­сти, но не целесообразности.

Под третьим способом обеспечения законности и дисциплины обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать претензии органам и должностным лицам испол­нительной власти. Статьей 33 Конституции предусмотрено, что граждане России имеют право обращаться лично, а также направ­лять индивидуальные и коллективные обращения в государствен­ные органы и органы местного самоуправления.

Сущность контроля в сфере исполнительной власти заключа­ется в том, что уполномоченные на то государственные органы (за­конодательной, исполнительной, судебной властей), общественные организации и граждане, используя организационно-правовые спо­собы и средства, выясняет, нет ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц каких-либо отклонений от законности, а если таковые имеются, то принимают­ся меры, чтобы своевременно их устранить, восстановить нарушен­ные при этом права, привлечь к юридической ответственности ви­новных и принять меры к предотвращению нарушений законности и дисциплины.

Государственный контроль в сфере исполнительной власти рег­ламентирован Конституцией и законами Российской Федерации и подразделяется на парламентский, президентский и ведомственный, а также судебный как особая форма контроля.

К числу контрольных полномочий Государственной думы в сфере исполнительной власти, указанных в ст. 103 Конституции, относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства; решение вопроса о доверии Правительству; выдви­жение обвинений против Президента для отрешения его от должно­сти в случаях, предусмотренных в ст. 93. На основании ст. 103 Кон­ституции Председатель Центрального банка России и Уполномо­ченный по правам человека назначаются и освобождаются от должности Государственной думой.

Согласно ст. 77 Конституции субъекты Федерации сами образу­ют соответствующие органы государственной власти.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума совместно на­значают Счетную палату, состав и порядок деятельности которой указаны в федеральном законе от 11 января 1995 г. Задачами Счет­ной палаты являются:

Контрольные полномочия Президента вытекают из значи­тельных полномочий, которыми он наделен в сфере исполнитель­ной власти государственного управления:

- во-первых, он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение в жизнь которой воз­лагается на соответствующие органы исполнительной власти госу­дарственного управления;

- во-вторых, осуществляет контрольные полномочия при фор­мировании Правительства и других органов исполнительной власти, а также при назначении должностных лиц, в частности Председателя Правительства или его заместителей и федеральных министров, ко­гда формирует Совет безопасности и Администрацию президента, назначает высшее командование Вооруженных Сил (ст. 83 Консти­туции);

- в-третьих, Президент имеет возможность осуществлять повсе­дневный контроль за деятельностью Правительства и других орга­нов исполнительной власти, поскольку вправе председательство­вать на заседаниях Правительства;

- в-четвертых, Президент, осуществляя постоянный контроль за законностью актов исполнительной власти, вправе отменить поста­новления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и его указам. Президент в оп­ределенных Конституцией случаях может приостанавливать дейст­вия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также использует согласительные процедуры (ст. 85 Конституции).

Ведомственный контроль органов исполнительной власти. К числу органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного контроля, относятся Правительство, федеральные министерства, федеральные службы. Правительство, согласно ст. 114 Конституции, осуществляет меры по обеспечению законно­сти, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на не­го Конституцией, федеральными законами, указами Президента.

Контрольные функции возложены на все федеральные мини­стерства и федеральные службы. Речь идет, в первую очередь об органах, основной деятельностью которых является именно специа­лизированный контроль, например Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю, т.е. федеральные службы, ко­торые находятся в подчинении Правительства или федеральных министерств. Федеральные министерства осуществляют контроль по отраслям и сферам своей деятельности.

Судебный контроль в сфере исполнительной власти осуществ­ляется Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Контрольные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в сфере исполнительной власти и порядок их осуществ­ления предусмотрены ст. 125 Конституции и Федеральным консти­туционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации». Реализуя эти полномочия, суд по иску фи­зических и юридических лиц разрешает дела о соответствии Кон­ституции нормативных актов Президента, Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации, изданных по вопро­сам, относящимся к ведению органов государственной власти и со­вместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Формы контроля судов общей компетенции за деятельностью орга­нов исполнительной власти осуществляются при рассмотрении уго­ловных дел, особенно о должностных преступлениях, когда суд иссле­дует не только действия подсудимого как должностного лица органа исполнительной власти, но и условия, способствующие возникнове­нию дел гражданских, административных. При рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел также осуществляется контроль за деятельностью органов исполнительной власти, когда рассматрива­ются дела искового производства, производства по делам, возникаю­щим из административных правоотношений и особое производство. Обнаружив нарушение законности либо существенные недостатки в работе органа исполнительной власти, суд выносит частное определе­ние.

В специфической форме осуществляют свои контрольные пол­номочия в сфере исполнительной власти арбитражные суды при разрешении возникающих в процессе предпринимательской дея­тельности споров, вытекающих из правоотношений в сфере управ­ления (споры в сфере управления). Задачами арбитражного суда яв­ляются содействие правовыми средствами предупреждению право­нарушений и укрепление законности в экономических отношениях.

Предметом прокурорского надзора в сфере исполнительной власти является исполнение законов местной администраций, ми­нистерствами, иными органами управления и контроля, предпри­ятиями, учреждениями, организациями и объединениями, незави­симо от их подчиненности, органами военного управления, воин­скими частями и учреждениями, должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых этими должностными лицами правовых актов.

Административному надзору присущи свои особенности. Это систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемое специальными органа­ми управления по ведомственным вопросам в отношении неподчинен­ных им органов. Основной задачей таких органов, вытекающей из ха­рактера содержания их деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, т.е. обеспечение законности в управлении.

Под третьим способом обеспечения законности и дисциплины обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать претензии органам и должностным лицам исполни­тельной власти. Статьей 33 Конституции предусмотрено, что гра­ждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные ор­ганы и органы местного самоуправления. Каждый гражданин вправе обратиться в суд в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Административно-правовые жалобы отличаются по своей сути от жалоб гражданско-правовых и уголовно-правовых, хотя разрешаются как в административном, так и в судебном порядке. Жалоба - это тре­тий вид обращения (наряду с заявлением и предложением) индивиду­альных или коллективных субъектов, адресованного административ­но-юрисдикционным органам (судье, органам и должностным лицам), содержащего информацию о нарушении (или предполагаемом нару­шении) права жалобщика, установленного законом.

Студенты, которые пропустили эту лекцию, готовят рефера­тивное сообщение на 4-5 минут по следующим темам:

Понятие, система и способы обеспечения законности в сфере деятельности исполнительной власти (Общая характеристика).

Сущность и виды государственного контроля за законностью в сфере деятельности исполнительной власти.

Виды судебного контроля и способы его осуществления.

2. Практические занятия (очная, заочная формы обучения)

Время - 4 часа.

Место проведения - учебная аудитория.

2.1. В начале практических занятий, прежде чем присту­пить к разрешению ситуативных заданий и решению задач, студенты по вызову преподавателя в течение 20-25 минут от­вечают по следующим вопросам темы 7:

1. Понятие законности в сфере деятельности органов исполни­тельной власти. Законность, дисциплина, целесообразность.

2. Способы обеспечения законности.

3. Понятие, содержание и виды государственного контроля, в том числе судебного.

4. Сущность и виды надзора как способа обеспечения законности.

2.2. Рекомендации по подготовке к изучению этих вопросов

При подготовке первого вопроса необходимо исходить из того

положения, что законность является конституционной категорией и касается не только органов и должностных лиц и всех граждан, но и административно-правовых актов, издаваемых этими органами и должностными лицами. Нужно помнить, что речь идет, в основном, о законности в деятельности должностных лиц органов исполни­тельной власти. Что касается государственной дисциплины, то речь идет о поведении всех государственных служащих.

При подготовке второго вопроса необходимо усвоить, что применяемые специальными органами и должностными лицами различные правовые и организационные виды и методы деятельно­сти, практические приемы и формы работы, сводятся к контролю, надзору и обжалованию. Они именуются способами обеспечения законности. Необходимо определить и знать наизусть определение каждого из трех способов обеспечения законности.

При подготовке третьего вопроса необходимо сначала выделить общее определение контроля, потом определение государственного контроля, его основные особенности. При этом необходимо четко представлять, что имеется три вида государственного контроля, а так­же еще три вида судебного контроля: конституционный, который осуществляется при рассмотрении соответствия конкретных админи­стративно-правовых актов конкретным статьям Конституции Россий­ской Федерации. Суды общей юрисдикции осуществляют контроль за законностью в деятельности отдельных государственных служащих при ведении уголовного судопроизводства, когда судят должностное лицо за совершение должностного преступления, гражданского - ко­гда рассматривается жалоба граждан на незаконные действия должно­стного лица и административного производства, когда суд рассматри­вает жалобу на незаконно назначенное административное наказание, а также арбитражный контроль, когда арбитражный суд рассматривает спор между предпринимателем и государством в лице должностного лица органа исполнительной власти.

Подготовку четвертого вопроса необходимо начинать с выде­ления общего понятия административного надзора. При разделении надзора на прокурорский и административный необходимо подроб­но рассмотреть каждый вид надзора по отдельности, особенно под­робно разобрать административный надзор, обратив особенное внимание на органы, инспекции и должностные лица, наделенные полномочиями по предупреждению, пресечению административных правонарушений, применению мер административной ответствен­ности. Что касается третьего способа - обжалования, то здесь не­обходимо исходить из того положения, что каждый гражданин, реа­лизуя свое право обжаловать неправомерные действия должност­ных лиц органов исполнительной власти и в случае подтверждения жалобы, вправе требовать устранении последствий неправомерных действий этого должностного лица.

3.3. Рекомендации по выполнению заданий и подготовке к прак­тическому занятию

Выполнение задания начните с просмотра конспекта прочитан­ной лекции «Обеспечение законности и дисциплины в сфере дея­тельности органов исполнительной власти» и соответствующего раздела учебника. Затем приступайте к изучению рекомендованной литературы и правовых актов.

Эту тему следует рассматривать как принципиально важную в системе правовой подготовки студентов. Поэтому, прежде чем ре­шать задачи, они должны усвоить понятия законности и способов ее обеспечения в деятельности органов (должностных лиц) исполни­тельной власти: контроль и надзор за его осуществлением, проку­рорский и административный надзоры, обжалование незаконных действий исполнительной власти, судебный контроль.

3. Практические задачи

Студенты по очереди решают практические задачи.

ЗАДАЧА 1

Прокурор Майской области обратился в суд с представлением о признании недействительным в части Закона Майской области «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции на территории Майской области». Некоторые положения данного Закона противоречат, по мнению прокурора, ч. 1 ст. 8 и п. «ж» ст. 71 Конституции РФ и федерально­му законодательству, а именно: ввозимая на территорию области алкогольная продукция подлежит обязательной регистрации в по­рядке, утвержденном нормативными актами Майской области; ал­когольная продукция с содержанием алкоголя свыше 6 % подлежит обязательной маркировке марками акцизного сбора, специальными марками и знаком регистрации ввоза на территорию Амурской об­ласти; запрещается розничная реализация алкогольной продукции без регистрации для ввозимой алкогольной продукции на террито­рию Майской области. В порядке, утвержденном нормативными ак­тами Майской области алкогольная продукция без регистрационной марки Майской области подлежит задержанию. По мнению проку­рора, в области, таким образом, установлен новый налог - регист­рационный сбор, введенный указанным областным Законом.

Какое решение должен принять суд по данному представлению прокурора?

ЗАДАЧА 2

Акционерное общество «Нивея», осуществляющее закупку и пе­реработку зерна, отказало должностному лицу государственного контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки О.Д. Борисову в проведении отбора проб зерна и выпеченных из него хлебобулочных изделий в целях определения их качества. Тогда О.Д. Борисов в присутствии двух понятых составил протокол о совершении предприятием «Нивея» административного правонарушения и наложил на его директора М.С. Исаеву административный штраф в размере 3 тыс. рублей.

Подлежит ли деятельность по закупке зерна и его переработке государственному контролю?

В чем состоит сущность такого государственного контроля и в каких формах он осуществляется?

Законно ли решение о назначении директору предприятия адми­нистративного штрафа?

Возможно ли обжалование постановления О.Д. Борисова?

Если да, то какие способы обжалования можно ему предло­жить?

ЗАДАЧА 3

Выступая на семинарском занятии, студент М.А. Ковалев заявил, что прокурорский надзор и государственный контроль за законно­стью являются разными государственными функциями, которые осуществляют различные по своему правовому положению в госу­дарственно-правовой системе институты государства. Он подверг критике тезис, что прокурорский надзор является высшей, специ­фической формой государственного контроля.

Согласны ли вы с таким мнением?

Схематично (с помощью таблицы) покажите отличие проку­рорского надзора и деятельности органов государственного кон­троля в зависимости от следующих критериев и направлений дея­тельности:

а) назначение и правовое положение прокуратуры и органов го­сударственного контроля в системе государственных органов;

б) значение функций контроля и надзора в системе всех функций прокуратуры и органов государственного контроля;

в) предмет и пределы надзора;

г) характер полномочий органов надзора и контроля.

ЗАДАЧА 4

В ходе проведения проверок по жалобам и обращениям граждан Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

А.П. Лукин выявил в 2008 г. ряд касающихся прав и свобод граждан подзаконных актов, которые не зарегистрированы в Министерстве юс­тиции РФ и не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Имеет ли возможность Уполномоченный по правам человека обязать органы федеральной исполнительной власти отменить, изменить, зарегистрировать или принять новый нормативный правовой акт в этой области?

Является ли одной из основных областей деятельности Уполно­моченного по правам человека направление государственным орга­нам, органам местного самоуправления и должностным лицам за­мечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспе­чению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур?

Имеет ли он право обратиться в суд общей юрисдикции для за­щиты прав и свобод человека?

ЗАДАЧА 5

Прожекторный завод обратился в арбитражный суд с иском о признании недействительным постановления главы администрации района С.С. Игралова, касающегося изъятия у данного завода зе­мельного участка площадью 140 га в связи с неиспользованием земли, включением ее в районный фонд перераспределения под коллективное садоводство и предоставления земельных участков членам товариществ (коллективное садоводство Совета ветеранов города, Союз многодетных матерей и садоводы поселка Янтарный) в собственность. Члены садоводческих товариществ получили зе­мельные участки в собственность и им выданы соответствующие свидетельства на землю.

Решением арбитражного суда от 20 февраля 2006 г. данное по­становление главы администрации признано недействительным. Таким образом, один и тот же участок стал находиться в пользова­нии у прожекторного завода и в собственности членов названных садоводческих товариществ, объединяющих около 1,5 тыс. человек.

Принятое судебное решение затрагивает интересы собственни­ков земельных участков. Однако эти собственники в разрешении спора не участвовали. Граждане - члены садоводческих товари­ществ направили 3 сентября 2006 г. в федеральный арбитражный суд округа жалобу на решение арбитражного суда области. Феде­ральный арбитражный суд округа вынес определение о неподве- домственности арбитражному суду дел по спорам с участием физи­ческих лиц и производство по делу прекратил.

Каково ваше мнение по данному решению?

Какой судебный орган осуществляет контроль за законностью принимаемых органами местного самоуправления нормативных правовых актов и индивидуальных правовых актов?

ЗАДАЧА 6

26 мая 2009 г. прокурор Сибирского района Майской области П.В. Иванов в соответствии со ст. 28 Федерального закона (в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ) «О прокура­туре Российской Федерации» внес представление директору сахар­ного завода В. Д. Гикало о необходимости улучшения (модерниза­ции) очистных сооружений. В. Д. Гикало, позвонив на следующий день прокурору и сославшись на тяжелое финансовое положение завода, отказался выполнить требование прокурора, сказав при этом, что надзорные полномочия прокурора не распространяются на хозяйственную деятельность предприятия.

5 июня 2009 г. прокурор П.В. Иванов вызвал к себе В.Д. Гикало по вопросам совершения предприятием экологического правонару­шения. Директор не явился к прокурору. Тогда П.В. Иванов напра­вил материал в районный суд в целях применения к директору предприятия административного наказания. 23 июня 2009 г. судья в отсутствие директора завода В. Д. Гикало наложил на него штраф в размере 50 тыс. руб.

24 июня 2009 г. В.Д. Гикало написал заявление прокурору П.В. Иванову с просьбой отменить постановление судьи о назначе­нии ему административного наказания. Прокурор района отказал в удовлетворении жалобы директора завода В. Д. Гикало.

Какие контрольно-надзорные полномочия осуществляются в данной задаче?

Все ли действия и решения должностных лиц были совершены за­конно?

Обоснуйте свое мнение, ссылаясь на нормативные акты.

ЗАДАЧА 7

Гражданин М. В. Щукин направил в Конституционный Суд РФ жалобу на решение прокуратуры, полагая, что этим решением на­рушены его права как гражданина, потерпевшего от преступления, в связи с прекращением уголовного дела по факту гибели его доче­ри. В жалобе М.В. Щукин настаивал на признании действий работ­ников прокуратуры незаконными и возобновлении предварительно­го следствия по делу. Конституционный Суд РФ в рассмотрении дела отказал.

Законен ли отказ Конституционного Суда РФ в рассмотрении жалобы?

4. Практические занятия с ИАМ (очная, заочная формы обуче­ния)

Время - 6 часов.

Место проведения - учебная аудитория.