Тема 7 Обеспечения законности и дисциплины в сфере деятельности исполнительной власти

Вопросы для самоконтроля

1. Определите три способа обеспечения соблюдения законности и государственной дисциплины в государственном управлении, ко­торые предусмотрены российским законодательством и дайте им краткую характеристику.

2. Уясните значение и различие понятий «контроль» и «надзор», «государственный контроль» и «административный надзор».

3. Определите три вида государственного контроля и три вида судебного контроля.

4. Определите сущность и содержание конституционного, судов общей юрисдикции и арбитражного контроля.

5. Разберитесь в содержании и видах надзора (прокурорского и административного.).

6. Сущность административной жалобы и способы ее рассмотрения.

1.1. Рекомендации по выполнению заданий при самостоятельной подготовке

Выполнение задания начните с просмотра конспекта прочитан­ной лекции и соответствующего раздела учебника. Затем присту­пайте к изучению рекомендованной литературы и правовых актов. Студенты очной формы обучения при самостоятельной подготовке, должны готовиться к экспресс-опросу, который будет проведен в начале следующего занятия.

2. Основные термины и понятия

Принцип законности является конституционным. Он закреплен в Конституции Российской Федерации (ст. 15), в соответствии с ко­торой органы государственной власти, органы местного самоуправ­ления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны со­блюдать Конституцию и законы. Также все подзаконные акты должны соответствовать Конституции и законам, издаваться в пре­делах компетенции соответствующих органов и должностных лиц, в установленном порядке и в определяемой форме.

Также действует специальная система государственных органов и общественных организаций, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в сфере исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые и организационные виды и методы деятельности, практические прие­мы и формы работы именуются способами обеспечения законности.

Контроль - это система наблюдения, сопоставления и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его от­клонения от установленных законодательством требований.

Надзор как способ обеспечения законности и дисциплины в сфе­ре исполнительной власти государственного управления в отличие от контроля заключается в постоянном, систематическом наблюде­нии специальными государственными органами (инспекциями) за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выяв­ления нарушений законности. При этом оценка деятельности под­надзорного объекта дается исключительно только с точки зрения законности, но не целесообразности. Следовательно при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно- хозяйственную деятельность не допускается.

Под третьим способом обеспечения законности и дисциплины обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать претензии, органам и должностным лицам испол­нительной власти. Ст. 33 Конституции предусмотрено, что граж­дане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные ор­ганы и органы местного самоуправления.

Сущность контроля в сфере исполнительной власти заключа­ется в том, что уполномоченные на то государственные органы (за­конодательной, исполнительной, судебной властей), общественные организации и граждане, используя организационно-правовые спо­собы и средства, выясняет, нет ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц каких либо отклонений от законности, а если таковые имеются, то принимают­ся меры, чтобы своевременно их устранить, восстановить нарушен­ные при этом права, привлечь к юридической ответственности ви­новных и принять меры к предотвращению нарушений законности и дисциплины

Судебный контроль в сфере исполнительной власти осуществ­ляется Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Контрольные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в сфере исполнительной власти и порядок их осуществ­ления предусмотрены ст. 125 Конституции и Федеральным консти­туционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации». Реализуя эти полномочия, суд лишь по ис­ку физических и юридических лиц разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов Президента, Правительства и ор­ганов исполнительной власти субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящихся к ведению органов государственной власти и совместному ведению органов государственной власти Россий­ской Федерации и ее субъектов.

Формы контроля судов общей компетенции за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется при рассмотрении уголовных дел, особенно о должностных преступлениях, когда суд исследует не только действия подсудимого как должностного лица органа исполнительной власти, но и условия, способствующие воз­никновению дела гражданских, административных. При рассмотре­нии судами общей юрисдикции гражданских дел также осуществ­ляется контроль за деятельностью органов исполнительной власти, когда рассматриваются дела искового производства, производство по делам, возникающим из административных правоотношений и особое производство. Обнаружив нарушение законности либо су­щественные недостатки в работе органа исполнительной власти, суд выносит частное определение. По административным делам (мел­кое хулиганство, мелкое хищение и др.) при необходимости суд да­ет оценку неправомерным действиям органа исполнительной власти и устраняет допущенные нарушения (например, прекращает произ­водство по мелкому хулиганству, поступившему из органа внутрен­них дел).

В специфической форме осуществляют свои контрольные пол­номочия в сфере исполнительной власти арбитражные суды при разрешении возникающих в процессе предпринимательской дея­тельности споров, вытекающих из правоотношений в сфере управ­ления (споры в сфере управления). Задачами арбитражного суда яв­ляются содействие правовыми средствами предупреждению право­нарушений и укрепление законности в экономических отношениях.

Предметом прокурорского надзора в сфере исполнительной власти является исполнение законов местной администраций, ми­нистерствами, иными органами управления и контроля, предпри­ятиями, учреждениями, организациями и объединениями, незави­симо от их подчиненности, органами военного управления, воин­скими частями и учреждениями, должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых этими должностными лицами правовых актов.

Административному надзору присущи свои особенности. Это систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемое специальными органа­ми управления по ведомственным вопросам в отношении неподчинен­ных им органов. Основной задачей таких органов, вытекающей из ха­рактера содержания их деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, то есть обеспечения законности в управлении.

Под третьим способом обеспечения законности и дисциплины обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать претензии, органам и должностным лицам исполни­тельной власти. Ст. 33 Конституции предусмотрено, что граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять инди­видуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Каждый гражданин вправе об­ратиться в суд в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Законодательной базой, регламентирующей производство по ад­министративно-правовым жалобам, являются два вида актов.

Во-первых, на федеральном уровне это Федеральный закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и сво­боды граждан», Федеральный закон «О порядке рассмотрения об­ращений граждан Российской Федерации» и приказ Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ от 25 мая 2001 г. № 51 «О создании Апелляционной комиссии Ми­нистерства Федерации России»1.

Во-вторых, блок ведомственных нормативных актов, регули­рующих порядок рассмотрения наряду с предложениями и жалоб граждан, в частности приказ ФСБ от 4 декабря 2000 г., утверждаю­щий Инструкцию о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах ФСБ2.

Административно-правовые жалобы отличаются по своей сути от жалоб гражданско-правовых и уголовно-правовых, хотя разрешаются как в административном, так и в судебном порядке. Жалоба - это тре­тий вид обращения (наряду с заявлением и предложением) индивиду­альных или коллективных субъектов, адресованного административ­но-юрисдикционным органам (судье, органам и должностным лицам), содержащего информацию о нарушении (или предполагаемом нару­шении) права жалобщика, установленного законом.

Студенты, которые пропустили эту лекцию готовят рефера­тивное сообщение на 4-5 минут по следующим темам:

1. Виды судебного контроля и способы его осуществления.

2. Сущность прокурорского надзора.

3. Административные и судебные способы рассмотрения жалобы.

3. Практические занятия (очная, очно-заочная формы обучения)

Время - 4 часа

Место проведения - учебная аудитория

3.1. В начале практических занятий, прежде чем присту­пить к разрешению ситуативных заданий и решению задач, студенты по вызову преподавателя в течение 30-35 минут от­вечают по следующим вопросам темы N2 7:

1. Понятие законности в сфере деятельности органов исполни­тельной власти. Законность, дисциплина, целесообразность.

2. Способы обеспечения законности.

3. Понятие, содержание и виды государственного контроля, в т.ч. судебного.

4. Сущность и виды надзора как способа обеспечения законности.

3.2. Рекомендации по подготовке к изучению этих вопросов

При подготовке первого вопроса необходимо исходить из того положения, что законность является конституционной категорией и касается не только органов и должностных лиц и всех граждан, но и административно-правовых актов, издаваемых этими органами и должностными лицами.

При подготовке второго вопроса необходимо усвоить, что при­меняемые специальными органами и должностными лицами раз­личные правовые и организационные виды и методы деятельности, практические приемы и формы работы, которые сводятся к кон­тролю, надзору и обжалованию. Они именуются способами обес­печения законности. Необходимо определить и знать наизусть оп­ределение каждого из трех способов обеспечения законности.

При подготовке третьего вопроса необходимо сначала выделить общее определение контроля, потом определение государственного контроля, его основные особенности. При этом, необходимо четко представлять, что имеется три видов государственного контроля, а также еще три вида судебного контроля: конституционный, который осуществляется при рассмотрении соответствия конкретных админи­стративно-правовых актов, конкретным статьям Конституции Россий­ской Федерации; а судов общей юрисдикции, который осуществляют контроль за законностью в деятельности отдельных государственных служащих при ведении уголовного судопроизводства, когда судят должностное лицо за совершения должностного преступления, граж­данского - когда рассматривается жалоба на незаконные действия должностного лица и административного производства, когда суд рас­сматривает жалобу на незаконно назначенное административное нака­зание, а также арбитражный контроль, когда арбитражный суд рас­сматривает спор между предпринимателем и государством в лице должностного лица органа исполнительной власти.

Подготовку четвертого вопроса необходимо начинать с выде­ления общего понятия административного надзора. При разделении надзора на прокурорский и административный, необходимо под­робно рассмотреть каждый вид надзора по отдельности, особенно подробно разобрать административный надзор, обратив особенное внимание на органы, инспекции и должностные лица, наделенные полномочиями по предупреждению, пресечению административных правонарушений, применению мер административной ответствен­ности. Что касается третьего способа - обжалования, то здесь не­обходимо исходить из того положения, что каждый гражданин, реа­лизуя свое право обжаловать неправомерные действия должност­ных лиц органов исполнительной власти и в случае подтверждения жалобы, вправе требовать устранении последствий неправомерных действий этого должностного лица.

3.2. Рекомендации по выполнению заданий и подготовке к прак­тическому занятию.

Выполнение задания начните с просмотра конспекта прочитан­ной лекции и соответствующего раздела учебника. Затем присту­пайте к изучению рекомендованной литературы и правовых актов

Эту тему следует рассматривать как принципиально важную в системе правовой подготовки студентов. Поэтому прежде чем ре­шать задачи, они должны усвоить понятия законности и способов ее обеспечения в деятельности органов (должностных лиц) исполни­тельной власти: контроль и надзор за его осуществлением, проку­рорский надзор, обжалование незаконных действий исполнитель­ной власти, судебный контроль.

3.3. Практические задачи

Студенты по очереди решают практические задачи ЗАДАЧА № 1

Прокурор Ангарской области обратился в суд с заявлением о признании недействительным в части Закона Ангарской области «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции на территории Ангарской облас­ти». Некоторые положения данного Закона противоречат, по мне­нию прокурора, ч. 1 ст. 8 и п. «ж» ст. 71 Конституции РФ и феде­ральному законодательству, а именно: ввозимая на территорию об­ласти алкогольная продукция подлежит обязательной регистрации в порядке, утвержденном нормативными актами Амурской области; алкогольная продукция с содержанием алкоголя свыше 6 % подле­жит обязательной маркировке марками акцизного сбора, специаль­ными марками и знаком регистрации ввоза на территорию Амур­ской области; запрещается розничная реализация алкогольной про­дукции без регистрации для ввозимой алкогольной продукции на территорию Ангарской области. В порядке, утвержденном норма­тивными актами Ангарской области; алкогольная продукция без ре­гистрационной марки Ангарской области подлежит задержанию. По мнению прокурора, в области, таким образом, установлен новый налог - регистрационный сбор, введенный указанным областным Законом.

Какое решение должен принять суд по данному заявлению про­курора?

ЗАДАЧА № 2

Акционерное общество «Нивея», осуществляющее закупку и пе­реработку зерна, отказало должностному лицу государственного контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки Борисову в проведении отбора проб зерна и выпеченных из него хлебобулочных изделий в целях опре­деления их качества. Тогда Борисов в присутствии двух понятых составил протокол о совершении предприятием «Нивея» админист­ративного правонарушения и наложил на его директора админист­ративный штраф в размере 3 тыс. рублей.

Подлежит ли деятельность по закупке зерна и его переработке государственному контролю? В чем состоит сущность такого го­сударственного контроля и в каких формах он осуществляется? Законно ли решение о назначении директору предприятия админи­стративного штрафа? Возможно ли обжалование постановления Борисова? Если да, то какие способы обжалования можно ему предложить?

ЗАДАЧА № 3.

Выступая на семинарском занятии, студент Ковалев сказал, что прокурорский надзор и государственный контроль за законностью являются разными государственными функциями, которые осуще­ствляют различные по своему правовому положению в государст­венно-правовой системе институты государства. Он подверг крити­ке тезис, что прокурорский надзор является высшей, специфической формой государственного контроля.

Согласны ли вы с таким мнением?

Схематично (с помощью таблицы) покажите отличие проку­рорского надзора и деятельности органов государственного кон­троля в зависимости от следующих критериев и направлений дея­тельности:

а) назначение и правовое положение прокуратуры и органов го­сударственного контроля в системе государственных органов;

б) значение функций контроля и надзора в системе всех функций прокуратуры и органов государственного контроля;

в) предмет и пределы надзора;

г) характер полномочий органов надзора и контроля.

ЗАДАЧА № 4

В ходе проведения проверок по жалобам и обращениям граждан Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вы­явил в 2008 г. ряд подзаконных актов, которые не зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ и не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Имеет ли возможность Уполномоченный по правам человека обязать органы федеральной исполнительной власти отменить, изменить, зарегистрировать или принять новый нормативный правовой акт в этой области?

Является ли одной из основных областей деятельности Уполно­моченного по правам человека направление государственным орга­нам, органам местного самоуправления и должностным лицам за­мечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспе­чению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур?

Имеет ли он право обратиться в суд общей юрисдикции для за­щиты прав и свобод человека?

ЗАДАЧА № 5

Прожекторный завод обратился в арбитражный суд с иском о признании недействительным постановления главы администрации района, касающегося изъятия у данного завода земельного участка площадью 140 га в связи с неиспользованием земли, включением ее в районный фонд перераспределения под коллективное садоводство и предоставления земельных участков членам товариществ (коллек­тивное садоводство Совета ветеранов города, Союз многодетных матерей и садоводы поселка Янтарный) в собственность. Члены са­доводческих товариществ получили земельные участки в собствен­ность и ИМ выданы соответствующие свидетельства на землю.

Решением арбитражного суда от 20 февраля 2006 г. оспаривае­мое постановление главы администрации признано недействитель­ным. Таким образом, один и тот же участок стал находиться в поль­зовании у прожекторного завода и в собственности членов назван­ных садоводческих товариществ, объединяющих около 1,5 тыс. человек.

Принятое судебное решение затрагивает интересы собственни­ков земельных участков. Однако эти собственники в разрешении спора не участвовали. Граждане - члены садоводческих товари­ществ направили 3 сентября 2006 г. в федеральный арбитражный суд округа жалобу на решение арбитражного суда области. Феде­ральный арбитражный суд округа вынес определение о неподве- домственности арбитражному суду дел по спорам с участием физи­ческих лиц и производство по делу прекратил.

Каково ваше мнение по данному решению? Какой судебный ор­ган осуществляет контроль за законностью принимаемых органа­ми местного самоуправления нормативных правовых актов и инди­видуальных правовых актов?

ЗАДАЧА № 6

26 мая 2009 г. прокурор Сибирского района одной из областей России Иванов в соответствии со ст. 28 Федерального закона (в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ) «О прокура­туре Российской Федерации» внес представление директору сахар­ного завода о необходимости улучшения (модернизации) очистных сооружений. Директор завода Павлов, позвонив на следующий день прокурору и сославшись на тяжелое финансовое положение завода, отказался выполнить требование прокурора, сказав при этом, что надзорные полномочия прокурора не распространяются на хозяйст­венную деятельность предприятия.

5 июня 2009 г. прокурор района вызвал к себе директора этого предприятия по вопросам совершения предприятием экологическо­го правонарушения. Директор не явился к прокурору. Тогда проку­рор направил материал в районный суд в целях применения к ди­ректору предприятия административного штрафа. 23 июня 2009 г. судья в отсутствие директора завода наложил на него штраф в раз­мере 50 тыс. руб.

24 июня 2009 г. директор завода написал заявление Прокурору Иванову с просьбой отменить постановление судьи о назначении ему административного наказания. Прокурор района отказал в удовлетворении жалобы директора завода Павлова.

Какие контрольно-надзорные полномочия осуществляются в данной задаче? Все ли действия и решения должностных лиц были совершены законно? Обоснуйте свое мнение, ссылаясь на нормативные акты.

ЗАДАЧА № 7

Гражданин Щукин направил в Конституционный Суд РФ жалобу на решение прокуратуры, полагая, что этим решением нарушены его права как гражданина, потерпевшего от преступления, в связи с прекращением уголовного дела по факту гибели его дочери. В жа­лобе Щукин настаивал на признании действий работников прокура­туры незаконными и возобновлении предварительного следствия по делу. Конституционный Суд РФ в рассмотрении дела отказал.

Законен ли отказ Конституционного Суда РФ в рассмотрении жалобы?

5. Практические занятия с ИАМ (очная, очно-заочная формы обучения)

Время - 6 часов

Место проведения - учебная аудитория