Понятие и классификация форм государственного управления

Форма — это внешне выраженное действие органов исполнитель­ной власти, осуществляемое в рамках его компетенции и вызываю­щее или не вызывающее определенные последствия.[111] Так как по­средством форм практически реализуются задачи и функции управ­ления, то от использования тех или других форм в значительной мере зависит успех управленческой деятельности. Формы призваны обес­печивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.

Многообразие задач и функций государственного управления обус­ловливает осуществление различных форм управленческой деятель­ности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Обычно они закрепляются в положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти. При этом для решения управленческих функций органы и должностные лица должны использовать только те формы, кото­рые установлены правовыми нормами. Несоблюдение обязательной формы влечет недействительность или оспоримость действий органа или должностного лица.

Вид конкретной формы управленческой деятельности определя­ется характером действий исполнительных органов по осуществле­нию возложенных на них функций. В одних случаях данные дей­ствия влекут за собой юридические последствия, в других нет. По­этому в зависимости от юридических последствий все формы деятель­ности органов государственного управления принято подразделять на правовые и не правовые. Различия между ними, как правило, про­водятся по характеру вызываемых ими последствий.

В литературе имеется точка зрения на классификацию правовых форм управленческой деятельности. Так, Ю. М. Козлов отмечает, что в числе правовых форм управленческой деятельности называют: издание актов управления (нормативных и индивидуальных), совер­шение иных юридически значимых действий, заключение админист­ративно-правовых договоров (контрактов).[112]

Поскольку издание актов управления занимает ведущее место в деятельности органов исполнительной власти, то эту форму мы рас­смотрим далее (см. разд. 2).

Остановимся на характеристике иных юридически значимых дей­ствий, которые активно применяют органы исполнительной власти.

Дело в том, что нельзя все управленческие действия сводить толь­ко к изданию правовых актов. Во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают мно­го действий иного юридического характера. Так, например, они мо­гут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершение определенных действий (выдача лицензий и разрешений); осуществлять в установ­ленных случаях государственную регистрацию (юридических лиц, уставов, транспортных средств и др.); выдавать официальные доку­менты (паспорт гражданина, паспорт на транспортное средство, во­дительское удостоверение, вид на жительство и т. д.).

Лицензирование регламентируется нормами законодательных актов и постановлениями Правительства РФ, утвержденными ими положениями о лицензировании.

Специальным актом по данному вопросу является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»,[113] которым дается определение лицензии как специального разрешения на осуществление конкретного вида дея­тельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Законом закреплены и другие понятия, основные принципы осу­ществления лицензирования, критерии определения лицензируемых видов деятельности, полномочия лицензирующих органов, срок дей­ствия лицензии, лицензионные требования и условия, осуществле­ние контроля, приостановление действия и аннулирование лицен­зии, а также перечень видов деятельности, на осуществление кото­рых требуются лицензии.

Регистрация регламентируется нормами различных отраслей пра­ва. Отдельные нормы о регистрации юридических лиц содержатся в Гражданском кодексе РФ. Так, ст. 51 ГК РФ предусматривает реги­страцию юридических лиц, однако порядок регистрации определяет­ся Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государ­ственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпри­нимателей».

В данном случае осуществляется смешанное регулирование отноше­ний, основанное на нормах гражданского и административного права.

Регистрация, влекущая юридические последствия, применяется во многих других случаях и сферах деятельности. Порядок ее осуще­ствления определяется в зависимости от цели регистрации и регла­ментируется иными правовыми актами. Например, предусмотрена

129

регистрация актов гражданского состояния,[114] граждан по месту пре­бывания и месту жительства; безработных; беженцев и вынужден­ных переселенцев; оружия; нормативных актов федеральных мини­стерств и др.

Что касается заключения договоров (контрактов) как правовой формы управленческой деятельности речь можно вести о заключе­нии административно-правовых договоров (контрактов).

К одному из видов таких административно-правовых договоров можно отнести служебный контракт, заключаемый гражданином при поступлении его на государственную службу, что предусмотрено ст. 12 Федерального закона «О системе государственной службы» и ст. 26 Федерального закона «О государственной гражданской служ­бе Российской Федерации», поскольку содержанием контракта яв­ляется служебная деятельность чиновника.

В настоящее время такого рода соглашения заложены в основа­ние контрактной системы замещения должностей в правоохранитель­ных органах, в воинских формированиях, а также для руководите­лей государственных унитарных предприятий.[115] При этом контракт содержит в себе не только обычные для трудовых отношений элемен­ты, но и определяет объем исполнительных функций и соответству­ющих им полномочий, что весьма важно с административно-право­вых позиций.

Гражданско-правовой и административно-правовой аспекты со­держатся в государственном или муниципальном контрактах на по­ставку товаров, выполнение работ или оказание услуг для государ­ственных или муниципальных нужд, предусмотренный ст. 9 Феде­рального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ или оказание услуг для госу­дарственных или муниципальных нужд».[116] И хотя такой контракт заключается в порядке, предусмотренном ГК РФ, но сама процедура его заключения в большей степени регулируется указанным Феде­ральным законом и другими законами, содержащими администра­тивно-правовые нормы.

Широко используется договорная форма в деятельности подраз­делений вневедомственной охраны при органах внутренних дел. Вне­ведомственная охрана заключает значительное количество таких договоров на охрану имущества юридических лиц и граждан. Глав­ным в содержании договоров является обеспечение сохранности иму­щества собственников путем несения службы милицейскими наря­дами с использованием технических средств, предупреждение и пре­сечение попыток проникновения на охраняемые объекты.

Еще один пример. Водный кодекс РФ (ст. ст. 54-59) предусматри­вает возможность заключения договора пользования водными объек­тами между органами исполнительной власти субъектов Федерации и водопользователем. Имеется в виду соглашение между названны­ми сторонами о порядке использования и охраны водных объектов. Содержание такого соглашения выходит за рамки чисто граждан­ско-правовых отношений, поэтому есть основания назвать его адми­нистративно-правовым соглашением.

Однако говорить о том, что такого рода соглашения (договоры) стали реальной правовой формой реализации исполнительной влас­ти можно лишь с определенной долей условности. Их роль пока вспо­могательная.

К неправовым формам относятся формы выражения организаци­онных и материально-технических действий, способствующих госу­дарственному управлению.

Организационные управленческие действия выражаются в изуче­нии, обобщении и распространении положительного опыта, в обуче­нии исполнителей, в их инструктировании, в проведении совеща­ний, учений, тренировок и т. д. Организационные мероприятия не связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекра­щением административно-правовых отношений, т. е. они не влекут тех последствий, которые характерны для актов управления.

Материально-технические действия имеют вспомогательное зна­чение, однако с их помощью материально обеспечивается осуществ­ление всех форм государственного управления. К таким действиям относятся: составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение докумен­тов и другие действия.

1.