Понятие и классификация актов государственного управления

Д.

Признаки акта управления:

— имеет юридическую природу, обладает государственно-власт­ным характером и обязателен для тех, кому адресован;

— принимается в одностороннем порядке, исходит из компетент­ного органа исполнительной власти, должностного лица;

— устанавливает обязательные правила поведения либо регули­рует конкретные управленческие отношения;

— носит творческий характер, поскольку направлен на оптималь­ное решение управленческих дел и вопросов;

— принимается субъектом управления только по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, и в порядке, установленном правовыми нормами.

Юридическое значение актов управления:

— устанавливают, изменяют или отменяют нормы права (другие акты управления);

— возлагают конкретные обязанности на субъектов управления или наделяют их определенными правами;

— выступают в качестве юридических фактов, т. е. оснований для возникновения, изменения или прекращения правоотношений в сфере управления;

— являются доказательством для суда, основанием для возбуж­дения судебного дела.[119]

Акты управления подразделяются: по юридическим свойствам; сроку действия; территории действия; характеру компетенции ис­полнительных органов, издающих акты; органам, издающим право­вые акты; форме выражения актов.[120]

По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанного характера.

В Разъяснении о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Минюстом РФ делается ссылка на по­становление Государственной думы от 11 ноября 1996 г. № 781-П ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», в котором[121] нормативный правовой акт трактуется как письмен­ный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и на­правленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

Индивидуальный акт обращен к одному участнику администра­тивно-правового отношения (приказ о назначении на должность, по­становление о привлечении лица к административной ответственно­сти).

Акты смешанного характера мы можем наблюдать, анализируя, на­пример, приказы федеральных министров. Причем эти акты по своему содержанию чаще всего являются нормативными, поскольку они рас­считаны на неопределенное время и на неопределенный круг лиц, одна­ко в преамбуле приказа нередко называется фамилия и инициалы руко­водителя департамента (управления), который должен совершить оп­ределенные действия для реализации данного приказа (например, обес­печить заказ на изготовление бланков лицензий и других документов).

По сроку действия акты управления делятся на акты с неопреде­ленным сроком действия (бессрочные), срочные и временные.

По территории действия акты управления подразделяются на акты, действующие в масштабе Российской Федерации, и акты, дей­ствующие в масштабе федерального округа, республики, края, обла­сти, автономного округа, города федерального значения, а также ад­министративно-территориальной единицы (района, города).

По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты, последние делятся на акты общего, межотраслевого и отрас­левого управления.

По органам, издающим правовые акты управления: Президент издает указы и распоряжения; федеральные органы исполнительной власти РФ, Правительство — постановления и распоряжения; ми­нистры — приказы, распоряжения, указания, инструкции; органы исполнительной власти субъектов Федерации - постановления, рас­поряжения, приказы.

По форме выражения акты управления подразделяются на сло­весные (письменные и устные) и конклюдентные.

Правовой акт управления должен приниматься в строгом соот­ветствии с требованиями принципа законности, на основе и во ис­полнение законов.

Основные требования законности к актам управления заключа­ются в следующем:

1) акт управления должен быть издан полномочным органом и в пре­делах его компетенции;

2) акт управления должен приниматься в установленном поряд­ке. Например, акты, принимаемые коллегиальными органами, дол­жны обсуждаться на заседаниях этих органов при наличии кворума, т. е. простого или квалифицированного (не менее двух третей) боль­шинства членов данного коллегиального органа, в противном случае требования актов являются незаконными;

3) акт управления должен быть издан по установленной форме и под­писан надлежащими должностными лицами (руководителем юриди­ческой службы и руководителем этого же органа исполнительной власти или его заместителем).[122]

Форма акта (структура, язык, стиль изложения, реквизиты) ак­тивно воздействуют на содержание. Она побуждает субъекта управ­ления с особой тщательностью подходить к решению дела. Так, тре­бование мотивировать решение по делу заставляет субъекта управ­ления основательно изучить причины, обусловившие принятие акта. Требование делать в акте ссылку на закон побуждает субъекта уп­равления скрупулезно относиться к акту с точки зрения его законно­сти. Требование подписи акта определяет ответственность руково­дителя органа за его содержание.

Процесс разработки акта управления федерального органа испол­нительной власти до вступления его в законную силу проходит опре­деленные стадии:

1) подготовку проекта акта и его согласование;

2) подписание (утверждение) акта;

3) государственную регистрацию акта в установленных случаях;

4) официальное опубликование и вступление акта в силу.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на

одно или несколько структурных подразделений федерального орга­на исполнительной власти с учетом их функций и компетенции.

В процессе работы над проектом правового акта должны быть изу­чены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, практи­ка применения соответствующих нормативных правовых актов, на­учная литература и материалы периодической печати, а также дан­ные социологических и иных исследований, если таковые проводи­лись.

Срок подготовки проекта и издания правового акта во исполне­ние федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок.

Проект нормативного акта подлежит согласованию с заинтересо­ванными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством РФ, а также если в нормативном акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласо­вание оформляется визами, включающими в себя наименование дол­жности руководителя министерства или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату на оборотной стороне последнего листа акта.

Одновременно с разработкой проекта нормативного акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных ак­тов или их частей.

Нормативные акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменя­ются, дополняются или признаются утратившими силу по согласо­ванию с этими органами.

Положения об изменении, дополнении или признании утратив­шими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нового нормативного акта.

Подготовленный проект нормативного акта до его подписания должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а так­же правилам русского языка и завизирован руководителем юриди­ческой службы федерального органа исполнительной власти.

Нормативные акты подписываются (утверждаются) руководите­лем федерального органа исполнительной власти или его замести­телем.

Подписанный нормативный акт должен иметь следующие рекви­зиты:

— наименование органа, издавшего его;

— наименование вида акта и его название;

— дату подписания и его номер;

— наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые

акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граж­данина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Государственная регистрация актов осуществляется Минюстом РФ, который ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативного акта включает в себя:

— юридическую экспертизу соответствия этого акта законодатель­ству РФ;

— принятие решения о необходимости государственной регистра­ции данного акта;

— присвоение регистрационного номера;

— занесение в государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Подлежащие государственной регистрации нормативные акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляют­ся в 6 экземплярах (один подлинник и пяти копий, одна из которых должна быть на магнитном носителе) в Федеральную регистрацион­ную службу.

Государственная регистрация нормативных актов производится в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен, но не более чем на 10 дней, а в ис­ключительных случаях - до одного месяца.[123]

Нормативные акты, в государственной регистрации которых от­казано, возвращаются Минюстом России издавшему их органу с ука­занием причин отказа.

В течение суток после регистрации подлинник нормативного акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется в фе­деральный орган, представивший акт на государственную регистра­цию.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обя­занности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме ак­тов или отдельных их положений, содержащих сведения, составля­ющие государственную тайну, или сведения конфиденциального ха­рактера.

Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распо­ряжения Правительства РФ публикуются в «Собрании законодатель­ства Российской Федерации», а также в «Российской газете».[124] Срок опубликования актов Президента РФ — в течение 10 дней после их подписания. В соответствии с Федеральным конституционным зако­ном от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» постановления Правительства подлежат официальному опублико­ванию не позднее 15 дней со дня их принятия.

Опубликование актов Президента РФ и Правительства РФ в ука­занных изданиях является официальным опубликованием.

Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также за­регистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить законным основанием для регулирования соот­ветствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащих­ся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при раз­решении споров.

Нормативные акты министерств публикуются также в «Бюлле­тене нормативных актов федеральных органов исполнительной вла­сти».

Акты органов исполнительной власти республик и других субъек­тов Федерации публикуются в соответствующих изданиях этих субъек­тов, например в «Вестнике Администрации Санкт-Петербурга».

Каково же действие актов управления? Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей террито­рии России одновременно по истечении семи дней после их первого официального опубликования или с момента опубликования, если это отражено в нормативном правовом акте.

Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведе­ния, составляющие государственную тайну, или сведения конфиден­циального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свобо­ды и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования.

Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.

В таком же порядке, т. е. с момента подписания (принятия), всту­пают в силу правовые акты федеральных министерств, глав админи­страций и других органов исполнительной власти и их должностных лиц субъектов Федерации, если в актах не указан другой срок введе­ния его в действие.

При несоблюдении установленных требований к юридическому со­держанию и к порядку издания правовых актов может встать вопрос об их действительности. Такие акты могут быть ничтожными и ос­поримыми.

Ничтожными называются правовые акты управления, ко­торые вследствие своей незаконности не могут порождать и не по­рождают юридических последствий. Например, ничтожными явля­ются акты, которые приняты с нарушением компетенции издавших их органов или содержащие предписания подчиненным лицам осу­ществить противоправные действия.

Оспоримыми называются акты управления, которые под­лежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинте­ресованными органами или лицами. Например, оспоримыми явля­ются акты, которые содержат неточности фактического характера. Вопрос о законности оспоримого акта решается полномочным госу­дарственным органом: вышестоящим органом исполнительной вла­сти, прокурором, судом. В одних случаях оспоримые акты могут быть признаны правомерными (после устранения обнаруженных в них не­достатков), в других — недействительными. Однако до признания акта недействительным оспоримый акт имеет юридическую силу и по­рождает правовые последствия.

Акт управления может утратить юридическую силу не только в связи с признанием его недействительным. Он может быть отменен органом, издавшим этот акт, или вышестоящим органом

Так, постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Пре­зидента РФ могут быть отменены Президентом (ст. 115 Конститу­ции РФ).

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти (ст. 12 Федерального конституционного за­кона «О Правительстве Российской Федерации»).

От отмены актов управления следует отличать приостановление их действия или исполнения. Это означает официальное временное прекращение действия акта. Приостановление действий актов уп­равления производится в тех случаях, когда уполномоченный на то орган считает изданный акт незаконным либо нецелесообразным. Затем уже, в зависимости от результатов, акт продолжает действо­вать, если устранены содержащиеся в нем дефекты, либо отменяется.

Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполне­ния правовых актов следующие:

а) Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия Конституции РФ и федеральным законам (ст. 85 Конституции);

б) Правительство РФ в целях реализации своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компе­тенции вправе приостанавливать действие актов федеральных орга­нов исполнительной власти (ст. 12 ФКЗ «О Правительстве Россий­ской Федерации»);

в) принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного наказания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста;

г) подача жалобы в течение 10 дней со дня вынесения постановле­ния о наложении административного наказания приостанавливает его исполнение до рассмотрения жалобы.