Основы административно-финансового права Российской Федерации

В структуру финансовых отношений, подлежащих администра­тивно-правовому регулированию со стороны государства, входят

бюджетные, налоговые, валютные, банковские, страховые отноше­ния, отношения, возникающие на финансовых рынках, отношения, связанные с управлением внутренним и внешним государственным долгом Российской Федерации.

Общие правовые основы административно-правового регулиро­вания в сфере финансов на федеральном уровне не определены, соответствующий федеральный закон отсутствует. Государственное регулирование в сфере финансов осуществляется на основе не­скольких федеральных законов, в частности, таких, как Бюджетный кодекс Российской Федерации[124], Налоговый кодекс Российской Фе­дерации[125], Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Цен­тральном банке Российской Федерации (Банке России)»[126], Феде­ральный закон от 1 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Рос­сийской Федерации»[127], Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»[128] и других.

Административно-правовое регулирование перечисленных выше отношений, возникающих в финансовой сфере, осуществляют сле­дующие федеральные органы исполнительной власти.

Правительство РФ является основным органом исполнительной власти, который:

• обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;

• разрабатывает и представляет Государственной Думе феде­ральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

• представляет Государственной Думе отчет об исполнении фе­дерального бюджета;

• обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

• принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;

• осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;

• осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;

• руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами.

Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществ­

ляющим функции по выработке государственной политики и нор­мативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтер­ской отчетности, производства, переработки и обращения драго­ценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пен­сии, организации и проведения лотерей, азартных игр, производст­ва и оборота защищенной полиграфической продукции, финансо­вого обеспечения государственной службы.

Минфин России обеспечивает составление проекта федерально­го бюджета, утверждает и ведет сводную бюджетную роспись феде­рального бюджета, представляет в Правительство РФ отчет об ис­полнении федерального бюджета, ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерально­го бюджета, осуществляет функции эмитента ценных бумаг, осуще­ствляет управление средствами стабилизационного фонда Россий­ской Федерации, государственным внутренним и внешним долгом страны.

Минфин России действует на основании Положения, утвержден­ного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329[129].

В ведении Минфина России находятся следующие федеральные органы исполнительной власти.

1. Федеральное казначейство (Казначейство России). Оно являет­ся федеральной службой, осуществляющей в соответствии с зако­нодательством Российской Федерации правоприменительные функ­ции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Россий­ской Федерации, предварительному и текущему контролю за веде­нием операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств феде­рального бюджета (Положение о Федеральном казначействе утвер­ждено постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703)[130].

Федеральное казначейство: доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета пока­затели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обяза­тельств и объемы финансирования; ведет учет операций по кассо-

вому исполнению федерального бюджета; открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета; открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюд­жета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета и т.д.

Контрольные функции Федерального казначейства реализуют­ся посредством предварительного и текущего контроля ведения операций со средствами федерального бюджета на лицевых счетах, открытых в органах Федерального казначейства главным распоря­дителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета.

2.

Основной задачей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора является обеспечение соблюдения законодательства в бюд­жетной сфере, а также законодательства о валютном регулировании и валютном контроле. Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финан­совый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также матери­альных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Основной формой деятельности службы являются проводимые ею ревизии и проверки правомерности и эффективности использо­вания средств федерального бюджета, средств государственных вне­бюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в фе­деральной собственности, на территории Российской Федерации и за рубежом, а также осуществление таких ревизий и проверок по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов Российской Федерации.

3. Федеральная налоговая служба (ФНС России). Она осуществ­ляет функции по контролю и надзору за соблюдением законода­тельства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полно­той и своевременностью внесения в соответствующий бюджет нало­гов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Рос­сийской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обя­зательных платежей, за производством и оборотом этилового спир­та, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции нало­говых органов (Положение о Федеральной налоговой службе утвер­ждено постановлением Правительств РФ от 30 сентября 2004 г.

ФНС России и ее территориальные органы обладают достаточ­но широким объемом полномочий. В установленной сфере дея­тельности они осуществляют контроль и надзор за:

• соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных за­конодательством Российской Федерации, — за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соот­ветствующий бюджет иных обязательных платежей;

• осуществлением валютных операций резидентами и нерези­дентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами;

• соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, по­рядка и условий ее регистрации и применения;

• полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей;

• проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей;

• соблюдением организатором азартных игр требований, уста­новленных ч. 1 и 2 ст. 16 Федерального закона «О государст­венном регулировании деятельности по организации и прове­дению азартных игр и о внесении изменений в некоторые за­конодательные акты Российской Федерации» от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ.

В области учета и регистрации налоговые органы:

• выдают: разрешения на проведение всероссийских лотерей; сви­детельства о регистрации лица, совершающего операции с неф­тепродуктами; свидетельства о регистрации организации, совер­шающей операции с денатурированным этиловым спиртом;

• осуществляют: государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпри­нимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств; установку и пломбирование контрольных спиртоизмеряющих приборов на предприятиях и в организациях по производству этилово­го спирта из сырья всех видов; лицензирование в соответст­вии с законодательством Российской Федерации деятельно­сти в области производства и оборота этилового спирта, ал­когольной и спиртосодержащей продукции, а также лицен­зирование других видов деятельности, отнесенных к компе­тенции Службы, и других;

• регистрируют в установленном порядке контрольно-кассовую технику, используемую организациями и индивидуальными предпринимателями в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации;

• ведут: в установленном порядке учет всех налогоплательщиков; Единый государственный реестр юридических лиц, Единый го­сударственный реестр индивидуальных предпринимателей и Единый государственный реестр налогоплательщиков и т.д.

Кроме того, согласно приказу, подписанному Министерством финансов Российской Федерации и Федеральной налоговой служ­бой от 26 февраля 2008 г. № ММ-3—1/74, на ФНС возложены функции главных администраторов доходов, на территориальные органы — администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

К числу функций администратора доходов бюджетов бюджет­ной системы относятся: контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов (сборов) и иных обязательных платежей; начисление пеней и штрафов; взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; приня­тие решений о возврате излишне уплаченных (взысканных) пла­тежей, пеней, штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на из­лишне взысканные суммы, и представление в орган Федерального казначейства платежных документов для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов Российской

Федерации; принятие решения о зачете (уточнении) платежей и представление соответствующего уведомления в орган Федераль­ного казначейства.

4. Федеральная служба страхового надзора (Росстрахнадзор). Она осуществляет функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела) (Положение о Росстрахнадзоре ут­верждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2008 г. № 330)[131]. Росстрахнадзор осуществляет, в частности, государствен­ный контроль и надзор за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, за достоверностью представляемой ими отчетности, за обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности в части формирования страхо­вых резервов. Росстрахнадзор ведет единый государственный реестр субъектов страхового дела, принимает решения о выдаче и аннули­ровании лицензий на осуществление деятельности в сфере страхо­вого дела.

Административно-правовое регулирование, государственный кон­троль и надзор в сфере финансов осуществляют также следующие находящиеся в ведении Правительства РФ федеральные органы ис­полнительной власти:

• Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росмонито- ринг) — федеральный орган исполнительной власти, осущест­вляющий функции по противодействию легализации (отмы­ванию) доходов, полученных преступным путем, и финанси­рованию терроризма, а также по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и коорди­нации деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти (Положение о Федеральной службе по финансовому мониторингу утверждено постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. № 307)[132];

• Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) — феде­ральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по принятию нормативных правовых актов, контро­лю и надзору в сфере финансовых рынков, за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности (Положе­ние о Федеральной службе по финансовым рынкам утвержде­но постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 317)[133].

Помимо перечисленных выше федеральных органов исполни­тельной власти административно-правовое регулирование в сфере финансов осуществляют также иные федеральные административ­ные органы, к числу которых относятся Центральный банк РФ, Счетная палата РФ и органы управления государственными вне­бюджетными фондами. Рассмотрим основы правового статуса пере­численных административных органов.

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) не входит в систему органов исполнительной власти, свои функции и полно­мочия осуществляет независимо от них, а также от органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации и органов местно­го самоуправления. Основы правового статуса Банка России опреде­ляются Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ.

Административные функции Банка России можно сгруппиро­вать в соответствии с возложенными на него задачами.

1. В целях защиты и обеспечения устойчивости рубля Цен­тральный банк России выполняет функции по монопольному осуще­ствлению эмиссии наличных денег и организации наличного денежного обращения. В соответствии со ст. 34 федерального закона «О Цен­тральном банке Российской Федерации (Банке России)» в целях организации на территории Российской Федерации наличного денежного обращения Банк России осуществляет прогнозирова­ние и организацию производства, перевозки и хранения банкнот и монет Банка России, создает их резервные фонды, устанавливает правила хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций, устанавливает признаки платежеспособ­ности банкнот и монет Банка России, порядок уничтожения банкнот и монет Банка России, а также замены поврежденных банкнот и монет Банка России, определяет порядок ведения кас­совых операций. Кроме того, он утверждает графическое обозна­чения рубля в виде знака, осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами, устанавливает правила осуществле­ния расчетов в Российской Федерации, организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации, определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, ино­странными государствами, а также с юридическими и физически­ми лицами, устанавливает и публикует официальные курсы ино­странных валют по отношению к рублю.

2. В целях развития и укрепления банковской системы Банк России выполняет функции регулирования банковской деятельности, в частности, устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетно­сти для банковской системы Российской Федерации, устанавливает правила проведения банковских операций, осуществляет государст­венную регистрацию кредитных организаций, выдачу им лицензий на осуществление банковских операций и приостановление дейст­вия таких лицензий, их отзыв, осуществляет надзор за деятельно­стью кредитных организаций и банковских групп.

3. В целях обеспечения эффективного и бесперебойного функ­ционирования платежной системы Банк России выполняет следую­щие функции: во взаимодействии с Правительством РФ разрабаты­вает и проводит единую государственную денежно-кредитную по­литику; является кредитором последней инстанции для кредитных организаций; организует систему их рефинансирования; осуществ­ляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной си­стемы Российской Федерации, если иное не установлено федераль­ными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государствен­ных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов; регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами; принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платеж­ного баланса Российской Федерации; устанавливает порядок и ус­ловия осуществления валютными биржами деятельности по органи­зации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты; осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разреше­ний валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты; проводит анализ и про­гнозирование состояния экономики Российской Федерации в це­лом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно­финансовых и ценовых отношений; публикует соответствующие материалы и статистические данные.

Счетная палата Российской Федерации (далее — Счетная палата) является постоянно действующим органом государственного фи­нансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Россий­ской Федерации и подотчетным ему.

Правовой статус Счетной палаты определяется Федеральным законом от 1 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»1.

Счетная палата состоит из председателя, его заместителя и ау­диторов. Аудиторами Счетной палаты являются должностные ли­ца, возглавляющие определенные направления деятельности Счет­ной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокуп­ность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения. Государственная Дума на­значает по представлению Президента Председателя Счетной па­латы и шесть аудиторов сроком на шесть лет. Совет Федерации по представлению Президента РФ назначает заместителя Председате­ля Счетной палаты и шесть аудиторов сроком на шесть лет. Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятель­ности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Со­вету Федерации и Государственной Думе, образуется Коллегия Счетной палаты.

Задачами Счетной палаты являются:

• контроль за своевременным исполнением доходных и расход­ных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федераль­ных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кре­дитных учреждениях Российской Федерации;

• определение эффективности и целесообразности расходов го­сударственных средств и использования федеральной собст­венности;

• оценка обоснованности доходных и расходных статей проек­тов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов;

• финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а так­же нормативных правовых актов федеральных органов госу­дарственной власти, предусматривающих расходы, покрывае­мые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюдже­тов федеральных внебюджетных фондов;

• анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджет­ных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного про­цесса в целом.

В процессе реализации указанных задач Счетная палата осуще­ствляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, ин­формационную и иные виды деятельности.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учрежде­ния в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фон­ды, а также на иные органы, организации и учреждения, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управ­ляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законода­тельством или федеральными органами государственной власти на­логовые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Основными методами контрольной деятельности Счетной пала­ты являются комплексные ревизии и тематические проверки, про­водимые по месту расположения проверяемых объектов. Объектами контроля являются производственно-хозяйственная деятельность, бухгалтерский учет, финансовая отчетность.

По результатам проведенных контрольных мероприятий в слу­чае выявления нарушений бюджетного законодательства Счетная палата направляет органам государственной власти Российской Фе­дерации, руководителям проверенных организаций представления и предписания об устранении этих нарушений.

Представление направляется для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, ви­новных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности.

Предписание выдается администрации проверяемых организа­ций при выявлении нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности этих организаций, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышлен­ного или систематического несоблюдения порядка и сроков рас­смотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий.

Органы управления государственных внебюджетных фондов Рос­сийской Федерации. Важным звеном бюджетной системы Россий­ской Федерации, обеспечивающим социальную функцию государ­ства, являются государственные внебюджетные фонды, к числу ко­торых относятся:

• Пенсионный фонд Российской Федерации;

• Фонд социального страхования Российской Федерации;

• Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Функции управления средствами, аккумулированными в этих

фондах, выполняют соответствующие специализированные фи­нансово-кредитные учреждения при Правительстве РФ.

Денежные средства и иное имущество, находящееся в опера­тивном управлении Фондов, а также имущество, закрепленное за подведомственными Фондам учреждениями, являются федераль­ной собственностью. Все внебюджетные фонды имеют регио­нальные отделения, которые действуют на основании положений о внебюджетных фондах и положений о территориальных под­разделениях.

Органы управления перечисленных выше внебюджетных фон­дов, т.е. соответствующие учреждения, обеспечивают поступление денежных средств в эти фонды и управление ими в соответствии с целевым назначением. В частности, средства Пенсионного фонда направляются на выплату пенсий, средства Фонда социального страхования — на выплату различных социальных пособий, в част­ности, пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение, на санаторно-курортное обслуживание работ­ников, средства Федерального фонда обязательного медицинского страхования — на оплату услуг по оказанию гражданам медицин­ской помощи.

В целях обеспечения решения задач, возложенных на государст­венные внебюджетные фонды, органы управления этих фондов принимают необходимые меры по их формированию и стабильному функционированию, в частности, проводят проверки уплаты стра­хователями страховых взносов, предъявляют к ним требования об уплате недоимок по страховым взносам, привлекают к финансовой ответственности страхователей, нарушающих требования законода­тельства об обязательном социальном страховании.