основные этапы развития административного права в россии и за рубежом

Управление в государстве всегда было актуальной задачей .

Становление административного права как науки и области прак­тической деятельности имело свою специфику в каждой стране при наличии некоторых общих черт. Более раннее развитие идей правовой науки имело место в странах Западной Европы .

Заметным этапом в познании природы государства и государствен­ного управления были труды Ш. Монтескье, который в своем труде «О духе законов» обосновал новую идею государственного устройства, которая два с половиной столетия признается наиболее удачной для устройства и функционирования государственной власти Исполни­тельная власть рассматривается как ветвь общего древа, и эта своего рода структурно-функциональная характеристика становится преобладающей и наиболее устойчивой .

Существенной характеристикой исполнительной власти является оценка ее отношений с гражданским обществом, то есть того, что сегодня называется степенью демократичности государственного управления и органов, должностных лиц, которые его исполняют .

Проводя исторический анализ, можно отметить, что полицейское право было предтечей административного права Основателем этой теории считается французский административист времен Людови­ка XIV Н .

Особый этап в развитии основ правовой науки составили труды Г. Гегеля . Он углубил философское понимание государства в своей книге «Философия права»

Одним из наиболее крупных специалистов в области администра­тивного права был немецкий ученый Л . Штейн, труды которого увидели свет в середине XIX в . Особое внимание он уделял вопросам полиции и полицейского права, постепенно расширяя сферу своих исследований . Наиболее известна книга «Учение об управлении», в которой рассмат­риваются вопросы теории государства и его соотношения с обществом, сочетания трех элементов общественной жизни — личного, духовного и хозяйственного .

В 1874 г. в Санкт-Петербурге вышел в свет перевод книги Л . Штейна «Учение об управлении, или Право управления» . В этом труде указывает­ся, что право регулирует основные стороны управления и деятельности исполнительной власти Право также регламентирует функционирова­ние таких основных институтов, как правительство, полиция, армия, местное самоуправление, определяет ответственность органов управле­ния, различия между законами и распоряжениями

Таким образом, в период с середины XIX до начала XX в . были сфор­мированы основы административного права, хотя официально оно про­должало оставаться структурным элементом других отраслей права и рассматривалось с позиций государственного, конституционного пра­ва и общей теории права

Теперь обратимся к российской истории и рассмотрим коротко основные этапы становления административного права как самостоя­тельной отрасли правовой науки Эволюция шла постепенно, и трудно однозначно определить какой-либо конкретный момент возникновения административного права. Можно отметить эпоху Петра I, которая ознаменовалась ярко выраженным обращением к проблемам админист­ративного управления . В допетровские времена, в XV-XVI вв . , управле­ние в России строилось по иным образцам Приказы были медлитель­ны в своих действиях Масштабная преобразовательная деятельность Петра I во многих сферах государственной, хозяйственной, военной и культурной жизни ярко проявилась и в сфере административного управления Отсутствие парламента давало царю неограниченные права по управлению государством.

Реформаторский курс Петра I был продолжен императрицей Ека­териной II, которая искусно прикрывала жесткость правления идеями просвещения и справедливости . Ей, в частности, принадлежат Правила управления, в которых отмечалась пагубность ошибок государствен­ных людей для народа Отсюда правило первое — просвещать нацию, которой должно управлять Правило второе — ввести добрый порядок в государстве, поддерживать общество и заставить его соблюдать за­коны Правило третье — учредить в государстве хорошую полицию Правило четвертое — способствовать расцвету государства Правило пятое — сделать государство грозным для народа и внушающим уваже­ние соседям

В первой половине XIX в . на фоне казенно-бюрократической сис­темы резко выделялся крупный теоретик и практик государственного управления, государственного устройства и законодательной деятельно­сти — М . М . Сперанский. В течение 1802-1804 гг. он подготовил серию политических записок реформаторского характера, среди них «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России» и «О коренных законах государства». Главной была идея создания в стране конституционной монархии и правления по закону, а также формирования для слоя просвещенных людей, который стал бы между престолом и народом . Копируя английские порядки, М . М . Сперанский стремился учитывать российскую специфику

В течение XIX в . шло развитие правовой науки, в рамках которой административное право еще не было вычленено Это объяснялось со­хранявшимся делением права только на две отрасли: публичную и част­ную Из этой целостной трактовки правовой науки вытекала и соот­ветствующая интерпретация понятия государства и государственного управления Однако ряд подходов, специфичных именно для админи­стративного права, становился все более четко выраженным В период с XIX по начало XX в . в России большой вклад в становление теорети­ческой базы правовой науки внесли такие ученые, как Н М Коркунов, Г .

Своеобразен подход к исследованию вопросов государственного управления у Л В Тихомирова, который издал в 1905 г свой наиболее известный труд «Монархическая государственность» . Он, как и Н . М . Кор- кунов, различает власть верховную, управительную (правительствен­ную) и самоуправление . Особенность взглядов Л. В. Тихомирова состо­ит в его трактовке монархизма как социально-психологического явления . Психологизм его интерпретации заключается в том, что верховный правитель — царь является представителем Бога, из этого вытекает нравственная обязанность других уровней власти и народа повиновать­ся государю Таким образом, система права имеет структуру, вытека­ющую не из его отраслевого деления, а из нравственно-психологической доминанты

В начале XIX в. административное право постепенно становится самостоятельной, официально признанной отраслью правовой на­уки Так, крупнейший российский административист А И Елистратов в 1911 г. издал курс лекций по административному праву . В нем отмече­но, что административное право имеет своей целью упорядочить отно­шения между правящей властью и обывателями в делах государствен­ного управления Такому упорядочению служат общие юридические нормы, административные акты и др . В начале XX в . на политической арене России явно выделялись два течения: монархизм и либеральное направление Эти два направления обнаруживали себя во всех сферах жизни, в частности в области правовых идей Наиболее яркой ареной столкновения этих двух течений была такая область отношений, как взаимоотношения Государственной думы с царскими властями

Развитию правовых идей в России на каждом этапе вполне соот­ветствовали существующие административные структуры и правовые отношения В целом развитие административных структур в России протекало очень медленно .

Следует отметить, что во второй половине XIX и особенно в начале XX в. в России шел процесс постепенного усиления регламентации разных сторон административной деятельности Одним из заверша­ющих и наиболее значимых среди правовых актов об административ­ной деятельности был изданный в 1905-1906 гг. Манифест об усо­вершенствовании государственного порядка В этот же период были приняты именные Высочайшие указы Правительствующему сенату о временных правилах, об обществах и союзах, об изданиях, о собра­ниях. В апреле 1906 г. были приняты Высочайше утвержденные основ­ные государственные законы В последнем документе содержались главы о верховной самодержавной власти, о правах и обязанностях российских подданных, о законах, о Государственном совете и Госу­дарственной думе

Совершенно новый период в развитии правовой науки в России озна­меновался свержением прежнего государственного строя и установлени­ем советской власти Для понимания этого периода необходимо кратко напомнить трактовку вопросов управления в марксистско-ленинской теории . Роль государственного управления в социалистическом и ком­мунистическом обществе оценивалась высоко Ленин исходил из при­знания задачи управления государством как важнейшей для советской власти Был создан новый госаппарат, организовано управление различ­ными отраслями производства, центральная роль отводилась плановому началу в управлении и строгому всеобщему учету и контролю

В советский период административное право как отрасль правовой науки продолжало развиваться, но при этом возникла своеобразная тенденция На фоне расширения задач государственного управления шел процесс дифференциации наук, изучающих управление При этом понятие административного права было сужено до административного управления как совокупности мероприятий по охране революционно­го порядка и безопасности Таким образом, административное право превращалось в милицейское право .

В период Великой Отечественной войны жесткая централизация управления позволила быстро и маневренно перестроить экономику с учетом военных условий . Послевоенные годы потребовали перестрой­ки и стабилизации государственных органов Научные работы того времени, к сожалению, страдали недостатком объективного и критиче­ского анализа реальной практики управления, что объяснимо условиями партийно-бюрократического стиля руководства в стране.

В рамках развития правовой науки постепенно формировалось об­щепризнанное представление об общей части административного права В 70-80 гг. вышла в свет серия книг по административному праву .

Подводя общий итог характеристики процесса становления админи­стративного права в России, можно выделить следующие основные этапы:

♦ продолжительный период, в течение которого вопросы адми­нистративного права являлись составной частью полицейского права;

♦ период, в который вопросы административного права являлись составной частью теории права и государственного права;

♦ период выделения административного права как самостоятельной отрасли правовой науки с общей и особенной частями;

♦ развитие административного права в советский период;

♦ последнее десятилетие ХХ в . — усиление функционально-регули- рующей роли административного права (эта тенденция продол­жается и в начале XXI в . ).

3.1.