<<
>>

Нормативные административно­правовые акты: понятие, виды и юридический механизм действия

В действующем федеральном законодательстве отсутствует опреде­ление нормативного правового акта. В то же время такое определе­ние было сформулировано Верховным судом РФ в п. 12 Постанов­ления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» от 20 января 2003 г.
№ 2. Верхов­ный суд разъяснил, что под нормативным правовым актом понима­ется изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (пра­вила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие неза­висимо от того возникли или прекратились конкретные правоот­ношения, предусмотренные актом.

Отвечая на вопрос о том, являются ли нормативными правовыми актами различные федеральные целевые программы, концепции, программы социально-экономического развития субъектов Россий­ской Федерации, утверждаемые соответствующими органами испол­нительной власти, Верховный суд РФ в Обзоре законодательства и судебной практики за I квартал 2006 г. от 7 июня 2006 г. разъяснил, что такие документы могут быть признаны нормативными правовы­ми актами, если они отвечают следующим требованиям:

• содержат конкретные нормы, которые являются обязатель­ными для исполнения;

• утверждены актами компетентных органов, имеющих право на издание нормативных правовых актов;

• приняты в пределах компетенции, предоставленной соответ­ствующим органам;

• затрагивают права и законные интересы неопределенного круга лиц.

На основе определенных Верховным судом РФ общих подходов к пониманию нормативного правового акта может быть сформули­ровано понятие нормативного административно-правового акта.

Нормативный административно-правовой акт представляет со­бой выраженное в определенной официально-документальной форме вла­стное решение административного органа, принятое им по вопросам, отнесенным к его компетенции, и содержащее нормы административ­ного или других отраслей права.

Рассмотрим основные признаки нормативного административ­но-правового акта.

1. Нормативный административно-правовой акт содержит нор­мы права, т.е. общеобязательные правила поведения, действие кото­рых распространяется на неопределенный круг лиц и которые рас­считаны на неоднократное применение. Причем в нормативном административно-правовом акте могут содержаться не только нор­мы административного права, но и нормы других отраслей права, в частности, финансового, гражданского, жилищного, экологического и т.д. Например, Правила дорожного движения, утвержденные Правительством РФ, содержат нормы административного права, а утвержденные этим же органом исполнительной власти Правила оказания услуг почтовой связи — нормы гражданского права.

2. Нормативные административно-правовые акты могут изда­ваться (приниматься) только теми административными органами, которым право издания (принятия) таких актов предоставлено фе­деральным законодательством или законодательством субъектов РФ. В частности, на федеральном уровне право издания нормативных правовых актов предоставлено таким административным органам, как Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, Центральная избирательная комиссия РФ, Центральный банк РФ.

Такие федеральные органы исполнительной власти, как нахо­дящиеся в ведении соответствующих федеральных министерств фе­деральные службы и федеральные агентства, не вправе издавать нормативные правовые акты, кроме случаев, когда такое право пре­доставляется и особо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Не предоставлено право издания нор­мативных правовых актов структурным подразделениям и террито­риальным органам федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ.

Кроме того, следует отметить, что нормативные правовые ак­ты, издаваемые (принимаемые) не административными органа­ми, а иными органами публичной власти, в частности, органами законодательной власти (законы и постановления) и представи­тельными органами местного самоуправления (решения), не мо­гут быть отнесены к категории нормативных административно­правовых актов.

3.

Нормативные административно-правовые акты могут изда­ваться (приниматься) соответствующими административными орга­нами только по вопросам, отнесенным к их ведению и требующим нормативного регулирования. В частности, в положениях о федераль­ных министерствах определяется исчерпывающий перечень вопро­сов, по которым соответствующие министерства вправе издавать нормативные правовые акты.

4. Нормативные административно-правовые акты могут изда­ваться (приниматься) административными органами только в той официально-документальной форме, которая определена законодатель­ством для соответствующего вида административных органов. В ча­стности, Президент РФ не вправе издавать нормативные правовые акты в форме постановлений, Правительство РФ — в форме указов. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполни­тельной власти вправе издавать нормативные правовые акты только в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инст­рукций и положений.

В силу п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 10091, издание федеральными органами ис­полнительной власти нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. В этой связи определением Конституци­онного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 537-О не была признана нормативным правовым актом Номенклатура основной подкаран- тинной продукции (подкарантинных материалов, подкарантинных грузов) (товаров), ввоз которой на территорию Российской Федера­ции и вывоз с территории Российской Федерации допускается по разрешению органов Государственной службы ветеринарного и фи­тосанитарного надзора Российской Федерации, являющемуся при­ложением к письму соответствующего федерального органа испол­нительной власти.

5. Нормативные административно-правовые акты должны изда­ваться (приниматься) с соблюдением установленной законодательст­вом процедуры их подготовки, издания (принятия), опубликования и введения в действие.

В случае несоблюдения указанной процедуры данные акты считаются не вступившими в силу и не порождают никаких юридических последствий. Так, в судебной практике Вер­ховного Суда РФ не признаются в качестве нормативных правовых актов акты федеральных органов исполнительной власти, хотя и содержащие нормы права, но не зарегистрированные в Министер­стве юстиции РФ и (или) не опубликованные официально в уста­новленном порядке.

В судебной практике возник вопрос о возможности отнесения к нормативным правовым актам различного рода приложений к нор­мативным правовым актам, издаваемым органами исполнительной власти. Отвечая на этот вопрос, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в своих определениях от 13 февраля 2007 г. № КАС06-566 и от 11 октября 2007 г. № 9504/07 разъяснили, что такие приложения являются неотъемлемыми составными частями соответствующих нормативных правовых актов и не могут рассмат­риваться и оцениваться в отрыве от них.

Нормативные административно-правовые акты представляется возможным подразделить на виды по следующим основаниям.

В зависимости от сферы распространения действия нормативных административно-правовых актов выделяют:

1) ведомственные нормативные правовые акты, действие которых распространяется только на органы, учреждения и организации, входящие в систему административных органов, принимающих (из­дающих) эти акты, и которые регулируют внутреннюю администра­тивную деятельность соответствующих органов (например, приказы МВД России, регламентирующие вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, порядок взаимодействия различных под­разделений этих органов при расследовании и раскрытии преступ­лений);

2) надведомственные нормативные акты, действие которых вы­ходит за пределы органов, учреждений и организаций, входящих в систему административных органов, принимающих (издающих) эти акты, и распространяется на физических и юридических лиц, не находящихся в этой системе (например, нормативные правовые акты МВД России, устанавливающие правила регистрации автомо- тотранспортных средств, сдачи квалификационных экзаменов на получение права на управление транспортными средствами, оборо­та оружия).

По субъектам, принимающим (издающим) нормативные админи­стративно-правовые акты, могут быть выделены:

1) нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) од­ним административным органом по вопросам, отнесенным к его собственному ведению (например, нормативные акты МВД России, Министерства финансов РФ и т.п.);

2) нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) одновременно двумя или более административными органами по межотраслевым вопросам, требующим совместного правового ре­гулирования (например, совместные инструкции МВД России и Министерства здравоохранения и социального развития РФ).

В зависимости от нормативного содержания нормативные адми­нистративно-правовые акты подразделяются на три вида:

1) нормативные правовые акты, содержащие только нормы ад­министративного права (например, Правила дорожного движения, утвержденные Постановлением Правительства РФ и содержащие нормы только административного права);

2) нормативные правовые акты, содержащие нормы иной отрасли права — гражданского, финансового, земельного, трудового и т.п. (например, утвержденные Постановлением Правительства РФ Пра­вила оказания гостиничных услуг, содержащие нормы гражданского права);

3) нормативные правовые акты, содержащие нормы различных отраслей права (например, инструкции Министерства финансов РФ, регламентирующие порядок деятельности налоговых органов и содержащие нормы финансового и административного права).

В зависимости от территории, на которую распространяется действие нормативных административно-правовых актов, их можно подразделить на следующие виды:

1) нормативные административно-правовые акты, действие ко­торых распространяется на всю территорию Российской Федерации (например, Правила дорожного движения, Правила оборота оружия и т.п.);

2) нормативные административно-правовые акты, действие ко­торых распространяется только на территорию определенного субъ­екта РФ (например, нормативные акты президентов, губернаторов и правительств субъектов РФ);

3) нормативные административно-правовые акты, действие ко­торых ограничивается территорией определенного муниципального образования (например, нормативные акты глав местных админист­раций, действующие в пределах соответствующих муниципальных образований.

В зависимости от официально-документальной формы выражения нормативные административно-правовые акты могут быть следую­щих видов:

1) указы нормативного содержания (издаются только Президен­том РФ, главами исполнительной власти субъектов РФ);

2) постановления (принимаются Правительством РФ и прави­тельствами субъектов РФ);

3) приказы (издаются руководителями федеральных министерств и, как правило, утверждают другие нормативные правовые акты);

4) правила (утверждаются постановлениями Правительства РФ и приказами федеральных министерств);

5) положения (утверждаются постановлениями Правительства РФ, приказами федеральных министерств и иных административ­ных органов);

6) уставы (утверждаются приказами федеральных министерств);

7) наставления (утверждаются приказами федеральных мини­стерств);

8) инструкции (утверждаются приказами федеральных мини­стерств и иных административных органов);

9) административные и иные регламенты (утверждаются прика­зами федеральных министерств и иных федеральных органов ис­полнительной власти).

Остановимся далее на вопросах введения в действие и прекраще­ния действия нормативных административно-правовых актов.

В настоящее время в России отсутствует федеральный закон, рег­ламентирующий общие правила подготовки, издания (принятия), введения в действие, опубликования и прекращения действия подза­конных нормативных правовых актов. Указанные вопросы регулиру­ются подзаконными нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств и органов испол­нительной власти субъектов РФ. Основания и порядок прекращения действия нормативных правовых актов административных органов вообще не урегулированы.

В соответствии с Указом Президента РФ «О порядке опубли­кования и вступления в силу актов Президента Российской Фе­дерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. № 7631 установлен порядок введения в действие и опубликования указанных административно-правовых актов.

1. Нормативные правовые акты Президента РФ (нормативные указы) подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» и в «Собрании законодательства РФ» в течение десяти дней после дня их подписания, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государствен­ную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Нормативные правовые акты Президента РФ вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по исте­чении семи дней после дня их первого официального опубликова­ния, если иной порядок вступления их в силу не установлен в са­мих этих актах.

Нормативные правовые акты Президента РФ, содержащие све­дения, составляющие государственную тайну, или сведения конфи­денциального характера, вступают в силу со дня их подписания Президентом РФ.

2. Нормативные правовые акты Правительства РФ (постановле­ния Правительства РФ) также подлежат обязательному официаль­ному опубликованию в названных выше периодических изданиях, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденци­ального характера.

Нормативные правовые акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавли­вающие правовой статус федеральных органов исполнительной вла­сти, а также иных организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней со дня их первого официального опубликования, если иной порядок не предусмотрен в самих этих актах.

Иные нормативные правовые акты, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну или конфиденци­ального характера, вступают в силу со дня их подписания Предсе­дателем Правительства РФ.

3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти. Названным Указом Президента РФ, а также Пра­вилами подготовки нормативных правовых актов федеральных ор­ганов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, установлен особый порядок введения в действие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, который заключается в следующем.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти (федеральных министерств), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный ха­рактер, подлежат обязательной государственной регистрации в Ми­нистерстве юстиции РФ. Государственной регистрации подлежат в том числе и нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденци­ального характера.

Как разъяснило Министерство юстиции РФ, государственной регистрации подлежат следующие виды нормативных правовых ак­тов федеральных органов исполнительной власти:

• содержащие правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические и иные права, сво­боды и обязанности граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, гарантии их осуществления и механизм их реализации;

• устанавливающие правовой статус организаций—типовые, при­мерные положения(уставы) об органах (например, территори­альных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также уста­навливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с российским законодательством РФ отдельные наиболее важные государственные функции;

• имеющие межведомственный характер, т.е. содержащие пра­вовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, ут­вердившего (двух или более федеральных органов исполни­тельной власти, совместно утвердивших) нормативный пра­вовой акт.

Государственная регистрация названных актов в Министерстве юстиции РФ включает в себя: юридическую экспертизу соответст­вия этих актов законодательству РФ, принятие решения о необхо­димости государственной регистрации конкретных актов, присвое­ние актам регистрационных номеров, занесение записей о регист­рации в Государственный реестр нормативных правовых актов фе­деральных органов исполнительной власти.

Зарегистрированные в Министерстве юстиции РФ нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в тече­ние десяти дней после дня их регистрации подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете», а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнитель­ной власти» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, кроме актов или отдельных их положений, содер­жащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведе­ния конфиденциального характера.

Указанные нормативные правовые акты вступают в силу одно­временно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если в са­мих этих актах не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тай­ну, или сведения конфиденциального характера, прошедшие госу­дарственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, вступают в силу со дня их государственной регистрации и присвоения номера, если в самих этих актах не установлен более поздний срок вступле­ния их в силу;

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнитель­ной власти, кроме актов, содержащих сведения, составляющие госу­дарственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установ­ленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступив­шие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соот­ветствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. Кроме того, на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров в судах и в других органах.

Анализ действующего федерального законодательства показыва­ет, что основаниями для прекращения действия нормативных ад­министративно-правовых актов, утраты ими юридической силы полностью или в части являются:

1) отмена акта административным органом, который его издал или принял (например, Президент РФ и Правительство РФ могут сами отменить изданные ими нормативные правовые акты);

2) отмена акта вышестоящим административным органом в случае противоречия его нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (в частности, Президент РФ вправе отменять по­становления Правительства РФ, а последнее — нормативные акты подведомственных ему федеральных министерств);

3) признание акта Конституционным Судом РФ, конституци­онным или уставным судом субъекта РФ полностью или в части не соответствующим Конституции РФ, конституции или уставу субъ­екта РФ;

4) признание акта судом общей юрисдикции или арбитражным судом не соответствующим полностью или в части нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, и не­действующим.

В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, до разрешения в установленном порядке вопроса об отмене или признании неконституционным, недействующим оспариваемого нормативного административно-правового акта, допускается вре­менное приостановление его действия. Например, Президент РФ вправе до разрешения вопроса по существу приостанавливать дей­ствие нормативных правовых актов органов исполнительной вла­сти субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федераль­ным законам.

12.5.

<< | >>
Источник: Кикоть, Владимир Яковлевич, Кононов Павел Иванович, Килясханов Ильяс Шапиевич. Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова. — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, — 759 с.. 2012

Еще по теме Нормативные административно­правовые акты: понятие, виды и юридический механизм действия:

  1. § 1. СТАТУС ГРАЖДАНИНА В АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ
  2. 1.1. Управление: основные понятия, система управления, ее признаки, принципы организации деятельности
  3. 3.2. Административно-правовые нормы: понятия, признаки и виды
  4. § 1. СТАТУС ГРАЖДАНИНА В АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ
  5. 5.1. Понятие и виды источников права
  6. 4. АКТЫ ПРИМЕНЕНИЯ ПРАВА: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ (ФЛ. Григорьев, А.Д. Черкасов)
  7. § 1. Понятие и особенности административно-правовых норм
  8. Тема 3. Нормы административного права и административно-правовые отношения
  9. Источники административного права: понятие и виды
  10. Понятие и элементы механизма административно-правового регулирования
  11. Административно-правовые действия: понятие и классификация
  12. Нормативные административно­правовые акты: понятие, виды и юридический механизм действия
  13. Индивидуальные административно­правовые акты: понятие, признаки и виды
  14. Административно-правовые действия: понятие и классификация
  15. Индивидуальные административно-правовые акты: понятие и виды
  16. Тема 2 Механизм административно-правового регулирования
  17. Тема 2 Механизм административно-правового регулирования
  18. 2.5. Правовые акты управления в российском административном праве: понятие и юридический режим действия
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -