§ 3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ - ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ КАНАЛ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В современном общественном развитии проявляются две противоборствующие тенденции: усиление роли государства и развитие местного самоуправления (См.: Г.В. Барабашев. Местное самоуправление.
- МГУ, 1996, с. 13-16; Муниципальное право, Юнити, М.: 2000).В административно-правовой сфере действуют органы местного самоуправления. Как известно, их статусу посвящены нормы конституционного и других отраслей права. Исходными служат нормы ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления, о невхождении их органов в систему органов государственной власти. Нормы ст. 132 предусматривают возможность наделения их законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых материальных и финансовых средств и подконтрольность государству
органов местного самоуправления в части выполнения этих полномочий. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» развивает эти нормы, равно как и законы субъектов Федерации (См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», с приложением нормативных актов. - М.: Инфра-М - Норма, 1997).
Казалось бы, речь идет о развитии муниципального права. Но административное право регулирует взаимоотношения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и создает своего рода правовые аналоги (в вопросах государственной и муниципальной службы, функциональных связей служб и т.д.).
Приведем два примера. В Законе Республики Бурятия «О Правительстве» есть ст. 17, посвященная его отношениям с органами местного самоуправления. Правительство в пределах своих полномочий взаимодействует с ними и обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие городов и районов.
В Уставе Нижегородской области содержатся два важных нормативно-правовых положения. В ст. 60 к вопросам государственного значения, решаемым органами государственной власти области с участием органов местного самоуправления, относятся: а) обеспечение исполнения федеральных законов и областных нормативных правовых актов; б) защита прав и свобод человека и гражданина; в) защита прав национальных меньшинств; г) осуществление ценовой политики; д) осуществление статистического и бухгалтерского учета; е) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, охрана памятников истории и культуры; ж) защита прав потребителей; з) организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, развитие культуры, физкультуры и спорта; и) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,
эпидемиями, ликвидация их последствий; к) контроль за использованием средств, передаваемых из федерального и областного бюджетов на финансирование целевых программ; л) административное производство.
Установлено, что органы местного самоуправления могут привлекатъся к решению других вопросов государственного значения, а также к осуществлению федеральных и региональных государственных программ.
Важна норма: выполнение органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, а также их участие в осуществлении государственных программ должно обеспечиваться необходимыми материально-финансовыми и иными ресурсами.
Реализация переданных органам местного самоуправления государственных полномочий подконтрольна государству.
Акты органов местного самоуправления по указанным предметам ведения не могут противоречить актам органов государственной власти РФ и области В случае такого противоречия действуют акты органов государственной власти РФ и органов государственной власти области, а акты органов местного самоуправления подлежат отмене или самими органами местного самоуправления по их инициативе, или по представлению (протесту) органов государственной власти области, по решению соответствующего суда.К сожалению, подобные нормы слабо реализуются на практике. Отчасти этому мешает отсутствие специальных законов о передаче полномочий либо соглашений с точно обозначенными элементами. Их принятие и упорядочение стоят в повестке дня. Необходимо использовать механизм децентрализации, о котором писалось выше. На местах слабо развиты муниципальная собственность, доходные источники бюджетов.
Статус некоторых служб неясен - в них есть элементы и государственного и муниципального. Отметим и неурегулированные «вертикальные» отношения функциональных и отраслевых служб, когда команды и приказы прошлых лет как бы оживают в практике назначения и смещения руководителей местных служб методом жестких указаний. Полезен опыт Латвии, где в районах есть консультационные советы (паритетные представительства местного самоуправления и органов образования, финансов и налогов и др.).
Интересен в этом плане государственно-правовой эксперимент, проведенный Миннацом и органами Ленинградской области в г. Шлиссельбург. К общему договору были приложены договор о разграничении доходов и расходов между бюджетами области и города, соглашение о формировании муниципальной собственности, договор о передаче в ведение и в собственность городу земельных, водных и иных природных ресурсов.
На практике встречаются и более серьезные противоречия между государственными органами и местным самоуправлением.
Одно из них выявилось при рассмотрении в Конституционном Суде РФ вопроса о неконституционности ряда положений Закона Республики Удмуртия от 17 апреля 1996 г.
«О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» ввиду ограничения ими системы местного самоуправления и прав граждан на осуществление местного самоуправления.Конституционный Суд в постановлении от 24 января 1997 г. признал содержащееся в ч. 3 ст. 1 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» положение о том, что Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, во взаимосвязи с
преамбулой и ч. 1 ст. I названного Закона, соответствующим Конституции РФ.
Положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (районов и городов), определенных ст. 74 Конституции Удмуртской Республики, признано не противоречащим Конституции РФ.
Положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район), которые не имеют согласно ст. 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не соответствует Конституции РФ.
Признаны по тем же основаниям не соответствующими Конституции РФ положения Закона, которые регламентируют статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район, и их должностных лиц и являются производными от содержащегося в ст. 2 (ч. 1, абз. 5) положения, предусматривающего образование представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (т.е. города районного подчинения).
Часть 8 ст. 21 Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки по представлению главы администрации назначаются «управляющие, сельсоветами и поселками», не соответствует Конституции РФ, ее ст.
12 и 130 (ч. 1).Содержащееся в ч. 4 ст. 7 Закона положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осугцвствляетсл местное самоуправление, являются сельские поселения
и поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствует Конституции РФ, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.п.).
Часть 2 ст. 8 Закона не соответствует Конституции РФ, по-сколъку она в силу своей неопределенности допускает возможность отмены актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением установленных в РФ принципов разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти.
Признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 5 (ч. 3), 10, положение ч. 2 ст. 21 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и по согласованию с Советом депутатов района, города; взаимосвязанные с этим положение ст. 13 (п. кк») о том, что к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности, и положение ч. 7 ст. 21, в соответствии с которой заместители главы, администрации назначаются по согласованию с Правительством Удмуртской Республики.
Положения гл. TV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» не соответствуют Конституции РФ, ее ст. 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные, положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов
на переходный период (п.
2, абз. 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (п. 2, абз. 2).Упорядочение отношений между органами исполнительной власти и органам.и местного самоуправления должно способствовать расширению демократической основы государственного управления. Реализация правотворческой народной инициативы и внесение проектов актов, юридических предложений, совместное проведение мероприятий, информационная открытость «сторон», вовлечение граждан в решение государственных дел, общественный контроль - вот цели и средства для их достижения. И кадры государственной службы призваны хорошо освоить формы взаимодействия с местным самоуправлением как важнейшим институтом самоуправления.
Полезно ознакомиться с опытом иностранных государств в данной сфере. Для нашего читателя может показаться странным сочетание, с одной стороны, разнообразных форм использования общественной инициативы, с другой - прочной связи местных органов с иен-тралъной властъто.
В Италии в провинциях действуют префекты, возглавляющие и координирующие деятельность государственных служб на определенной территории. Сходная практика в Испании, Греции и др. Реже развивается местное государственное управление на локальном уровне. В Индии есть коллекторы, в округах, комиссары, в областях, в странах Латинской Америки губернаторы, на местах выполняют решения правительства и местного представительного органа и в этом качестве действуют как главы местной администрации.
И все же тенденция к отделению государственной администрации от местного управления становится все более заметной в странах
Западной Европы. Во Франции закон о децентрализации 1982 г. упразднил должность префекта. Его исполнительные функции переданы председателям региональных советов. Комиссары из центра представляют на местах лишь его интересы (См. подробно: Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. - М.: Юрид. лит., 1994, с. 5-21).
Еще по теме § 3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ - ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ КАНАЛ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ:
- § 3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ - ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ КАНАЛ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
- § 3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ - ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ КАНАЛ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
- § 16. Местное самоуправление
- Тема 2.1. Конституция — Основной Закон Российской Федерации
- § 3. Государственный строй Британской империи
- ТЕМА 4.Принципы проведения выборов в Российской Федерации
- Эволюция государственного строя (1918-1933 гг.)
- Тема 1.7. Китай
- § 2. Государственный механизм
- ТЕМА 11. Муниципальные системы зарубежных стран
- § 2. Субъекты конституционно-правовых отношений
- § 10. Региональные международные организации
- Местное самоуправление в 1785–1917 гг.
- 6. Местное самоуправление в Конституции РФ 1993 г.
- § 1. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления
- О
- С