Индивидуальные административно­правовые акты: понятие, признаки и виды

Индивидуальные административно-правовые акты характеризу­ются следующими особенностями.

1. Индивидуальный административно-правовой акт в отличие от нормативного административно-правового акта не содержит норм ни административного, ни других отраслей права. Посредством издания (принятия) такого акта обеспечивается реализация норм как админи­стративного, так и других отраслей права, например, гражданского, земельного, жилищного, в индивидуально определенных правовых ситуациях и в отношении индивидуально определенных физических и (или) юридических лиц.

В этой связи представляется неправильной существующая в литературе по административному праву точка зрения о том, что индивидуальные административно-правовые акты являются акта­ми применения только норм административного права. Как пока­зывает анализ административной правоприменительной практики, индивидуальные административно-правовые акты издаются орга­нами исполнительной власти и исполнительно-распорядитель­ными органами местного самоуправления в целях применения норм не только административного, но и других отраслей права. Например, решение руководителя налогового органа о привлече­нии налогоплательщика к налоговой ответственности обеспечива­ет реализацию соответствующих норм финансового (налогового) права; распоряжение главы местной администрации о предостав­лении в аренду гражданину земельного участка — соответствую­щих норм земельного права; решение компетентного органа ис­полнительной власти о передаче имущества в оперативное управ­ление конкретного государственного учреждения — соответст­вующих норм гражданского права.

Таким образом, посредством издания (принятия) в рамках ад­министративных правоотношений индивидуальных административ­но-правовых актов компетентные административные органы обес­печивают применение норм других отраслей права в соответствую­щих регулируемых этими нормами правоотношениях.

2. Действие индивидуального административно-правового акта распространяется на одно или на несколько индивидуально определен­ных физических и (или) юридических лиц. При этом их необходимо отграничивать не только от нормативных, но и от ненормативных актов, не имеющих индивидуально-определенной направленности, т.е. от актов, не содержащих норм права, но действующих в отно­шении неопределенного конкретно круга физических и (или) юри­дических лиц.

К числу таких ненормативных правовых актов можно отнести, например, постановление государственного санитарного врача о введении карантина на определенной территории, распоряжение правительства субъекта Российской Федерации о закрытии автомо­бильных дорог на территории этого субъекта для проезда больше­грузного транспорта в период весенней распутицы и т.п.

Приведем также пример из судебной практики. Определением Верховного Суда РФ от 1 декабря 2004 г. № 9-ГО4-26 было при­знано ненормативным правовым актом Положение «Об организа­ции конкурса среди коммерческих банков на право долгосрочного кредитования организаций потребительской кооперации на льгот­ных условиях», утвержденное постановлением Правительства Ни­жегородской области. При этом Верховный Суд исходил из того, что данное Положение не содержит норм права, распространяется только на коммерческие банки и имеет однократное действие.

Таким образом, понятия «ненормативный административно­правовой акт» и «индивидуальный административно-правовой акт» не являются тождественными: первое шире по объему и включает в себя второе понятие, однако не исчерпывается им.

Логически соотношение названных понятий выглядит сле­дующим образом: каждый индивидуальный административно-пра­вовой акт является ненормативным, однако не каждый ненорма­тивный административно-правовой акт является индивидуальным.

В этой связи индивидуальным административно-правовым ак­том может быть признан не всякий ненормативный администра­тивно-правовой акт, а только тот, действие которого распространя­ется на индивидуально определенного, т.е. конкретно поименован­ного и идентифицированного субъекта (физического лица или ор­ганизацию) административного правоотношения либо на опреде­ленный круг (группу) таких конкретно поименованных и иденти­фицированных субъектов данного отношения.

3. Индивидуальный административно-правовой акт по своей сущности представляет собой односторонне-властное волевое реше­ние административного органа по конкретному вопросу, возникшему в сфере публичного управления, обязательное для исполнения теми индивидуально определенными субъектами административного право­отношения, в отношении которых оно принято. По данному при­знаку индивидуальный административно-правовой акт следует отличать от административного договора, который представляет собой двух- или многостороннее соглашение субъектов админист­ративного правоотношения и в котором выражается воля всех этих субъектов, а не одного из них.

Приведем характерный пример из судебной практики. Поста­новлением федерального арбитражного суда Волго-Вятского окру­га от 28 апреля 2007 г. по делу № А31-6863/2006-20 не было при­знано ненормативным (т.е. индивидуальным) правовым актом со­глашение по вопросу о передаче акционерному обществу «Кост- ромаэнерго» электрических сетей, находящихся в собственности муниципальных образований, заключенное между межрегиональ­ной распределительной сетевой компанией и администрацией Ко­стромской области.

Итак, по своему содержанию индивидуальный административно­правовой акт представляет собой односторонне-властное волевое ре­шение административного органа, т.е. решение, принимаемое им самостоятельно, без получения согласия от субъекта, в отношении которого это решение принимается. Необходимо отметить, что инди­видуальные административно-правовые акты могут издаваться (при­ниматься) как по инициативе компетентных административных ор­ганов, так и по инициативе иных субъектов административных пра­воотношений (физических лиц и организаций), заинтересованных в издании (принятии) таких актов. Например, по инициативе заинте­ресованных физических лиц и организаций издаются такие индиви­дуальные административно-правовые акты, как распоряжение о пре­доставлении земельного участка, приказ о зачислении в высшее учебное заведение, приказ о приеме на государственную службу.

Однако факт издания (принятия) индивидуальных администра­тивно-правовых актов по инициативе невластвующих субъектов административных правоотношений не свидетельствует о том, что такие акты не являются односторонне-властными волеизъявления­ми соответствующих административных органов. Независимо от того, по чьей именно инициативе был издан (принят) индивидуаль­ный административно-правовой акт, он представляет собой власт­ное решение, принимаемое компетентным административным ор­ганом самостоятельно по своему усмотрению на основе анализа и оценки всех фактических обстоятельств дела и на основе соответст­вующих норм административного и других отраслей права.

Поскольку содержанием любого индивидуального администра­тивно-правового акта является односторонне-властное волевое ре­шение административного органа по конкретному вопросу, воз­никшему в сфере публичного управления, такой акт по содержанию необходимо отграничивать от иного официального документа, не содержащего указанного решения.

К числу подобных официальных документов, не являющихся индивидуальными административно-правовыми актами, как пока­зывает правоприменительная практика, в том числе судебная, сле­дует относить:

• справки, подтверждающие определенные юридические факты или содержащие определенную официальную информацию;

• свидетельства, подтверждающие определенные юридические факты, например, свидетельства о рождении гражданина, о регистрации брака, о регистрации транспортного средства, о регистрации права на недвижимое имущество и т.п.;

• протоколы, подтверждающие определенные юридические фак­ты, например, протоколы экзаменов, заседаний различных административных органов, протоколы о совершении адми­нистративно-процессуальных действий (осмотра, досмотра, изъятия вещей и т.п.), протоколы об административных пра­вонарушениях и т.п.;

• акты проверок, освидетельствования, например, акты прове­рок, проведенных налоговыми органами, органами государст­венного пожарного надзора, акты освидетельствования физи­ческих лиц на состояние опьянения и т.п.;

• заключения экспертиз, например, заключения медико-соци­альной экспертизы, заключения экспертов по делам об адми­нистративных правонарушениях и т.п.;

• письма информационного характера, не содержащие никаких властных предписаний их адресатам;

• заявления, запросы и иные письменные обращения админи­стративных органов, направляемые ими в другие государст­венные органы, органы местного самоуправления, в суды, в иные коммерческие и некоммерческие организации, а также гражданам.

4. Наиболее общей целью издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов является правовое обеспечение ре­шения конкретных вопросов (индивидуальных юридических дел), возни­кающих в сфере публичного управления в рамках соответствующих административных правоотношений. В рамках этой общей цели по­средством издания (принятия) индивидуальных административно­правовых актов обеспечивается достижение следующих частных целей публичного управления:

• обеспечение реализации индивидуально определенными субъ­ектами предоставляемых им соответствующими нормативны­ми правовыми актами субъективных юридических прав;

• обеспечение исполнения индивидуально определенными субъ­ектами возлагаемых на них соответствующими нормативными правовыми актами субъективных юридических обязанностей;

• обеспечение безопасности государства, общественной безо­пасности, безопасности индивидуально определенных физи­ческих лиц и организаций;

• привлечение индивидуально определенных субъектов к дис­циплинарной, административной и иным видам публично­правовой ответственности.

5. Индивидуальный административно-правовой акт — это одно­сторонне-властное волевое решение административного органа, обязательно влекущее четко определенные юридические последствия, а именно — возникновение, изменение или прекращение админист­ративных или иных конкретных правоотношений и, соответствен­но, возникновение, изменение или прекращение субъективных юридических прав, обязанностей, правового статуса индивидуально определенных субъектов данных правоотношений (группы таких субъектов). Особенностью индивидуальных административно-пра­вовых актов является то, что они могут повлечь возникновение, изменение или прекращение не только административных правоот­ношений, в рамках которых они издаются (принимаются), но и иных отраслевых правоотношений, например, финансовых, граж­данских, семейных, земельных и т.п.

Прямые юридические последствия издания (принятия) индивиду­ального административно-правового акта для индивидуально опреде­ленного субъекта могут, в частности, выражаться в следующем:

1) в возникновении у субъекта субъективного юридического права в рамках соответствующих правоотношений, например, права на пенсию, права на получение в аренду земельного участка, права льготу по налогу;

2) в возникновении у субъекта субъективной юридической обя­занности, например, обязанности уплатить административный штраф, обязанности явиться в военный комиссариат для отправки на срочную военную службу;

3) в возникновении у субъекта субъективного правового статуса, например, статуса государственного служащего, статуса гражданина Российской Федерации;

4) во временном ограничении предоставленного ранее субъекту субъективного юридического права, например, права на осуществление лицензируемого вида деятельности, на эксплуатацию механизмов и агрегатов, на осуществление денежных расчетов по банковскому счету;

5) в лишении субъекта предоставленного ему ранее субъективного юридического права или субъективного юридического статуса, напри­мер, права на осуществление лицензируемого вида деятельности, пра­ва на ношение и хранение огнестрельного оружия;

6) в аннулировании возложенной на субъекта субъективной юри­дической обязанности, например, обязанности несения срочной военной службы, обязанности по уплате налога.

В судебной практике арбитражных судов сформировалась пози­ция, согласно которой не признаются ненормативными и, соответ­ственно, индивидуальными правовыми актами исходящие от адми­нистративных органов официальные документы, возлагающие на индивидуально определенных физических и юридических лиц субъ­ективные юридические обязанности, за неисполнение которых не установлена юридическая ответственность. К числу таких докумен­тов арбитражные суды, в частности, относят представления и пре­достережения прокуроров и иные подобные документы других ад­министративных органов.

Нам представляется, что отсутствие установленной законода­тельством юридической ответственности за неисполнение лицом обязанности, содержащейся в официальном, направленном в его адрес документе административного органа, не может свидетельст­вовать о том, что такой документ не является индивидуальным ад­министративно-правовым актом. Отсутствие юридической ответст­венности за неисполнение содержащегося в официальном докумен­те требования вовсе не означает, что лицо, которому этот документ направлен, не обязано исполнять это требование. В противном слу­чае вообще теряется юридический смысл направления индивиду­ально определенным физическим и юридическим лицам таких офи­циальных документов. В этой связи к числу индивидуальных адми­нистративно-правовых актов, с нашей точки зрения, следует отно­сить предостережения и представления прокуроров, письменные требования органов финансового контроля о прекращении наруше­ний финансового законодательства и т.п.

6. Индивидуальный административно-правовой акт — это власт­ное решение административного органа, выраженное в определенной официально-документальной форме, а именно — в виде официального документа (приказа, распоряжения, требования, предписания и т.п.), имеющего определенные установленные соответствующим норма­тивным правовым актом реквизиты, либо в виде официальной рас­порядительной записи в регистрационно-учетном документе или в документе, подлежащем согласованию. Вряд ли можно согласиться с высказанной в науке административного права точкой зрения, со­гласно которой под административно-правовыми актами понимают­ся любые властные действия административных органов, в том числе не выраженные в виде официальных документов. Такая позиция ос­новывается на существующем в общей теории права подходе, в соот­ветствии с которым все правоприменительные акты по форме выра­жения подразделяются на акты-документы и акты-действия. Исходя из этого, делается вывод о том, что индивидуальные административ­но-правовые акты — это не только соответствующие документы, ис­ходящие от административных органов, но и совершаемые этими органами иные юридически значимые действия.

В то же время в действующем законодательстве Российской Федерации термином «правовой акт» обозначаются только соот­ветствующие официальные документы. Это видно, в частности, из анализа положений ст. 46 Конституции РФ, ст. 12 и 13 Граждан­ского кодекса РФ, ст. 198—201 Арбитражного процессуального кодекса РФ. В соответствии с указанными нормами законодатель отделяет ненормативные, т.е. правоприменительные, правовые акты государственных органов и органов местного самоуправле­ния, выраженные в виде официальных документов, от совершае­мых ими действий, не оформленных документально. С учетом данного обстоятельства представляется, что при решении вопроса о форме выражения индивидуальных административно-правовых актов необходимо учитывать официальную позицию законодателя и в качестве таких актов рассматривать только исходящие от ад­министративных органов официальные документы, содержащие властные решения этих органов и соответствующие определенным признакам и требованиям.

В связи с изложенным нельзя относить к числу индивидуальных административно-правовых правовых актов так называемые кон­клюдентные действия, в частности, жесты регулировщика дорожно­го движения, жесты сотрудника милиции об остановке транспорт­ного средства. Кроме того, с учетом официального подхода законо­дателя к пониманию правоприменительного акта не могут быть признаны индивидуальными административно-правовыми актами дорожные знаки и специальные сигналы, в частности, сигналы све­тофора, регулирующего дорожное движение.

Также в силу обозначенного подхода к числу индивидуальных административно-правовых актов нельзя отнести властные решения административных органов по конкретным вопросам, возникаю­щим в сфере публичного управления, выраженные в устной форме. Они принимаются исключительно внутри административных орга­нов или их системы и находящихся в их ведении организаций соот­ветствующими руководителями или иными должностными лицами и действуют в отношении подчиненных названным лицам сотруд­ников этих органов и организаций. К числу подобных решений от­носятся устные приказы, распоряжения, указания по вопросам опе­ративного управления личным составом административных органов и находящихся в их ведении организаций. Такие решения админи­стративных органов, выраженные в устной форме, могут быть на­званы актами оперативного управления.

Таковы, с нашей точки зрения, основные признаки индивиду­альных административно-правовых актов. В целях более глубокого исследования юридической сущности и официально-документаль­ных форм выражения индивидуальных административно-правовых актов осуществим далее их развернутую классификацию по различ­ным критериям.

По нашему мнению, все индивидуальные административно­правовые акты можно подразделить на виды по следующим основ­ным критериям.

В зависимости от пространственных пределов действия

1. Акты, действующие в пределах отдельно взятых администра­тивных органов и распространяющиеся только на сотрудников этих органов. Это могут быть, например, приказы о переводе, увольне­нии государственных служащих, о привлечении их к дисциплинар­ной ответственности и т.п.

2. Акты, действие которых выходит за пределы соответствующих административных органов и распространяется на физических лиц и ор­ганизации, не находящихся в каком-либо организационном (служебном) подчинении этим органам. К ним можно отнести решения о назначе­нии гражданину пенсии или о предоставлении земельного участка под строительство, постановление о назначении физическому или юриди­ческому лицу административного наказания и т.п.

В зависимости от содержания и целей издания (принятия)

1. Административно-регулятивные акты, которые принимают (издают) административные органы в целях осуществления админи­стративно-правового регулирования общественных отношений по­средством установления, изменения, прекращения или подтвержде­ния прав и обязанностей индивидуально определенных физических лиц или организаций, применения к этим лицам мер публично­правового поощрения (стимулирования).

В зависимости от применяемого способа административно­властного воздействия на физических или юридических лиц их можно подразделить на следующие виды:

• административно правоустанавливающие акты, предоставляю­щие физическому лицу или организации новое субъективное

право или устанавливающие его новый правовой статус (на­пример, приказ о назначении гражданина на должность госу­дарственной службы, решение о предоставлении гражданину социальной льготы, указ Президента РФ о приеме иностран­ного гражданина в гражданство РФ и т.п.);

• административно обязывающие акты, возлагающие на физи­ческое лицо или организацию новую публичную обязанность (например, решение призывной комиссии о призыве гражда­нина на военную службу, письменные поручения и требова­ния административных органов, направляемые физическим и юридическим лицам по вопросам предоставления информа­ции, документов и т.п.);

• административно удостоверяющие акты, подтверждающие официально, от имени соответствующего государственного органа, те или иные факты, имеющие юридическое значение для физического лица или организации (например, записи в соответствующих реестрах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, актов граж­данского состояния, решения о государственной аккредита­ции или аттестации организаций и физических лиц и т.п.);

• административно поощрительные акты, устанавливающие те или иные меры публичного поощрения физических лиц или организаций (например, приказы о поощрении государствен­ных служащих, указы Президента РФ о награждении граждан государственными наградами и т.п.).

2. Административно-охранительные, которые принимают (изда­ют) административные органы в целях осуществления администра­тивно-правовой охраны общественных отношений, выявления, пре­дотвращения и пресечения угроз безопасности личности, общества и государства, обеспечения привлечения физических и юридиче­ских лиц к административной и иным видам публично-правовой ответственности.

В зависимости от применяемого в административно-охрани­тельных актах способа административно-властного воздействия на физических и юридических лиц представляется возможным подраз­делить их на следующие виды:

• административно-взыскательные (акты-требования), в кото­рых содержатся властные требования об исполнении физиче­ским лицом или организацией возложенной на него публич­но-правовой обязанности, которая не исполняется им добро­вольно (например, письменные требования налоговых и та­моженных органов, органов государственных внебюджетных

фондов об уплате обязательных платежей в бюджет и вне­бюджетные фонды, постановления судебных приставов- исполнителей об исполнении должниками обязанностей по перечислению денежных средств и т.п.);

• административно предписывающие (акты-предписания), в ко­торых содержатся властные требования о прекращении нару­шений физическим лицом или организацией каких-либо пра­вил, норм и требований, предусмотренных действующим за­конодательством, и об устранении последствий таких нару­шений (например, предписания органов государственного пожарного, санитарно-эпидемиологического надзора, органов ГИБДД, представления об устранении последствий выявлен­ных правонарушений и т.п.);

• административно-ограничительные акты (акты-ограничения), в которых устанавливаются запреты или ограничения на со­вершение физическими лицами или организациями опреде­ленных действий или осуществление определенной деятель­ности (например, постановления надзорных органов о приос­тановлении операций по счетам в банках, о приостановлении действия лицензий, постановления судебных приставов- исполнителей о наложении ареста на имущество и запреще­нии его отчуждения и т.п.);

• административно-предупредительные акты (акты-предупреж­дения), в которых содержится обращенное к физическому лицу или организации официальное предупреждение о недо­пустимости нарушения действующего законодательства, со­вершения правонарушений (например, предостережение про­курора о недопустимости нарушения закона, предупреждение органа внутренних дел о недопустимости нарушения частным детективным или охранным предприятием законодательства о частной детективной и охранной деятельности);

• административно-наказательные акты (акты-санкции), в ко­торых определяются меры административной или иной пуб­лично-правовой ответственности физических лиц или органи­заций за совершенные ими в сфере публичных правоотноше­ний правонарушения (например, постановления о назначе­нии административных наказаний, решения налоговых орга­нов и органов Федерального казначейства о начислении пени и наложении штрафов на организации, постановления судеб­ных приставов-исполнителей о взыскании исполнительского сбора и о наложении штрафов и т.п.).

В зависимости от вида официального документа, являющегося внешней формой выражения индивидуального административно-пра­вового акта:

1) указы, в частности, указы Президента РФ, президентов рес­публик, губернаторов и глав администраций иных субъектов РФ, например, указы Президента РФ о приеме лица в гражданство Рос­сийской Федерации, о награждении лица государственной наградой Российской Федерации и т.п.;

2) приказы, например, приказ о приеме гражданина на государ­ственную службу;

3) постановления, например, постановление о назначении лицу административного наказания;

4) решения, например, решение административного органа по жалобе на постановление по делу об административном пра­вонарушении, вынесенное нижестоящим административным органом;

5) распоряжения, например, распоряжение главы местной админи­страции о предоставлении лицу земельного участка в аренду;

6) представления, например, представление прокурора об устране­нии нарушений законодательства в деятельности органа исполни­тельной власти;

7) предписания, например, предписание органа государственно­го пожарного надзора об устранении нарушений требований по­жарной безопасности;

8) требования, например, требование налогового органа об уплате недоимки по налогу, направленное в адрес налогоплательщика;

9) иные официальные документы административных органов, содержащие властные решения (письма, уведомления и т.п.), на­пример, письмо органа ГИБДД об отказе в государственной регист­рации транспортного средства.

12.6.